工商資本下鄉的演化歷程及其影響效應

汪 婷，費羅成

（安徽師范大學地理與旅游學院，安徽 蕪湖 241002）

近年來，城市化水平的快速提升導致中國城鄉發展要素配比嚴重不平衡不協調，人地關系發生變化。為統籌城鄉一體化發展，國家持續釋放政策紅利，引導社會資本進入鄉村發展。因中央的積極推進，大批社會資本通過土地流轉涌入農村開展經營活動，各類新型經營主體逐漸興起，學術界將這種現象稱為工商資本下鄉。關于工商資本下鄉的內涵，學術界相關研究主要衍生出2 類觀點：一類由新農村建設系統中部門下鄉與經營農業企業的工商資本共同構成［1］；另一類特指在基層政府或村級組織參與或推動下，工商資本大規模流入農地并采用雇工方式從事農業生產，大力發展現代農業的過程［2］。本研究根據工商資本在鄉村的活動內容將工商企業通過大規模流轉土地開展農業經營或從事土地整理、新農村建設對鄉村造成一系列影響的過程稱為工商資本下鄉。

據農業農村部統計數據顯示，截至2019 年，流入企業的土地規模已達 384 萬 hm2［3］，這種大規模流轉影響著鄉村人地關系的變遷，并引發了諸多效應，引起了學術界的高度關注。學者們分別對政府及村集體行為、農戶權益、工商資本風險等展開了研究，揭示了資本下鄉的體制環境是由利益動機和行動邏輯均不一致的中央政府與地方政府共同促成的［1］，村集體在這種體制環境下轉變其鄉村治理中的職能［4］；工商資本下鄉有轉移農業剩余勞動力、拓寬農民增收渠道的雙重利好［5］，但又會形成小農的擠出效應［6］；工商資本進入農村易出現水土不服，產生企業經營問題［7］，“非糧化”和“非農化”生產將威脅中國糧食安全［8］。

由此可見，當前學者聚焦資本下鄉過程中單個微觀主體的效應研究并已取得了一定的成果。但不可忽視的是，資本下鄉產生的一系列效應是由多元主體共同作用的結果，將多元主體置于同一體系開展研究，對各主體自身發展及各主體之間的協同發展、評價當前資本下鄉成效尤為重要。基于此，本研究以現有文獻成果為基礎，梳理工商資本下鄉的政策演化及發展情況，總結資本下鄉對各相關主體產生的效應，并針對資本下鄉中各主體的不利條件提出優化路徑，以期為厘清資本下鄉形勢、把握資本下鄉的總體方向、為工商資本下鄉政策的更新部署提供參考。

1 工商資本下鄉的政策演化及發展

工商資本下鄉在中國“人地關系”變遷中不斷發展，符合中國生產力和生產關系的客觀規律［9］。為順應城鄉要素雙向流動的需求，國家政策也需要不斷轉變其對資本下鄉的宏觀調控，才能形成有意義的資本下鄉［10］。在這種雙向促進形勢下，工商資本開始萌芽及發展，依據資本下鄉產生的效應，國家政策隨之配合及調整。

1.1 中國工商資本下鄉的政策演化

工商資本下鄉能夠發展至今天的規模，并不是一蹴而就，而是經歷了長期、漸進的發展歷程。早在20 世紀80 年代末，中國就有了工商資本下鄉發展經營的萌芽，但由于當時市場環境不佳、政策受限以及收益不盡如人意，而沒有發展起來。隨著經濟發展帶來的城鄉要素分配形勢的變化，農村要素流失對農村地區造成人口減少、產業衰退和經濟衰退的不利影響，工商資本下鄉的政策環境得以不斷優化，并逐具發展態勢。具體來看，中國工商資本下鄉的政策演化經歷了有條件地限制工商資本下鄉、放寬工商資本下鄉、引導和規范工商資本下鄉3 個漸進階段（圖1）。

圖1 工商資本下鄉政策演化歷程的時間軸

1）有條件地限制工商資本下鄉階段（1991—2001 年）。1991—2001 年，中國城鄉經濟發展環境對工商資本下鄉的容納度較低，政策也隨之而定。20 世紀90 年代，隨著農村和農業的發展以及農業產業化的不斷推進，農產品的市場需求不斷升級，小規模家庭生產經營逐漸不適宜大市場的發展方向。為了解決小農戶和大市場之間的矛盾，中國開始松動對城市工商資本進入農業領域的限制［11］，期望企業進入農產品生產、加工、銷售等環節以及小農治理薄弱的“四荒”資源，吸收社會新生活力注入農業，發展農業適度規模經營，這是中國相關政策初步推動工商資本下鄉的階段。

