整體性治理視域下中國水資源治理體系現代化路徑探析
——以新加坡水資源管理模式為例

姚家明

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

黨的十九大報告指出，要加快生態文明的建設，走可持續發展道路，把生態文明建設和生態環境保護提升到前所未有的戰略高度。水資源的管理和健康發展是生態文明建設中極為重要的一環。近年來，中國在水資源保護、控制污水排放等方面取得了長足的進步，但是在水資源管理中還存在不夠精細化、技術研發投入較少、公眾教育不夠普及等方面的問題。生態環境部發布的《2019 年中國生態環境狀況公報》指出，當前中國水環境整體形勢不容樂觀，相較于大氣污染而言，水污染形勢更為嚴峻緊迫［1］。主要是近年來快速的城鎮化和工業化給生態環境、水環境造成了很大的壓力。同時，由于環保和治理意識的缺乏，導致湖泊濕地生態功能退化、水污染加劇，資源日趨收縮，制約著中國經濟、生態的可持續性發展。因此，加強對水資源的科學管理和合理利用，是國家面臨的一項緊迫任務。

本研究在整體性治理視域下將新加坡的水資源管理模式作為研究對象，系統梳理新加坡的水資源現狀、管理模式的特征，總結新加坡在總體規劃、機構設置、管理理念和宣傳教育等方面的管理經驗。在此基礎上對中國的水資源治理主體建設、制度改進、資源分配和宣傳教育等方面提出建議，以期提高水資源的利用效率，加快向人與自然和諧共生的可持續發展模式轉型。

1 整體性治理理論及其在中國水資源治理體系中的適用性分析

1.1 整體性治理理論

整體性治理的概念最早由安德魯·鄧西爾于1990 年提出，佩里·希克斯于2002 年完成了整體性治理的理論體系建構，其旨在解決政府管理的碎片化問題，強調政府、私人與第三方組織應開展聯合，相互強化政策執行手段，其中協調與整合是關鍵，以此達到共同體目標的治理行動［2］。趙新峰［3］認為整體性治理是產生于后公共管理時代的一種新型治理范式，主要解決各級政府之間和政府與社會組織之間的過度競爭與合作失靈等問題。韓瑞波［4］指出整體性治理基于對傳統官僚制和新公共管理學的批判，是行政學的范式轉移。由此可以看出，整體性治理理論強調政府應著力向整體性合作的方向推動發展，逐步扭轉過去各部門缺少協同合作、各自為政的分割局面，進而建設具備整體治理能力的新型政府。

1.2 整體性治理理論與中國水資源治理體系的契合性分析

整體性治理理論作為一個理論范式和實踐模式起源于英國，而這一范式是否適用于中國的國情，雖有不少學者表示懷疑，但這一理論概括和總結出來的基本原理和價值對政府提升治理水平的改進具有普遍的適用性。中國地方政府管理中同樣存在公共服務碎片化問題，而這正是整體性治理所要解決的問題。廖業揚等［5］認為自從整體治理范式引入中國后，該理論范式早已被運用于政府治理創新實踐之中。

1.2.1 契合了創新中國水資源治理理念與價值觀的需要 長期以來，中國以經濟增長為導向的治理體系和壓力型體制導致水資源治理理念與價值觀上的變異和偏差，突出表現為“GDP 增長主義”，進而損害了各級政府治理水資源的理念與價值觀的合理性。而以協調與整合為核心的整體性治理理論能夠重新平衡過于強調效率或過分強調公平的價值觀念。在推進國家治理體系和治理能力現代化的歷史性任務和時代大背景下，需要從現代化建設、國家治理、社會治理、政府治理協調發展的整體框架內加以運思和謀劃，更清楚地看到問題的根源所在，運用整體性治理觀破解當前水資源治理中存在的諸多問題與困境，進而探索出更為合理和有效的治理方式。

1.2.2 契合了解決中國水資源治理體系碎片化問題的需要 目前中國水資源治理體系存在較嚴重的部門主義、公共組織責任和服務碎片化問題，導致治理整體功能的弱化。此外，中國水資源治理體系中還同樣存在與其他治理體系相同的體制碎片化、權威碎片化、政府職能碎片化等現象，包括治理政策的碎片化、治理資源和治理責任的碎片化等問題。因此，在推進治理體系和治理能力現代化的道路上，有必要運用整體性治理策略來整合優化治理層級結構、空間結構和權力結構，整合優化治理機制、治理資源和治理過程，協調好各利益相關者的關系，協同各治理主體對公共問題實施合作共治，突破之前治理主體過于單一、各自為政、合力不足、效果欠佳的局面。

