中國碳市場建設(shè)十年歷程：基于政府與市場關(guān)系的視角

我國碳市場的建設(shè)旨在支撐國家減緩氣候變化目標的實現(xiàn)。“十二五”規(guī)劃首次提出單位GDP二氧化碳排放（即碳強度）目標時，碳市場作為基于市場機制應(yīng)對氣候變化的方法，開始受到廣泛關(guān)注。自我國提出“雙碳”目標以來，中共中央、國務(wù)院進一步密切關(guān)注碳市場建設(shè)工作。在中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平總書記強調(diào)：要堅持兩手發(fā)力，推動有為政府和有效市場更好結(jié)合，建立健全“雙碳”工作激勵約束機制。

事實上，以2011年10月發(fā)布的《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》為起點，在逾十年的中國碳市場建設(shè)歷程中，政府和市場的關(guān)系始終保持著動態(tài)發(fā)展。不僅有來自政府的頂層設(shè)計、戰(zhàn)略引領(lǐng)以及來自市場的資本運作、綠色創(chuàng)新，還呈現(xiàn)出政府和市場主體上下聯(lián)動、多元協(xié)作的特點。隨著政府與市場關(guān)系的不斷演進，我國碳市場建設(shè)從制度和形式上的統(tǒng)一逐步向內(nèi)涵與機制上的完善邁進。

本文通過回顧中國碳市場建設(shè)的十年歷程，考察政府和市場的關(guān)系，以期為全國統(tǒng)一碳市場運行機制的完善提供建議。

基于政府與市場關(guān)系視角下的我國碳市場建設(shè)三個階段

我國最初構(gòu)建碳排放權(quán)交易機制是為了支撐國家和省級碳強度目標的實現(xiàn)。以2011年10月《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》為起點，我國在隨后幾年間陸續(xù)建立了包括北京、天津、上海和重慶等8個省市在內(nèi)的碳排放試點地區(qū)，直至2021年7月全國性的碳排放權(quán)交易市場啟動。十余年來，我國政府與市場的關(guān)系可劃分為以下三個階段。

第一階段（2011—2016年），為政府主導(dǎo)之下企業(yè)參與碳交易的初級形態(tài)。這一時期的重點是各地區(qū)構(gòu)建碳交易制度體系，因而政府主導(dǎo)的特征尤為明顯，特別是中央政府對地方政府的指導(dǎo)和帶動促進了試點工作的有序推進。自2011年10月《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》發(fā)布至2016年9月《福建省碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》出臺，我國共設(shè)立8個試點。在我國碳市場建設(shè)的初創(chuàng)階段，試點地區(qū)政府部門的推進和制度體系的構(gòu)建為碳排放權(quán)交易市場機制的完善積累了大量的工作經(jīng)驗，并對市場機制的建立起到了良好的引導(dǎo)作用。在各級政府的主導(dǎo)之下，試點省市分別制定了符合自身交易特征的市場規(guī)則，涵蓋配額分配模式和方法、市場范圍、交易主體等。這一時期，在政府主導(dǎo)下各試點碳市場存在免費配額比例均高于90%，交易產(chǎn)品以碳現(xiàn)貨為主，交易形式以線下交易為主。

第二階段（2016—2021年），各級政府通過對交易框架的不斷調(diào)整，規(guī)范企業(yè)參與碳交易的路徑。這一時期，隨著各地政府與市場關(guān)系的優(yōu)化，各交易試點地區(qū)的市場機制得到完善，為全國統(tǒng)一碳市場的建立形成了自下而上的基礎(chǔ)。這一階段主要指8個試點地區(qū)全部開啟后，到2021年7月全國統(tǒng)一碳市場建立之前。政府對既有交易體系、監(jiān)管機構(gòu)和企業(yè)參與交易細則不斷修訂，逐漸催生出具有自主運行、自我完善的碳交易市場機制。其中，2013—2017年，我國碳排放交易量呈上升趨勢，而由于2017年3月暫緩受理CCER（國家核證自愿減排量）項目的備案申請，碳排放權(quán)成交量減半;2018年，應(yīng)對氣候變化與碳排放交易管理職責(zé)從國家發(fā)改委劃入生態(tài)環(huán)境部，從體制上進一步理順了政府職能范圍，彰顯了我國為推動綠色低碳發(fā)展的堅定信念和決心;2017年12月，《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》和2020年12月《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》的發(fā)布，成為第三階段全國統(tǒng)一碳市場建設(shè)的政策依據(jù)。