2）放寬工商資本下鄉階段（2002—2012 年）。2002—2012 年，中國城鄉經濟發展環境逐漸降低了對工商資本下鄉的抵抗，相關政策也隨之逐漸放開。2002 年《中華人民共和國農村土地承包法》明確提出承包地“兩權分離”，允許農村土地經營權在不同經營主體之間流轉，這是為激活承包地資源進行的首次土地產權變革，初步優化了資本下鄉的政策環境。但此時國家對工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地的行為仍然處于限制態度，在工商資本下鄉應當從事的領域方面，相關政策主要限制在農業產前、產后服務和“四荒”資源開發，同時限制采取“公司+農戶+訂單農業”的模式，以此帶動農戶發展產業化經營。在該時期，國家明確重點扶持農業產業化龍頭企業發展，對工商資本下鄉的支持還不明朗。但是隨著農村勞動力外流日益嚴重，農村人地關系變化的問題更加凸顯，農業農村發展對人和資本的需求更為強烈，為下一階段政策的演化奠定基礎。

3）引導和規范工商資本下鄉階段（2013 年至今）。2013 年至今，農村經濟發展空間不斷吸引著工商資本，相關政策也由放寬轉為引導與規范。自2013 年“中央一號文件”明確提出了“鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業”的方針政策以來，工商資本下鄉首次正式被納入政策文件公開倡行。此后，國家公開發布了一系列引導與鼓勵工商資本下鄉的政策，明確了工商資本在農村發展中的地位。如在“兩權分離”的基礎上，2014 年《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中提出了農村土地所有權、經營權、承包權“三權分置”，穩固了資本下鄉面臨的產權環境；2016 年《國務院關于印發全國農業現代化規劃（2016—2020 年）的通知》及《關于完善支持政策促進農民增收的若干意見》等多個文件的內容支持資本下鄉投融資，優化了資本下鄉的融資環境；2014—2021 年，中國連續 8 年“中央一號文件”均繼續明確指出要鼓勵、引導和規范工商資本投資農業，2021 年發布的《社會資本投資農業農村指引（2021年）》明確了社會資本投資農業農村的13 個重點領域，顯示出工商資本下鄉發展農業農村的必要性。針對資本下鄉過程中產生的問題，相關部門也發布了多個規范資本下鄉行為的文件，如2016 年《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》、2021 年《農村土地經營權流轉管理辦法》等，明確要完善工商資本租賃農地監管和風險防范機制、依法建立分級資格審查和項目審核制度等。

1.2 工商資本下鄉的發展現狀

中國工商資本下鄉的政策演化顯示，工商資本是參與中國農業現代化進程中不可或缺的部分，彰顯了工商資本下鄉的客觀性、必然性和重要性。政策上的引導和管控由最初的謹慎狀態逐步放開，隨著農業發展其投資環境也隨之得以改善，逐漸加快了中國工商資本下鄉進入農業的進程和步伐，這在其流轉農地的規模上得以體現。據中國農業統計資料及農業農村部數據顯示，2019 年流入企業的農地規模已達387 萬hm2，并在近10 年內呈持續增加態勢（表1）。因此，在當前農業現代化的發展階段，工商資本下鄉發展現代農業的程度越來越深，并衍生出各種形式的發展模式。按照發展模式的參與主體，將工商資本下鄉形成的發展模式劃分為二元主體發展模式和多元主體發展模式。

表1 2011—2019 年企業轉入農地情況（單位：萬hm2）

1）二元主體發展模式。二元主體發展模式（圖2）主要包括“公司+農戶”和“公司+農場”模式。“公司+農戶”模式指工商企業與農戶以合同契約為紐帶，雙方按照合同規定開展各項活動，農戶負責交付約定數量的農產品，而公司則負責采購、加工、銷售等環節，雙方的交易價格或利益分享規則均已在合同中提前說明［12］。在“公司+農戶”發展模式中，農戶是初級農產品的生產者，根據工商資本的合同指導進行生產，可以優化生產技術，提升農業生產效率；工商資本則是產業鏈下游的加工、銷售、運輸者，通過產業鏈下游的經營獲取增值收益。“公司+農場”模式指企業通過租賃農戶耕地直接進入農業生產領域，將原來眾多的農戶農場通過農地租賃的方式變為公司農場，公司農場依附于產業鏈下游的母公司，將其生產的農產品提供給母公司［13］。在“公司+農場”發展模式中，企業通過農地承租人身份進入農業生產領域，農戶由農業經營者變為收租人或企業合同工，這種模式帶來農產品交易內部化，促進了小農與市場的對接。