2 新加坡的水資源管理

2.1 新加坡的水資源

新加坡共和國（以下簡稱新加坡）位于馬來半島南端，面積約 700 km2，人口約為 500 萬人，2019 年人均GDP 排名世界第12 位。雖然新加坡四面環水，但實際上是一個極度缺水的國家，國內河流稀少，最長的加冷河僅3 km 左右，人均淡水資源量僅有211 m3，位于世界倒數第2 位。盡管新加坡年均降水量約為2 400 mm，遠高于世界平均水平1 050 mm，但是新加坡沒有縱深型的河流，也就少了天然的蓄水層，因此，新加坡只能被迫采取向馬來西亞購買水資源的方法。2 國于1961 年和1962 年簽署供水協議，馬來西亞承諾每日向新家坡提供153 萬m3的淡水資源，協議分別于2011 年和2061 年到期。從國家政治學角度來看，供水協議會在一定程度上影響新加坡的外交政策和國家利益。但是新加坡卻憑借“新生水技術”和世界前列的水務管理，成功實現了水資源自給自足，通過不斷提高水資源利用率實現了城市健康的水循環，并在2010 年宣布不再續約將于2011 年到期的“柔佛供水協議”［6］。

2.2 新加坡水資源管理模式的特征

2.2.1 統一的管理機構 在2001 年以前，新家坡貿易與工業部（MTI）下的公共事業局（PUB）只負責飲用水供給，而新加坡環境與水源部（MEWR）負責污水排放及處理、水資源收集等相關事務，導致國家無法對水資源進行統一調度管理。因此，2002 年新加坡進行機構改革，由公共事業局對國家水資源進行全面管理，其職責范圍延伸到污水處理、洪水控制和廢水管理等方面，成為新加坡管理水資源最主要的機構。如今，公共事業局下屬供水處、集水區、水道處及最優采購部等12 個和水管理有關的業務部門和行政處、財務處、人事辦等5 個行政部門。

2.2.2 完善的法律法規 新加坡公共事業局頒布了相關法規來控制河道污染，確保各項工業活動不會污染水質，影響供水。這些法規促進了污水排放系統的合理營建和清潔改造，所有污水都被排放到公共污水收集和處理系統，實現了對污水的充分收集和再利用，無法利用的廢水將排向深海，不會影響水質。污水排放條例（SDA）是由公共事業局頒布的、具有代表性的法規，專門對各種污水的排放制定不同的排放標準，同時也對影響水質的行為制定懲罰措施，其下屬5 個章程（表1）。新加坡任何一項涉水法規都不是由一個部門單獨實施，而是在協同治理的體制下分工協作，在“全政府管理”的模式下由幾個部門有效執行水資源管理、污水控制、環境保護等目標［7］。

表1 污水排放條例（SDA）相關章程

2.2.3 嚴格的監督管理 公共事業局作為新家坡水資源管理的惟一機構，需要嚴格的監督管理。新家坡政府的監督思路包括內部監督和外部監督2 種方式。公共事業局設置了內部審計處，由董事局領導，發現任何問題可直接向主席報告，并且內部審計處被法律賦予較大的權力，獨立審計，不受其他部門利益影響，可以有效實現內部監督［8］。而外部監督的方式更加多樣，公共事業局的上級部門作為主管部門有監督管理的職責，腐敗行為調查局可針對部門腐敗進行調查，普通公眾如果發現公共事業局有違法違規行為，也可以依法向司法部門檢舉和訴訟。