第三階段（2021年以來），以市場機制牽引企業(yè)積極參與碳排放權(quán)交易的新形態(tài)。這一時期，主要工作集中在完善全國統(tǒng)一碳市場針對重點行業(yè)的交易體系、擴大企業(yè)參與碳交易的靈活性。2021年7月全國碳市場正式啟動以來，首個履約期共納入發(fā)電行業(yè)重點排放單位2162家，覆蓋約45億噸二氧化碳排放量，一躍成為全球溫室氣體排放交易量規(guī)模最大的市場。發(fā)電行業(yè)成為首個納入全國碳市場的行業(yè)，以電力企業(yè)為主的市場機制的建設(shè)具有探索新模式的實踐意義。在此期間，政府制定了碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算管理制度，出臺了碳排放數(shù)據(jù)核算、報告、核查制度及一系列技術(shù)規(guī)范，把科學(xué)、合理、規(guī)范的制度體系融入碳排放權(quán)交易市場的發(fā)展，企業(yè)參與碳市場交易的路徑多元化，并獲得了切實的經(jīng)濟收益，同時帶來環(huán)境質(zhì)量的改善。

我國碳市場十年建設(shè)歷程中政府與市場關(guān)系的啟示

第一，碳市場建設(shè)初期難以完全市場化，需以政府扶持為主、企業(yè)參與為重。受制于我國統(tǒng)一碳市場建設(shè)剛剛起步，碳交易的金融化水平較低，各項配套保障機制尚不成熟，同時碳稅這一碳價格發(fā)現(xiàn)機制在我國尚未建立，因此交易初期必須面對初始碳定價的潛在不合理性。鑒于完全市場化的構(gòu)想在碳市場建設(shè)初期難以實現(xiàn)，在政府出臺的以扶持為主的各項政策基礎(chǔ)之上，鼓勵、吸引有條件的企業(yè)參與，碳交易市場運行機制才能在不斷的探索中得以完善。

第二，政府主導(dǎo)下的碳市場建設(shè)，其目的在于企業(yè)通過參與碳交易形成綠色低碳轉(zhuǎn)型的長效激勵機制。政府主導(dǎo)的根本任務(wù)在于落實嚴格的生態(tài)環(huán)境制度，糾正市場失靈，提供必要的保障措施，從而在更長時期持續(xù)調(diào)動企業(yè)參與碳交易的積極性。可持續(xù)的企業(yè)生產(chǎn)模式需要在綠色低碳轉(zhuǎn)型中實現(xiàn)，如果一味強化行政命令的壓力，不但企業(yè)轉(zhuǎn)型的動力難以持續(xù)，且政府投入也將難以為繼。因此，通過市場機制建設(shè)，完善碳金融產(chǎn)品的資本化運行機制，為企業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型提供符合費用效益原則的長效激勵，反過來不斷優(yōu)化政府與市場的關(guān)系。

第三，碳市場建設(shè)的資金需求大，政府參與有助于引入社會資本，構(gòu)筑新的市場 “造血”機能。據(jù)相關(guān)研究測算，實現(xiàn)“雙碳”目標所需資金投入規(guī)模為150萬～300萬億元，相當于年均投資3.75萬～7.5萬億元。巨額的資金需求意味著碳交易市場的巨大潛力，也應(yīng)當在市場中尋求更多渠道的資金來源。碳交易的最終目的是實現(xiàn)“雙碳”目標，因而在碳市場建設(shè)過程中，需要訴諸于政府對社會資本的引導(dǎo)和示范作用。政府提高環(huán)境標準和制定低碳投資指南，推動企業(yè)參與市場“造血”機能的建設(shè);同時積極發(fā)展碳金融，構(gòu)建與碳市場建設(shè)相適應(yīng)的投融資體系。