圖2 二元主體發展模式

2）多元主體發展模式。多元主體發展模式（圖3）主要包括“公司+合作社+農戶”“公司+村集體+農戶”“公司+基地+農戶”和“企業+農場+農戶”模式。有學者將前2 種發展模式概括為“公司+中介組織+農戶”模式，在這2 種包含中介組織的模式下，中介組織可以是村集體本身，負責協調公司與農戶之間的簽約過程，或與農戶、工商資本分別簽訂流轉合約，或成立公司與農戶、工商資本分別簽訂流轉合約；還可以是公司、農戶單獨創辦的合作社或者公司與農戶共同創辦的合作社［14］。與“公司+農戶”發展模式相比，“公司+中介組織+農戶”發展模式的最大特點在于，企業希望通過減少與農戶的交涉降低談判成本；農戶期望有領軍組織代表他們進行談判，以保障自身利益，因此，這種模式適應與滿足工商資本與農戶雙方的需求［13］。相對于“公司+農戶”模式，“公司+基地+農戶”模式增加了工商資本為降低交易成本與農戶違約率而建立的標準化生產基地，它是指按照農村主導產業興辦農業公司后，以公司為龍頭、以基地為依托、大規模組織農戶從事農產品生產的過程［15］。農戶依舊是農產品生產者，公司依舊是農產品的加工、銷售、運輸者，但相較于“公司+農戶”模式，農戶的組織化程度更高，更便于公司管理。“企業+農場+農戶”是資本直接培植專業大戶，并通過專業大戶形成的規模經營效應影響分散農戶的模式［12］。其特點是專業大戶經營出一定影響力的產品后將對周邊分散農戶產生示范作用，帶動周圍分散農戶的生產經營。此外，還產生了幾種特殊的多元主體發展模式，如“政府+信托+企業+農戶”與“合作社+信托+農戶”［16］；前者是由基層政府牽頭，組織農戶將農地流轉給土地信托，再由土地信托將農地流轉給公司開展后續經營；后者是將農地入股到合作社，再由合作社流轉給土地信托，土地信托再交由第三方合作社開展經營管理，這2 種模式的效果有待在實踐中作進一步檢驗。

圖3 多元主體發展模式

綜上所述，由于各階段工商資本下鄉對于中國城鄉發展的意義不同，資本下鄉政策環境隨之不斷改變。經過資本下鄉政策環境的優化以及資本下鄉實踐的不斷驗證，中國資本下鄉已經形成了多種發展模式。上述發展模式各有特征，并且涉及多方主體，這些特征給工商資本下鄉過程中涉及的多元主體帶來了不同影響，形成了多元主體效應。

2 多元主體視角下工商資本下鄉的影響效應

諸多學者關注了不同發展模式帶來的多元主體效應，對工商資本下鄉過程中涉及的農戶、政府、村集體與工商資本帶來的效應進行了一系列研究，取得諸多成果。本研究分別從工商資本下鄉對農戶、政府、村集體、工商資本產生的效應進行梳理總結。

1）資本下鄉對農戶產生的效應。工商資本下鄉可以促進農戶增收，提高農戶組織化程度。在各發展模式中，農戶都充當一個共同的角色，即農地的出租人。作為土地經營權權能所有者的農戶，給工商資本提供土地經營權，獲取與權能相等的租金回報；同時，農戶還能進入工商資本所經營的企業從事勞動，獲得一定的工資性收入，因此，工商資本下鄉能夠促進農戶增收［17］，其就業方式與收入來源也更加多樣化［18］。工商資本直接或間接通過中介組織與農戶建立合作關系，如“公司+農戶”和“公司+中介組織+農戶”等發展模式，將分散的小農以合同形式聯結起來，提高了農戶的組織化程度［19］。

然而，在某些地區，工商資本下鄉也會損害農戶利益，制約農戶自身長效發展。部分地區存在的工商資本惡意壓低流轉價格、與行政力量“同流”強制農戶流轉、不履行合同約定等行為損害了農戶的經濟收益與土地權益［20，21］。并且，由于農戶文化素質偏低，難以適應現代企業經營的需要，企業并不能吸納所有土地的原有勞動力，由此帶來農戶失業問題。工商資本憑借資金、人才、技術等優勢，占據農業市場中的優勢領域，并將生產經營中的自然風險與銷售風險轉移給小農戶，壓縮了小農的收益空間［22］。長期來看，短期的農地流轉租金收益不能從根本上提升農村勞動生產力，農戶內生發展動力未得到全面激發［23］。