2.2.4 先進的創新技術 新加坡每年都會提高水資源管理的財政投入。在充足的資金保障下，新加坡公共事業局下的工業和技術合作處專門為水資源管理提供必要的技術支持，提高水資源的綜合利用率。總體來說，新加坡有3 項技術頗具特色，首先是內部轉移技術，即修建管道讓水資源可以在集水區之間自由流動，打破集水區之間的壁壘，避免在僅個別水庫積滿后把多余的水排向大海，這項技術可以降低不明水資源流失量。其次是膜技術，其主要應用于海水淡化、污水凈化處理等方面，比傳統的蒸餾技術成本更低，效果更好，并且可制成“新生水”，質量標準遠高于世界標準。最后是深隧道污水收集處理系統（簡稱為“DTTS”系統），該系統包括2 個大型深隧道、2 個污水回收廠和深海排水口、1 個污水管網。該系統的優勢在于廉價高效，可以節約地上設施面積，在緩解用地緊張的基礎上提高污水的回收效率，無法回收得到的廢水將通過深海排水口排入新加坡海峽。2009 年“DTTS”系統被全球水務評獎委員會評為“年度最佳水務工程”。

2.3 整體性治理視域下新加坡水資源管理模式的成功經驗

2.3.1 形成完整的水供給體系 新加坡公共事業局于2007 年開始實施的供水規劃代表了新加坡淡水供應的4 大來源，即本地雨洪水、馬來西亞外購水、新生水和淡化海水，4 大來源形成新加坡的淡水供給循環體系“水圈”，如圖1 所示。該規劃的主要目的是擺脫對馬來西亞水資源的需求，豐富水源的多元化，實現供水的自給自足。同時該規劃十分強調新生水的使用，隨著20 世紀90 年代新生水技術的提升，用水成本下降，2003 年新加坡2 家新生水廠正式開始運作，目前增至5 家，可滿足新加坡40%的用水需求。由于新生水更具能源和經濟效益，預計2060年新生水將滿足新加坡55%的用水需求。

圖1 新加坡“水圈”供給體系

2.3.2 改造公共基礎設施 2006 年，新加坡公共事業局發布了由德國戴水道設計公司參與指定的“活力 Active、美觀Beautiful、清潔 Clean”ABC 水源計劃，該計劃的目標是推行歐洲和美國的低影響開發理念（即LID 理念），通過100 個ABC 項目進行城市雨水管理和防洪。全民共享水源計劃分為2 個階段，第一個階段是開發利用新加坡17 座蓄水池、32 條主要河道、7 000 km 排水渠道的娛樂功能，使這些也能代替城市公園的職能，在供居民娛樂消遣的同時兼顧排水、防洪、收集雨水。第二個階段是將凈化雨水的理念融入建筑設計中，通過雨水花園、生態水源凈化系統、生態凈化槽、人工濕地等設施減緩雨速［9］，降低洪澇災害事件的發生，構建獨特的城市生態系統，使蓄水池收集到的雨水更加清潔。較具代表性的項目有“碧山宏茂橋公園和加冷河修復項目”“義順邱德拔醫院改造項目”和“濱海灣花園改造項目”。

2.3.3 重視家庭節水計劃 為了保證水資源能夠得到充分開發，新加坡從1983 年開始在公用洗手間內安裝延時自關水龍頭、水流調節器及減壓閥等節水設施［10］。公共事業局還于2003 年以家庭為對象推出“省水之家計劃”，該計劃成本較低，還能起到較好的公眾教育作用，主要做法是通過社區等基層組織向社區家庭免費提供節水環、省水袋和節水指南等，其中，節水環可以安裝在水龍頭和淋浴器里，省水袋可以安裝在馬桶水箱里。在該計劃實施當年就覆蓋了30 個社區的家庭，發放了超過30 萬件的節水設施，在節水同時促進了公眾節水觀念的形成。

值得注意的是，新加坡還通過梯價水費來遏制水資源的浪費，以達到節水的目的。一般來說，新加坡的水費由水價、耗水稅、污水處理費3 部分構成。新加坡最近一次修改水費是在2017 年，家庭和工業用水的收費標準如表2、表3 所示，政府對經濟困難家庭實行補貼，以最低水價進行收費。同時，政府面對企業推行3 個節水補助計劃，分別是節水項目投資補貼計劃（IAS）、單位資源生產率計劃（RPS）和單位資源生產率研究計劃（RPFS），讓企業能夠形成良好的節水習慣，并重視節水技術的研發。

