全球氣候治理新形勢

張海濱

北京大學國際關(guān)系學院副院長

國家氣候變化專家委員會委員

當前全球氣候治理的四個“前所未有”

當前傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全的威脅交織疊加，國際關(guān)系的不穩(wěn)定性和不確定性顯著上升，全球治理處在歷史的十字路口，全球氣候治理也處在歷史的十字路口。何去何從？這個時代之問、世界之問嚴峻地擺在我們面前。

如果從過去三十多年全球氣候治理的歷史進程來看，當前全球氣候治理的形勢主要體現(xiàn)為四個“前所未有”。

一是氣候變化的后果更具災難性，氣候危機的嚴重程度前所未有。這主要表現(xiàn)在兩個方面，一方面是聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第六次評估報告對氣候變化的影響和后果給予了迄今為止最嚴厲的警告。報告強調(diào)，全球地表溫升平均比工業(yè)革命前上升了1.1°C以上，氣候變化已經(jīng)影響到地球的每一個部分，每一個角落。這樣的結(jié)論是過去沒有的。另一方面，不僅是IPCC的科學評估報告措辭極為嚴厲，而且今年我們看到無論是亞洲、歐洲，還是北美、非洲，可以說世界廣泛地區(qū)都遭受到了極端氣候事件非常嚴重的影響。總之，無論是科學評估的結(jié)果，還是我們現(xiàn)實能切身體會到的，大家都進一步認識到氣候問題不僅是挑戰(zhàn)，而且是危機。所以現(xiàn)在包括聯(lián)合國和眾多的國家，都用氣候危機來描述氣候變化的影響。這意味著人們對氣候變化性質(zhì)的認識和認知發(fā)生了重大變化。

二是全球應對氣候變化的努力前所未有。主要表現(xiàn)在兩個方面，一是大家現(xiàn)在熱議的碳中和，這股浪潮和趨勢正在席卷全球。據(jù)最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，占世界85%的人口和90%經(jīng)濟總量的經(jīng)濟體，以不同的方式和不同的時間尺度，都已經(jīng)承諾要實現(xiàn)碳中和。過去提的是減排的定量目標，現(xiàn)在討論的是凈零排放，這是一個質(zhì)的變化，也折射出人類應對氣候變化的不懈努力。二是除國家/政府之外的力量，包括企業(yè)、NGO（非政府組織）、社會團體，在這個運動中不斷發(fā)力，也展現(xiàn)出前所未有的作用。

三是全球綠色低碳技術(shù)發(fā)展之快前所未有。當今世界綠色低碳技術(shù)發(fā)展方興未艾，勢頭迅猛。這特別體現(xiàn)在新能源領(lǐng)域的發(fā)展方面。以中國為例，在短短的一二十年間，中國在光伏發(fā)電、風電等新能源領(lǐng)域的技術(shù)和裝備都躋身世界前列。

四是全球氣候治理面對的國際環(huán)境的嚴峻和復雜程度前所未有。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的談判正式開始于1990年，由此拉開了全球氣候治理的序幕。在過去的32年中，國際關(guān)系，尤其是大國關(guān)系總體是穩(wěn)定的。這是國際氣候談判和全球氣候治理取得進展的重要原因。但現(xiàn)在國際形勢發(fā)生了重大的變化，地緣政治形勢緊張，大國博弈加劇，國際信任赤字嚴重，特別是大國間的信任降到了冷戰(zhàn)后的歷史低點。這對全球應對氣候變化和大國氣候合作十分不利，因為合作需要信任。沒有基本的信任，何談有效的國際合作？

碳中和背景下，大國氣候博弈的五大特點

當前的碳中和浪潮必然對一個國家的經(jīng)濟、政治、社會產(chǎn)生重大而深遠的影響，因此受到大國的特別關(guān)注和重視。碳中和目標下的大國博弈正以新的形式展開，呈現(xiàn)出新的特征。簡而言之，主要體現(xiàn)在五個方面的競爭。

第一，大國間圍繞綠色低碳治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平之爭愈演愈烈。

歷史反復證明，歷史上大國競爭的勝負從根本上還是取決于國內(nèi)治理體系和治理能力的強弱，強者勝，弱者敗。綠色低碳發(fā)展是當今世界潮流，在很大程度上決定一個國家的經(jīng)濟和社會競爭力與活力。因此，雖然碳中和需要付出巨大的努力，世界各大國仍然致力于以碳中和為抓手，不斷提升和完善綠色低碳治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平。