2）資本下鄉對政府產生的效應。工商資本下鄉既可以提升基層官員的政策執行績效，也容易因職能缺位引發執政風險。招商引資是基層執政者促進農村發展的重要途徑，與政績上升有關。工商資本下鄉從事的規模農業、休閑農業等經營，能夠憑借其優勢打造出優勢產品，變成基層執政者宣傳的“招牌”和晉升的助力。但基層執政者在任期政績最大化等利益驅使下，其往往難以把握在引導、監管、服務工商資本下鄉的度［22］。政府對企業下鄉前的資質審查、下鄉時的政策資金支持和服務等職能的缺位，將導致濫占濫用土地和環境壓力過大等一系列問題［24］，甚至成為工商資本的“代理人”，與工商資本“合謀”壓榨小農戶權益，這將大大增加基層執政者的執政風險，導致基層政權落入合法性和公共性消解困境［25］。

3）資本下鄉對村集體產生的效應。工商資本下鄉既可以激活退化的村集體組織機構功能，也對基層治理帶來了一定沖擊。工商資本下鄉過程中需要集聚土地資源，工商資本與農戶直接談判容易造成土地成本過高、合同執行風險過大等問題，客觀上催生了具有“統”層次的中間人，村集體的基層組織優勢得以凸顯。村集體組織充當“中間人”角色，一方面整合農戶，收集土地資源，另一方面與工商資本進行談判和合作。在此過程中，村集體成員能力得到提升，村集體的主體功能也不斷得到強化［26，27］。但換個角度來看，工商資本本身具有的逐利屬性與企業的經營管理，打破了村莊場域原有的穩定格局，資本會與鄉村原有精英結合，形成利益集團，將給鄉村治理帶來諸多不確定因素［22］。

4）資本下鄉對工商資本產生的效應。工商資本下鄉既會對鄉村產生影響，也會反向影響企業本身。有些資本下鄉會延長企業產業鏈、增加企業發展空間，但有些資本下鄉因為盲目性面臨較大經營風險。工商資本下鄉可以利用企業閑置資金拓寬其發展空間，公司將農戶農地流轉之后進行農業生產，與企業其他產業融合在一起，形成長線收益［28］。但下鄉企業大多缺乏農業經營管理的經驗，對抵抗農業經營中將面臨的風險缺乏長效的應對策略，容易受到自然災害的影響，且以外來資本的身份介入鄉土社會，身份認同難題與互動交流不暢容易造成農戶悔約事件，可能損害企業利益［29］。此外，對農業企業來說，目前務農用地審批困難、抵押融資政策不全面、不暢通等問題，也不利于下鄉企業經營［30］。

綜上所述，工商資本下鄉是一把雙刃劍，資本下鄉過程中產生的多元主體效應既有積極層面的影響，又有消極層面的影響。這些影響都發生在資本下鄉的大環境中，且各主體不僅受到主體自身的影響，還受到其他主體的影響。因此，研究工商資本下鄉帶來的效應，不能僅以資本下鄉這一環境中的單一主體為對象，而要將各主體聯合起來。

3 構建多元主體共贏的資本下鄉優化路徑

3.1 強化下鄉資本與農戶的利益聯結機制，建立增值收益共享體系

由工商資本下鄉衍生的多種發展模式證明，下鄉資本與農戶的利益聯結形式在不斷實踐中呈現多樣化發展，但農戶悔約、下鄉資本棄約與損害農戶權益等情況仍有發生，從側面反映了當前下鄉資本與農戶間的利益聯結機制仍有不足。因此，必須強化當前下鄉資本與農戶的利益聯結機制。具體來看，外來資本進入農村時應當以農戶、農村的發展為出發點，以尋求與農戶的利益共同點，獲取農戶信任，與農戶建立價值共識；下鄉資本向農戶充分展示其在管理與技術等的優勢，促使農戶了解下鄉資本的經營行為，與農戶建立目標共識；下鄉資本應避免和農戶建立簡單的土地流轉與雇傭合作關系，注重保障農戶內生發展能力，與農戶建立發展共識；可通過股份分紅和利潤返還等方式，保障農戶持續分享產業鏈的增值收益，與農戶建立利益共享體系。