表2 新加坡家庭水費收取標準

表3 新加坡工業用水水費收取標準

新家坡的水資源管理模式首先從政治層面確定了水資源的重要性，有助于政府和民眾統一意識，了解保護水資源的重要性，也為之后的水資源管理規劃改革奠定了民意基礎。接著新家坡開始改革政府機構，將公共事業局設為惟一的水資源管理機構，實現了供水、排水、節水的統一管理，有效節約了公共資源。最后，新家坡貫徹“海綿城市”的理念，對城市的公共場所和基礎設施進行改造，既能休閑娛樂也能做到蓄水防洪。此外，新家坡還注重節水技術和再生水技術的研發，實現了水資源的再生利用，污水處理率達100%，最大程度地減少了水資源的污染。

3 整體性治理視閾下中國水資源治理體系現代化路徑構建

3.1 打造整體性治理主體共同體

新加坡能逐步實現水源獨立，其一大優勢就是全國的水資源管理部門只有一個，即公共事業局。公共事業局既能對水資源精細化管理，也能很好地推動節水計劃和技術研發。中國深圳市于1999 年成立全國第一個水務局，全國也逐漸實現水務的統一管理［11］，但是中國還未建立起治水的整體性架構，行政層面的“多頭治水”仍需改革。因此，要逐步消除地方保護主義，建立統一的綜合管理部門，緩解地方之間的利益沖突，從規劃層面降低水資源政策的制定與實施成本，促進各地水務局的交流與合作，探尋水資源政策的互相配合，實現長三角水資源的協同管理［12］。此外，還應積極引入市場資源，讓更多擁有先進管理理念和技術的企業融入到城市公共設施和水務管理的改造和建設中，提高水資源的利用率，制定更加專業的水管理標準和指標，進一步完善水資源管理體系，促進水資源管理現代化。

3.2 建立整體性治理制度共同體

新加坡為保證水資源管理政策的順利實施，制定了完善的法律法規，并通過建立制度形成了外部監督和內部監督的方式，杜絕了腐敗行為。因此，中國各城市應在法律層面上健全相關法規、標準條例、許可制度等；并及時舉行聽證會，吸收公眾的意見，向公眾提供切實有效的監督途徑，保證相關政策法律的實施。推進自上而下的引導和自下而上的監督相結合的閉環政策體系，規范城市水管理工作［13］。同時，要將水資源管理的地域差異性、各主體之間的利益沖突、政策實施難度等問題納入統一的框架中進行整體性分析，為實現水資源管理的現代化和制定具體的政策指明路徑。

3.3 打造整體性治理技術共同體

新加坡由于水資源開發利用技術的不斷創新、水處理成本、再利用成本逐年降低，使得水務企業收支基本平衡。但是中國的水務行業則以虧損為主，2017 年的水務行業虧損比例達20.78%，虧損總額達57.8 億元，增加了節水政策的推行阻力。因此，中國各級政府應貫徹管理現代化的理念，不斷研發或引進水處理技術，降低水資源管理成本。同時，還可以創新大數據智慧運行模式，建立智慧水管理平臺，吸收政府、企業、公眾等參與主體，及時公布相關政策、企業資質、水質監測、污水處理的相關數據和信息，形成每個城市獨特的水系統管理“名片”。

3.4 培育整體性治理理念共同體

新加坡公共事業局通過策劃吸引公眾的節水活動來加強公眾的節水教育，如2006 年通過“10L”挑戰將每人每天生活用水量降至10L；2008 年向占總用水量42%的企業組織推廣“10%挑戰”來節省運營成本。因此，中國政府部門可以以社區、學校、政府、新媒體等平臺為基礎策劃全民參與的節水活動，并通過物質和精神獎勵讓公眾重視并形成節水觀念，讓公眾的節水觀念落實到行動中。

4 結語

水資源的管理水平直接影響著城市發展水平，也影響著城市居民的生活水平和幸福感。中國可借鑒新加坡的水資源管理經驗，改變多元共治的局面，嘗試建立水資源綜合管理部門，實行統一規劃，協調各地的利益矛盾；完善法律政策，在保證政策實施的同時提供外部監督的途徑；重視技術研發，提高水資源利用率。最后將水資源管理的理念融入到整個城市建設中，提高水資源管理水平，實現水資源的可持續利用，加快生態文明的建設。