代理機構監督評價凸顯監管思路的三大轉變

張澤明

作為政府簡政放權的重要舉措之一，自2014年以來，財政部、住建部、國家發展改革委等先后取消了招標采購代理機構資質的行政審批，招標采購代理機構數量迅速增長。在此背景下，如何轉變監管理念，將工作重心由事前審批轉變到事中和事后監管上，成了監管部門要探索的新課題。

近年來，財政部一直采用定期對代理機構執業情況進行專項檢查的方式，督促代理機構規范代理行為。2021年，財政部首次將對代理機構的“監督檢查”變為“監督評價”，雖然僅有兩字之差，卻無疑是財政部對代理機構進行事中事后創新監管的體現，背后的監管思路變化值得深入體會。

代理機構監督評價的現狀

代理機構資質取消后，招標采購代理行業出現了一些新情況、新問題，亟待解決。

一是代理機構容易陷入低價競爭。某招標代理人士表示，近幾年行業價格戰愈演愈烈，相較以前，如今代理服務費甚至出現了二折的報價。

二是人才流失加快。代理機構數量的增長率遠超同期招標采購市場份額的增長，導致有一定從業經驗的人員分散到不同代理公司中。而新入行人員要經過一定周期的培訓才能成熟，招標采購服務同質化嚴重。出于生存壓力，代理機構忙于承攬項目卻疏于服務能力的提升，“頭重腳輕”傾向更加凸顯，專業化發展面臨挑戰。

三是“馬甲公司”增多。出現了很多一年代理項目為個位數甚至沒有代理業務的公司，這些公司的主營業務不是采購代理卻堅持“待在”代理名錄中，使得采購人在代理機構選用上“亂花漸欲迷人眼”，招標采購代理行業的平均服務能力難以提高。

監督評價傳遞出的監管思路變化

從監督檢查到監督評價，總體上體現了財政部監管思路的三個轉變。

一是實現評判代理機構執業能力由“行不行”到“好不好”的轉變。以往的監督檢查重點在于查處違規的代理機構，對違規代理機構會予以行政處罰和通報，側重于督促代理機構不得越過違規的紅線，屬于實地查看代理機構執業合規度“行不行”。如今的監督評價則不僅限于對違規代理機構的處罰，還增加了對代理機構多維度評價體系的構建，嘗試對代理機構“精準畫像”，開始轉向評定代理機構水平“好不好”上。這無疑使得參與評價的代理機構執業形象更加立體，在行業中更有區分度。

對代理機構進行多維度評價不僅限于年度監督評價。2021年12月，財政部就《關于開展政府采購代理機構和評審專家履職評價工作（試行）的通知》向社會公開征求意見，該征求意見稿的核心要義，就是通過中央預算層級采購項目政府采購評審專家的角度，對代理機構組織采購的能力進行評價。這一評價從采購文件編寫質量、評審活動組織、職業素質等3方面17個細分項開展，將進一步豐富代理機構評價的維度。財政部多維度評價代理機構的監管導向也將進一步加強。

二是由確?！昂弦幉少彙毕虺珜А皩I采購”的轉變。筆者認為，在監督評價的指標體系中，從業人員的素質能力是區分代理機構優劣的最重要指標之一?？偡?00分中，人員和培訓情況占了20分，代理機構如果有符合要求的專職從業人員、有經驗的人員、有專業資質的人員，最多可以得到15分。相比于評價指標中企業基本情況和管理制度等基本得分項，擁有較多專業人員的代理機構將在評價中脫穎而出。

三是由“過程把控”到“行業管理”的轉變。以往財政部門的監督檢查，都是從項目的執行過程中發現代理機構的違規漏洞，對如何從整體上評價代理機構乃至遴選出行業內的優秀代理機構，缺乏科學的量化手段。財政部門公開對代理機構的處罰信息，雖然一定程度可以使采購人避開劣質代理機構的“坑”，但不能完全排解采購人在挑選優質代理機構上的某種程度的茫然感。實踐中，有的采購人員是經過了教訓才明白哪些代理機構不能選，有的是憑借熟人推介或者選熟悉的代理機構，還有的設置了代理機構庫，每次隨機抽簽選用。很多代理機構尤其是新設立的代理機構不得不忙于跑人脈關系，力爭“入庫”或者進入決策者的視線，扭曲了代理機構正常的選用機制。

2018年，財政部在監督檢查中試行了“紅名單”制度，推薦優秀的代理機構給采購人。這次的監督評價，也是對采購代理行業進行整體把控的有益嘗試。這只是革新的第一步，未來的步子可能會邁得更大。

監督評價指明方向，制度創新仍可繼續

從目前監督評價的方案看，代理機構自愿參與評價。這相當于給各家代理機構一個緩沖期，加強專業化建設，同時也給予了政府采購代理行業比較明確的政策預期。從評價體系看，將代理機構分為綜合型、成長型兩類進行評分，充分考慮了代理機構的成長階段，有利于評價的執行。之前一些地方財政部門曾試行過對代理機構按年度項目執行情況進行累計打分，操作規范加分、操作違規減分，結果體量大的代理機構往往多干多錯，綜合分數不理想，而部分沒怎么干過項目的小代理公司犯的錯少，扣分也少，綜合評分反倒能勝過大代理公司一籌。財政部這次的分類評價，可以較好地解決這類問題。