3.2 加強基層政府的引導、監管和服務能力，建立穩定可預期的政策環境

資本下鄉過程中面臨風險的累積、集聚，穩定可預期的政策環境是降低資本下鄉風險的有力保障。一是要加強對工商企業經營能力的審查力度，嚴格企業的資質準入制度，對企業的信用能力、經營狀況等進行嚴格審查，明確轉入門檻。二是要建立動態監管體系，堅持尊重農戶意愿，嚴禁工商資本以非法手段強制性流轉農地；加強監督，防止工商資本為短期利益采取投機行為導致農地拋荒撂荒的現象出現；推行資本下鄉的“負面清單”，明確下鄉資本不得進入的領域。三是要解決工商資本設施農業用地使用的問題，進一步優化其投融資環境，明確現代農業設施農用地的邊界，解決工商資本用地難問題，減少現有農業基礎設施因邊界不清問題而導致的工商資本利益損失。

3.3 優化鄉村治理結構，強化資本下鄉的鄉村治理環境

工商資本作為外來群體，特別是在農村老齡化、村莊空心化加劇的背景下，不僅對農村基層治理造成沖擊，還會對弱勢農戶心理造成一定影響。因此，村集體應當充分發揮其在基層治理中的作用，做好資本與農戶的溝通橋梁，在保證農戶利益的基礎上，切實保障農戶的知情權與參與權，消除資本與農戶的隔閡與障礙；警惕農村新型權勢的形成，避免其對農村基層治理造成沖擊。此外，還應加強村集體的自身建設，提高村集體成員的整體素質，不斷提升其基層工作效率和治理能力。

3.4 降低工商資本投資的盲目性，加強對鄉村發展的帶動作用

工商資本下鄉雖受到市場環境調節，但市場環境本身的盲目性、滯后性較易引發工商資本涌向單一領域的非理性投資行為。工商資本應提高自身風險意識，充分預估下鄉經營的難度；同時，結合自身優勢與地域特色，因地制宜，注重差異化發展，在具有區位和資源優勢的區域，優先發展休閑農業和鄉村旅游；在土地優質成片區域，優先發展現代農業。工商資本開展各類產業經營前應當在發展規模、空間結構布局上進行統籌布局，以避免同質化競爭等情況發生，不斷拓展和延長產業鏈，帶動和輻射鄉村其他產業發展。

4 小結和討論

在中國農村勞動力外流嚴重、土地要素亟待激活、資本要素缺乏的背景下，工商資本下鄉是重新維持城鄉要素平衡的利器。顯然，無序的資本下鄉易導致一系列問題，政策上的引導和規范尤為重要，關注資本下鄉過程中各相關主體對政策的制定與改善意義重大。基于此，本研究從工商資本下鄉的政策演化入手，對資本下鄉的發展模式及其對相關主體產生的效應進行梳理，并針對各主體在資本下鄉過程中的不足，提出優化路徑，得出以下結論。

1）工商資本下鄉政策演化經歷了限制、放寬、引導與規范3 個階段，且隨著資本下鄉的政策放開，資本下鄉發展形成了多種模式。具體來看，工商資本下鄉的政策演化經歷了有條件地限制工商資本下鄉階段、放寬工商資本下鄉階段、引導和規范工商資本下鄉階段。在政策環境的不斷演化下，資本下鄉過程中衍生了多種發展模式，如二元主體下的“公司+農戶”模式，多元主體下的“公司+中介組織+農戶”“公司+基地+農戶”以及“企業+農場+農戶”等，發展模式偏向多主體多元化。

2）工商資本下鄉對農戶、基層政府、村集體、工商資本產生了多元效應，反映了資本下鄉的“雙刃劍”屬性。具體來看，資本下鄉既能增加農戶收入，提高農戶組織化程度，也會損害農戶利益，制約農戶自身長效發展；既能激活退化的村集體組織機構功能，也對基層治理帶來了一定沖擊；既能提升基層官員政績，也易由于職能缺位引發執政風險；有益于企業發展，但同時使企業面臨較大的經營風險。

最終，本研究針對不同主體特點提出多元主體的優化路徑。從農戶來看，應強化下鄉資本與農戶的利益聯結機制，建立增值收益共享體系；從基層政府來看，應加強其引導、監管和服務能力，建立穩定可預期的政策環境；從村集體來看，應優化鄉村治理結構，強化資本下鄉的鄉村治理環境；從工商資本自身來看，應降低投資盲目性，加強對鄉村發展的帶動作用。

鄉村振興戰略中的振興不是資本下鄉過程中涉及的某一主體的振興，而是多元主體共同受益，實現全體振興。而資本下鄉的多元主體應當如何定位，其在交易環節能否達到平等，是多元主體是否能夠共享收益的關鍵。多元主體的利益聯結和利益共享又涉及多元主體的發展模式問題，針對不同地域，理應根據流轉地質量、地域特性、當地經濟發展等因地制宜，因此還需經過不斷實踐和研究，以確定適宜的發展模式。