歐盟2019年出臺《歐洲綠色新政》，明確提出2050年實現(xiàn)氣候中和，以此推動歐盟各國經(jīng)濟向綠色低碳經(jīng)濟全面轉(zhuǎn)型，使歐盟各國的經(jīng)濟成為“現(xiàn)代化的、資源集約型的和具有競爭力的經(jīng)濟”，并強調(diào)低碳轉(zhuǎn)型的社會公平價值標準，在制度建設方面提出了加強氣候立法和碳市場機制等一系列政策和制度舉措。

中國自2020年提出“雙碳”目標以來，在思想上強調(diào)“雙碳”目標是中共中央經(jīng)過深思熟慮作出的重大戰(zhàn)略決策，事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展和構(gòu)建人類命運共同體。在行動上，中國政府科學有序扎實推進碳達峰碳中和目標承諾，一是建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。中央層面成立了碳達峰碳中和工作領(lǐng)導小組，國家發(fā)改委履行領(lǐng)導小組辦公室職責，強化組織領(lǐng)導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成上下聯(lián)動、各方協(xié)同的工作體系。二是構(gòu)建“1+N”政策體系。中共中央、國務院出臺《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，國務院印發(fā)《2030年前碳達峰行動方案》，各有關(guān)部門制定了分領(lǐng)域分行業(yè)實施方案和支撐保障政策，各省（自治區(qū)、直轄市）也都制定了本地區(qū)碳達峰實施方案，碳達峰碳中和“1+N”政策體系已經(jīng)建立。三是穩(wěn)妥有序推進能源綠色低碳轉(zhuǎn)型。立足以煤為主的基本國情，大力推進煤炭清潔高效利用，實施煤電機組“三改聯(lián)動”，在沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)規(guī)劃建設4.5億千瓦大型風電光伏基地。四是大力推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。積極發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，著力推動重點行業(yè)節(jié)能降碳改造，堅決遏制“兩高一低”項目盲目發(fā)展。與2012年相比，2021年中國能耗強度下降了26.4%，碳排放強度下降了34.4%，水耗強度下降了45%，主要資源產(chǎn)出率提高了58%。五是推進建筑、交通等領(lǐng)域低碳轉(zhuǎn)型。積極發(fā)展綠色建筑，推進既有建筑綠色低碳改造，2021年全國城鎮(zhèn)新建綠色建筑面積達到20多億平方米。加大力度推廣節(jié)能低碳交通工具，新能源汽車產(chǎn)銷量連續(xù)7年位居世界第一，保有量占全球一半。六是鞏固提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。堅持山水林田湖草沙一體化保護和修復，科學推進大規(guī)模國土綠化行動。中國森林覆蓋率和森林蓄積量連續(xù)保持“雙增長”，中國已成為全球森林資源增加最多的國家。七是建立健全相關(guān)政策機制。優(yōu)化完善能耗雙控制度，建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系。推出碳減排支持工具和煤炭清潔高效利用專項再貸款，啟動全國碳市場。完善綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，強化“雙碳”專業(yè)人才培養(yǎng)。在全社會深入推進綠色生活創(chuàng)建行動，倡導綠色生產(chǎn)生活方式，鼓勵綠色消費。

美國政府將應對氣候變化置于其內(nèi)政外交的中心地位。美國在提出碳中和目標后，先后通過與應對氣候變化密切相關(guān)的《兩黨基礎設施法》《芯片與科學法案》《通脹削減法案》，不斷加大對綠色低碳經(jīng)濟的支持力度。特別是《通脹削減法案》計劃在能源安全和氣候變化領(lǐng)域投資3690億美元，主要包括清潔用電和減排安排、增加可再生能源和替代能源生產(chǎn)補貼、對個人使用清潔能源提供信貸激勵和稅收抵免、對新能源汽車發(fā)展提供支持等，旨在推動經(jīng)濟低碳化或脫碳化發(fā)展，提高能源使用效率，降低能源成本。這項法案被美國總統(tǒng)拜登稱為“（美國）有史以來在氣候方面邁出的最大一步”。