財政部此次出臺的評價體系，也給基層監管指明了方向。之前各地均在探索如何做好對代理機構的評價，例如山東、遼寧、陜西、寧夏、西藏等多地出臺了代理機構考核辦法或信用評價辦法。有的采用了合格制，也有不少采取了積分制。各地多對專職從業人員作出要求，但是對專職人員的理解不太一樣，有的認為應是繳納社保的專業人員，有的則認為參加過政府采購培訓的就可以認定為專職人員。此次財政部的評價體系，明確將繳納社保的人員認定為專職人員，使基層在操作上有了統一的遵循。

《政府采購代理機構管理暫行辦法》要求代理機構必須擁有不少于5名專職從業人員，很多代理機構在中國政府采購網的代理機構名單平臺上僅申報了5人。按照此次評價指標，繳社保的專職專業人員越多的單位，打分越高，這對代理機構發展的導向作用就非常明顯。這也在某種程度上督促中小微代理公司為員工繳納社保，保障基層員工的合法權益。

2021年12月30日在北京召開的全國財政國庫暨政府采購工作會議強調，要大力推進政府采購制度改革，完善監督管理，以公正監管保障公平競爭。在筆者看來，未來一段時間，進一步優化對代理機構的事中事后監管，不妨從以下幾個方面入手。

一是進一步優化對代理機構的評價體系，增強代理機構選用區分度?？梢栽谪斦磕壳氨O督評價指標的基礎上，結合代理機構被行政處罰、投訴、專家與采購對代理評價、日常檢查等情況，形成代理機構信用評價體系，對代理機構進行畫像，并向社會公布，方便采購人選用。

二是適時出臺政府采購“吹哨人”制度，形成對代理機構的監督合力。鼓勵代理機構內部員工或者其他熟悉內情的人向監管部門舉報代理機構違規行為，并根據項目預算金額給予獎勵。按照美國證券交易委員會SEC的經驗，此舉能夠較好維護智力密集型服務業的公平執業環境。

三是強化代理機構評價后的結果運用，提升制度威懾力。在這方面，地方已經有一定的探索積累。比如有的地方財政部門曾提出，將代理機構的考核結果作為采購單位選擇代理機構的參考，考核不合格的代理機構需限期整改并列入重點監管名單，采購人原則上不得委托業務給正在進行整改的代理機構。對連續兩年考核不合格的代理機構，暫停其政府采購代理業務一年。累計三年考核不合格的代理機構，列入黑名單，禁止其從事政府采購代理業務。有的地方財政部門則要求代理機構在整改期間，采購人委托其代理政府采購業務應事先向同級財政部門說明合理理由并備案。財政部門可在不違反《行政處罰法》的前提下，進一步強化代理機構評價的權威性，不僅要使其對采購人選用代理機構形成指導性，也可以將結果運用到代理機構以供應商身份參加的采購項目中，比如在采購人招標選擇入圍代理機構庫的時候，對綜合評價不高的代理機構采取減分措施等。

四是加強建設統一的代理機構信息平臺，降低采購人與代理機構的信息不對稱。依托中國政府政府網的代理機構登記平臺，進一步豐富其信息，比如以市為單位對代理機構進行分類方便選用，增加代理機構的評價得分或名次，公示代理機構年度較有影響力項目執行并及時更新，詳盡描述代理機構從業人員尤其是項目經理的專業能力等，便于代理機構進一步全方面展示專業能力。

五是推動形成代理服務費用指導機制，減輕事中事后監管壓力。代理費指導價格取消后，各地不同程度出現了代理機構惡性低價競爭的情況。有的代理機構甚至采取“堤內損失堤外補”的手法，在代理費低報價的同時，在保證金收取返還和小額零星采購的采購文件售賣上動腦筋，力圖將“損失”從供應商身上找補回來，從而不利于招標采購行業良好營商環境的構建。過低的代理服務費也將使代理公司無心在專業人員的培養上下力氣，影響行業整體的服務專業度。

在存在類似情況的PPP咨詢領域，代理服務費用指導機制已經有相關的探索。2016年，由廣東省國際工程咨詢有限公司牽頭主編，廣州市國際工程咨詢公司等多家單位共同參與編制的《PPP項目咨詢服務收費參考（試行）》（以下簡稱《參考（試行）》）向會員及有關單位發布?！秴⒖迹ㄔ囆校方ㄗh對PPP項目咨詢服務分檔收費，按PPP項目投資額劃分檔次，按咨詢服務事項逐項付費，同時依據PPP項目涉及專業領域數量設置調整系數。2018年，四川省推進政府和社會資本合作研究會發布了《關于印發四川省PPP項目咨詢服務收費標準的通知》，供會員單位及有關合作單位參考。2020年全國兩會期間，也有政協委員提出盡快制定和出臺新版建筑工程設計收費標準，遏制行業低價惡性競爭的建議。財政部門不妨依托政府采購協會、招投標協會等團體組織，監測并定期公布政府采購代理服務成本信息和計價規則，形成代理機構服務費指導價格，以供采購人和代理機構在簽訂委托協議時參考。

（作者單位：大連海關）

（責編：彭淑榮）