信息化項目如何確定采購需求及評審因素

黃凡

在剛剛結束不久的北京2022年冬奧會上，處處彰顯著“智慧冬奧”的魅力。無論是5G智慧場館、機器人調酒師，還是美輪美奐的開幕式、高效準確的抵離信息系統，都充分向世界展示了我國信息化建設水平。

近年來，隨著社會信息化應用程度不斷加深、技術和應用場景創新層出不窮，我國信息化工程項目逐漸呈現井噴趨勢。與此同時，我國政府采購政策不斷完善，在市場配置中發揮“指揮棒”的作用。特別是2021年7月起實施的《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《需求管理辦法》），進一步對政府采購需求管理進行了明確。而信息化建設項目，由于其智力投入密集、需求變化頻繁和過程難以監控的特點，此前曾有研究者統計，只有近1/3的項目成功，1/3的項目徹底失敗，其余1/3的項目超過了預算和工期。如何實現信息化建設項目的最優采購效果，是我們要探討的問題。

信息化建設項目分類

通常，信息化建設項目的內容可分為項目管理、系統集成、監理、軟件測評（有些項目包括等保測評）。如果建設單位儲備了信息系統相關人才力量，項目管理則不需要委托第三方承擔。這是按照項目中的各專業進行分類的，實際采購中也往往按此分類進行包件劃分。但由于信息化建設項目中通常含有集中采購目錄內的產品，一些采購人會將這些產品單獨打包委托集中采購機構實施采購。以現行的中央預算單位政府集中采購目錄為例，臺式計算機、非定制的通用商業軟件、服務器、云計算服務等均屬于集中采購目錄內產品。

根據《政府采購品目分類目錄》，也可以將信息化建設項目采購分為貨物采購和服務采購。貨物包括各類硬件設備、耗材、通用軟件；服務包括項目管理、軟件開發服務、信息系統集成實施服務、信息化工程監理服務、測試評估認證服務、運行維護服務等。從需求專業性和供應商競爭性看，信息化建設項目中服務采購的難度要遠大于貨物采購。

科學確定采購需求

從2015年頒布并施行的《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）開始，行政監督部門不斷要求采購人強化需求管理。一是要求采購需求應當符合法律法規以及政府采購政策規定的技術、服務、安全等要求；二是政府向社會公眾提供的公共服務項目，應當就確定采購需求征求社會公眾的意見；三是除因技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求外，采購需求應當完整、明確。必要時，應當就確定采購需求征求相關供應商、專家的意見。2017年出臺的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）對采購需求具體應包含的內容進行了明確。2021年出臺的《需求管理辦法》更是一部專門針對采購需求管理的規范性文件，既能約束采購人合法編制采購需求，也對如何科學確定采購需求進行了指導。

在編制信息化建設項目的采購需求時，實操中有三個方面是采購人的難點。

一是《需求管理辦法》中要求采購需求應當清楚明了、表述規范、含義準確。對一份政府采購需求書來說，這原本是基本要求。因為采購需求作為采購文件的一部分，是供應商響應的依據。但《需求管理辦法》要求需求應當客觀、量化，而采購人在信息化建設項目中常使用“合理設計集成方案”“提出切實可行的部署方案”“對工作任務科學分解”“配備經驗豐富的項目經理”等主觀描述，并不能滿足客觀、量化的要求。特別在服務類采購中，很多是需要供應商提供方案的。對于此類情形，根據《需求管理辦法》的規定，采購需求中應當說明采購標的的功能、應用場景、目標等基本要求，并盡可能明確其中的客觀、量化指標。

二是信息化建設項目如何做好需求調查。《需求管理辦法》對于應當開展需求調查的幾種情形，特別列舉了“需定制開發的信息化建設項目”。信息化建設項目的需求分析階段通常包括項目建議書、可行性研究報告、初步設計方案等。在這一階段，往往已經完成了需求調查工作。對于未涉及的部分，應當通過咨詢、論證、問卷調查等方式開展。需求調查的內容包括：相關產業發展、市場供給、同類采購項目歷史成交信息，可能涉及的運行維護、升級更新、備品備件、耗材等后續采購等。由于市場上信息化項目供應商各自業務領域劃分較細，對某一特定、需定制開發的信息化建設項目來說，參與競爭的供應商并不會太多。此時，如果采購人面向供應商（市場主體）開展需求調查，須注意選擇的調查對象一般不少于3個，并應當具有代表性。