第二，大國在可再生能源領(lǐng)域的競爭日趨激烈。

碳中和背景下各國對實現(xiàn)綠色低碳能源轉(zhuǎn)型，發(fā)展可再生能源的重視程度進一步提升。據(jù)統(tǒng)計，2020年全球可再生能源投資達到3427億美元，2021年再創(chuàng)新高，達到3659億美元。風電和光伏發(fā)電占全球發(fā)電量的比例首次超過10%。2021年中國可再生能源裝機規(guī)模突破11億千瓦，成為世界上首個可再生能源裝機規(guī)模突破10億千瓦的國家，穩(wěn)居世界第一，美國、巴西、印度分列第二、第三、第四位（含水電）。 中國大力發(fā)展可再生能源，技術(shù)迅猛發(fā)展，光伏發(fā)電和風電技術(shù)位居世界前列。美國2022年《通脹削減法案》的一個重要目的就是采取各種措施扶持新能源的發(fā)展，甚至不惜打壓競爭對手。該法案對可享受稅收抵免的新能源車車型做出規(guī)定，以整車在北美當?shù)亟M裝等條件作為提供補貼的前提，對其他同類產(chǎn)品構(gòu)成歧視，涉嫌違反世貿(mào)組織最惠國待遇和國民待遇原則。

近年來，一個重要的現(xiàn)象是，美國與歐盟及日本、韓國、加拿大、澳大利亞等發(fā)達國家和地區(qū)結(jié)成“氣候聯(lián)盟”，固化國際分工體系，為壟斷可再生能源技術(shù)建立各種國際綠色標準體系，指令國際金融機構(gòu)中止對傳統(tǒng)能源項目貸款融資，通過新一輪經(jīng)濟全球化收割新能源市場，輸出“美國制造”及核心技術(shù)，約束發(fā)展中國家特別是中國工業(yè)化進程，與中國在能源科技領(lǐng)域展開激烈的競爭與博弈。2020年，歐盟可再生能源發(fā)電量已占35%以上，德國可再生能源凈發(fā)電量占比首次超過化石能源，已超50%。2022年的俄烏沖突進一步強化了歐盟向新能源轉(zhuǎn)型的決心。

值得一提的是，碳中和背景下大國在太陽能無人機領(lǐng)域的競爭也加快了步伐。由美國陸軍與空中客車集團合作的太陽能高空無人機“和風”于2022年6月15日從美國陸軍尤馬試驗場起飛，連續(xù)飛行了64天。9月3日，由中國航空工業(yè)一飛院研制的“啟明星50”大型太陽能無人機在陜西榆林順利完成首飛任務。“啟明星50”大型太陽能無人機是中國航空工業(yè)研制的首款超大展弦比高空低速無人機，其利用高效、清潔、綠色、環(huán)保的太陽能，可長時間留空飛行，執(zhí)行高空偵察、森林火情監(jiān)測、大氣環(huán)境監(jiān)測、地理測繪、通信中繼等任務。此次首飛成功，為我國航空工業(yè)大型太陽能無人機發(fā)展奠定了堅實基礎，將進一步推動我國在新能源、復合材料、飛行控制等領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)的發(fā)展，提升我國向臨近空間執(zhí)行任務的能力。越來越多的跡象表明，可再生能源技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈已成為大國博弈的“新賽道”。