全國統(tǒng)一碳市場建設(shè)的幾個重點方向

首先，通過擴大行業(yè)范圍和引入拍賣機制，進一步釋放市場活力，增強企業(yè)參與市場機制建設(shè)的主體意識。目前的全國統(tǒng)一碳市場僅覆蓋電力行業(yè)，其他碳排放重點行業(yè)（如水泥、石化、建材、鋼鐵冶金，等）尚未涵蓋在內(nèi)，市場結(jié)構(gòu)較為單一。同時，現(xiàn)有免費的初始配額分配方式，仍然在一定程度上體現(xiàn)出碳市場對政府的依賴，經(jīng)濟效率不高。當前碳市場通過進一步擴大覆蓋行業(yè)范圍、引入“免費分配+拍賣”的初始碳配額分配方式，可更好地體現(xiàn)“污染者付費”原則，有利于在促進產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型、改善能源結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮更大作用，進一步激發(fā)碳市場活力。

其次，碳市場建設(shè)應(yīng)充分納入中小企業(yè)，形成全面減污降碳的局面。當前階段我國碳市場建設(shè)仍以電力行業(yè)等大型、重點企業(yè)為涵蓋主體。根據(jù)工信部數(shù)據(jù)，我國市場主體為1.5億戶，其中企業(yè)4600萬戶，超過99%的企業(yè)是中小企業(yè)。因此，中小企業(yè)不僅是我國經(jīng)濟活力的重要載體，也是碳市場建設(shè)產(chǎn)生經(jīng)濟收益和環(huán)境效益的重要對象。而事實上，我國中小企業(yè)能耗占全國工業(yè)企業(yè)總能耗的25%～30%。從全面提升減污降碳能力、發(fā)揮中小企業(yè)市場活力的角度來看，未來全國碳市場建設(shè)應(yīng)逐步涵蓋更多中小企業(yè)，而其與重點大型企業(yè)共同參與碳交易的成效也可為政府與市場關(guān)系的改進提供更為豐富的經(jīng)驗。

再次，通過引入碳稅與碳交易并行的機制，對碳排放的價格調(diào)控與數(shù)量調(diào)控形成互補，促進企業(yè)碳排放總量和強度共同下降。從價格機制的角度來看，碳稅與碳交易存在互補關(guān)系，通過政府制定的碳稅進行價格調(diào)控，通過碳排放權(quán)在市場上的交易進行數(shù)量調(diào)控，二者形成不同的作用空間，可以持續(xù)提升碳減排潛力。在碳交易體系完善的基礎(chǔ)上，引入碳定價機制，可以加大溫室氣體排放的管控力度，刺激并促進減污降碳指標更高效率的實現(xiàn)。

最后，通過適時重啟CCER交易機制，強化企業(yè)自主降低減排成本，挖掘碳減排的更大空間。CCER是指基于項目的自愿減排量交易，由行業(yè)通過開展自愿碳減排項目、經(jīng)相關(guān)部門對項目減排效果進行量化核證后確定CCER核發(fā)額度。適時重啟CCER交易及抵消機制，可以減輕控排行業(yè)的碳減排壓力，并緩解碳市場運行對國民經(jīng)濟帶來的短期沖擊。這一情景的實現(xiàn)意味著納入更多的碳交易主體，因此依然離不開政府在監(jiān)管、保障和引導(dǎo)方面的努力。此外，CCER交易機制為企業(yè)提供了更加靈活的碳配額清繳方式選擇，有利于企業(yè)在政府制定的框架之下探索更大的綠色低碳創(chuàng)新空間，進一步增強碳交易市場活力，通過政府與市場關(guān)系的優(yōu)化以更高經(jīng)濟效率實現(xiàn)“雙碳”目標。