三是采購人應圍繞實現采購需求編制采購實施計劃。編制采購實施計劃是一項系統工作，雖然《需求管理辦法》中將其分為合同訂立安排和合同管理安排兩部分，但采購實施計劃應考慮的內容從預算編制、采購組織形式一直到項目履約驗收、風險管控，貫穿了項目實施的全過程。一份完整的采購實施計劃已經包含了采購文件的主要內容。因此，經驗不足的采購人，可以與代理機構共同編制采購實施計劃。

采購組織形式是采購實施計劃的重要組成部分。信息化建設項目中的服務類采購因為標的特點，常不能完全確定客觀指標，需由供應商提供設計方案、解決方案或者組織方案，比較適合采用談判（磋商）方式采購，并可考慮多方案報價來選擇評審方法。有些采購人凡采購必招標，甚至存在“只有招標是正規的，其他方式不正規”的誤解。在實際案例中，也確實較少看到公開招標限額以上的信息化建設項目采用談判（磋商）方式實施采購。然而，采購方式在信息化建設項目中的靈活運用非常有利于項目采購的實施。

信息化建設項目的履約驗收方案編制往往也是一大難點。驗收方案中的驗收標準要包括所有客觀、量化指標。不能明確客觀標準、涉及主觀判斷的，可以通過在采購人、使用人中開展問卷調查等方式，轉化為客觀、量化的驗收標準。一方面，履約驗收方案應當在合同中約定，而合同又是采購文件的組成部分。但在編制采購文件階段，又常存在需由供應商提供方案的內容，導致在采購實施計劃中履約驗收方案難以確定。另一方面，履約驗收方案又牽扯到履約風險審查。對于此類信息化項目，采購人可以根據實際情況，聘請相關專家和第三方機構參與審查并提出專業意見。

合法設置評審因素

從近年財政部門監督檢查結果看，評審標準分值設置與評審因素的量化指標不對應的問題較為突出，一些采購人和代理機構也因此受到財政部門的行政處罰。評審因素是采購需求的量化表現，也反映了采購人的選擇導向。但不論多么合理的評審辦法，都應當在政府采購法規框架內設置。

從《需求管理辦法》列示的幾種綜合評分法評審因素設定的情形看，總體原則是評審因素應當盡量客觀、量化。量化是綜合評分法的基本要求，《條例》中即已明確其定義：“綜合評分法，是指投標文件滿足招標文件全部實質性要求且按照評審因素的量化指標評審得分最高的供應商為中標候選人的評標方法?！薄缎枨蠊芾磙k法》中進一步明確規定，采購需求中客觀但不可量化的指標應當作為實質性要求，不得作為評分項。筆者猜測，其用意是盡可能減小評委的自由裁量權，杜絕評審中出現“人情分”“關系分”，影響采購工作的公平公正性。

那么，有沒有“不客觀但量化”的指標呢？《需求管理辦法》中的表述是：“需由供應商提供設計方案、解決方案或者組織方案，且供應商經驗和能力對履約有直接影響的，如訂購、設計等采購項目?！睂⑿畔⒒ㄔO項目對號入座，其中的設計、集成、軟件開發、測評等等，均屬于此類情形。對此，采購人可以在評審因素中適當考慮供應商的履約能力要求，并合理設置分值和權重。

《需求管理辦法》還首次提到全生命周期成本的概念。采購人認為有必要考慮的，可以“明確使用年限，要求供應商報出安裝調試費用、使用期間能源管理、廢棄處置等全生命周期成本，作為評審時考慮的因素?！痹跈C電產品國際招標標準招標文件中也有類似表述，即在評審因素中考慮運行和維護費用、運行成本等。引入全生命周期成本概念，一方面給“買著貴、用著省”的產品一個公正的評判，使采購行為更具科學性；另一方面也促使采購人強化和細化履約和驗收管理。

代表著科技、創新的信息化建設項目，遇到規范、嚴謹的政府采購，既要保證采購的依法合規，又要充分鼓勵技術創新、尊重智力投入。對采購人而言，做好信息化建設項目采購，更要注重提高采購能力，在法規框架內科學使用采購工具，履行好采購人主體責任。當前，我國正在進行《政府采購法》及相關法規的修訂工作，相信新法出臺后，對采購人的這一要求將會越來越明確。

（作者單位：中化商務有限公司）

（責編：戎素梅）