第三，大國間圍繞國際氣候秩序規(guī)則、標準制定權(quán)和話語權(quán)的競爭更加激烈。

碳中和意味著未來世界的溫室氣體排放空間越來越小，因此大國圍繞如何分配未來碳排放空間的博弈和競爭將非常激烈，由此必然引發(fā)對現(xiàn)存的全球氣候治理的秩序和規(guī)則制定權(quán)的激烈博弈。西方大國和集團已為此開始加快行動步伐。歐盟在《歐洲綠色新政》中將碳邊境調(diào)節(jié)機制作為其主要的貿(mào)易政策工具之一，并在2023年開始實施，其實質(zhì)是以防止碳泄漏為名，行淡化和弱化國際氣候合作的基本原則——共同但有區(qū)別的責任原則之實。歐盟國家積極尋求與美國建立同盟體系，歐盟委員會在《歐盟-美國全球變化新議程》（2020年12月）中就明確提出建立一個全面的“新跨大西洋綠色議程”，美歐貿(mào)易與技術(shù)委員會（TTC） 還特別設立了氣候和清潔技術(shù)工作組。2022年6月，七國集團峰會發(fā)布《G7氣候俱樂部聲明》，決定于2022年底建立國際氣候俱樂部，旨在重塑全球氣候治理體系。美國則是通過“印太戰(zhàn)略”的實施強化其建立“印太戰(zhàn)略”氣候聯(lián)盟的構(gòu)想，包括建立美日清潔能源伙伴關(guān)系（JUCEP）、擴大美國-東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系、構(gòu)建美日印澳（QUAD）氣候合作平臺等，以此在全球氣候治理領(lǐng)域與中國等新興和發(fā)展中經(jīng)濟體進行競爭與博弈。2022年9月21日，美國參議院批準了旨在減少導致氣候變化的制冷劑化學物質(zhì)的生產(chǎn)和使用的《基加利修正案》，但同時要求美國國務院向聯(lián)合國提議，終止中國作為發(fā)展中國家的地位。新形勢下中國也明確提出要“以更加積極姿態(tài)參與全球氣候談判議程和國際規(guī)則制定”。

第四，大國間圍繞應對氣候變化國際道義高地的競爭更加激烈。

應對氣候變化事關(guān)全球生態(tài)安全和人類綠色未來，是當今世界最大的國際公共產(chǎn)品，因而成為不可忽視的國際道義高地。在全球氣候治理中展現(xiàn)負責任的大國形象是一個大國國際軟實力的重要組成部分。在碳中和目標下，高舉應對氣候變化的大旗，向世界展現(xiàn)對“零碳（無碳）世界”的愿景和貢獻是大國普遍追求的目標。

2021年1月25日，習近平主席在北京以視頻方式出席世界經(jīng)濟論壇“達沃斯議程”對話會，并發(fā)表題為《讓多邊主義的火炬照亮人類前行之路》的特別致辭。他強調(diào)，“地球是人類賴以生存的唯一家園，加大應對氣候變化力度，推動可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系人類前途和未來。人類面臨的所有全球性問題，任何一國想單打獨斗都無法解決，必須開展全球行動、全球應對、全球合作。”“我已經(jīng)宣布，中國力爭于2030年前二氧化碳排放達到峰值、2060年前實現(xiàn)碳中和。實現(xiàn)這個目標，中國需要付出極其艱巨的努力。我們認為，只要是對全人類有益的事情，中國就應該義不容辭地做，并且做好。中國正在制定行動方案并已開始采取具體措施，確保實現(xiàn)既定目標。中國這么做，是在用實際行動踐行多邊主義，為保護我們的共同家園、實現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展作出貢獻。”歐盟在《歐洲綠色新政》中提出一個令人印象深刻的口號：讓歐洲成為世界上第一個實現(xiàn)氣候中性的大陸。美國總統(tǒng)拜登2021年4月22日至23日發(fā)起召開世界氣候領(lǐng)導人峰會，邀請40位國家和國際組織領(lǐng)導人參加，其目的之一就是占領(lǐng)應對氣候變化的國際道義制高點。

第五，大國對全球氣候治理領(lǐng)導地位的博弈和爭奪越來越激烈。

在碳中和背景下，全球氣候治理在全球治理和國際秩序中的重要性顯著上升，引發(fā)大國對全球氣候治理領(lǐng)導地位和領(lǐng)導權(quán)的激烈博弈。歐盟在《歐洲綠色新政》中明確提出，歐盟要做氣候變化領(lǐng)域的全球領(lǐng)導者。美國總統(tǒng)拜登也聲稱，美國要重回全球氣候治理的世界領(lǐng)導地位。中國則表示，“積極參與和引領(lǐng)全球氣候治理”。

綜上，碳中和目標下的大國競爭本質(zhì)上是綜合國力的競爭。需要強調(diào)的是，碳中和背景下大國博弈和競爭加劇，對全球氣候治理既有利也有弊。一方面，這種博弈和競爭在一定程度上加速了全球氣候治理總體目標的實現(xiàn)，有利于推動更多圍繞全球氣候治理的南北對話和南南合作;另一方面，也可能導致過分競爭和惡性競爭，妨礙國際氣候合作，損害全球氣候治理的多邊進程。總之，在全球碳中和的大背景下，未來的全球氣候治理將在合作與競爭并存的基調(diào)下向前推進。