如何組織好框架協議采購

岳小川

政府采購從業人員翹首以盼的《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《框架協議暫行辦法》）終于面世了。《框架協議暫行辦法》于2021年12月31日通過財政部部務會議審議，2022年1月14日發布，自2022年3月1日起施行。其將框架協議定義為一種采購方式。這樣一來，政府采購的方式就有了公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、詢價、單一來源和框架協議七種，采購人對采購方式的選擇更多了，這無疑會使政府采購管理更加精細化，進一步推動政府采購發展。如何使用好框架協議采購方式，如何組織框架協議采購，是采購人和采購代理機構非常關心的問題。

框架協議的淵源

采購行為只有形成批量才能換取價格優惠，這是人們的生活常識。單次少量的采購，供應商是不愿意給出價格折扣的，甚至供應商可能連做這樣交易的積極性都沒有。但是對于大批量的采購，供應商就會傾其所有作出最大限度的優惠，爭取達成交易。國家最近組織的藥品集中采購中，15000元的支架700元成交，70萬元的諾西那生鈉

33000元成交，就是典型的例子。對于經常且不定時、零星且不能形成批量，但集中起來具有一定規模的采購項目，如果將一定時間范圍的零星采購向供應商作出一種不具有約束力的數量承諾，就可以達到聚少成多、形成批量的目的，進而在采購時取得以量換價的好處。框架協議就是這樣一種集中采購的方式。

框架協議采購是國際上廣泛采用的采購方式。據了解，世界銀行、亞洲開發銀行、聯合國等國際組織的采購方式都包括框架協議采購方式。框架協議在我國很多大型企業也得到廣泛的使用。我國企業采購使用框架協議采購方式的，一般都用于零星貨物的采購，但是也有些企業將框架協議用于大宗物資的采購。當然，從采購經濟學的角度考量，大宗物資采購如果采用招標或談判等更具有競爭性的采購方式，節資效果一定會比框架協議更好。為了引導招標采購行業正確使用框架協議，中國招標投標協會于2018年組織行業專家編制了《非招標方式采購代理服務規范》。《非招標方式采購代理服務規范》中，框架協議作為一種集中采購的組織形式和采購形式，得到了行業的共同認可。

框架協議采購方式進入中國的政府采購領域始于本世紀之初，最早是以協議供貨的形式出現的。2003年《政府采購法》出臺時，財政部門對于不同采購人具有共同需求的貨物實行集中采購和協議供貨制度。協議供貨制度實際是在國際上框架協議采購方式的基礎上進行改良而形成的制度。我國協議供貨制度將采購標的主要集中在貨物上，而在國際上，框架協議的范圍可以覆蓋貨物、工程和服務。2004年8月發布的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第18號令，現已廢止，以下簡稱“18號令”）第八十五條規定，政府采購貨物服務可以實行協議供貨采購和定點采購，但協議供貨采購和定點供應商必須通過公開招標方式確定；因特殊情況需要采用公開招標以外方式確定的，應當獲得省級以上人民政府財政部門批準。根據18號令，政府采購的貨物和服務都可以通過協議供貨的形式進行采購，只是協議供貨的入圍供應商必須通過公開招標產生。

協議供貨制度實行之初，協議供貨只用于標準化貨物的采購，例如計算機、打印機、復印機、電梯、空調、汽車等。協議供貨采購時將這些貨物規格分為幾個不同的檔次，采購的結果無論什么單位的采購需求都能夠滿足。后來，協議供貨的范圍逐漸擴大到標準化的服務類項目，例如汽車保險、汽車維修、印刷、保潔、物業服務項目。再往后，一些工程項目包括修繕、小額施工、工程設計、工程監理等也都納入協議供貨的范圍。毋庸置疑，協議供貨對于政府集中采購發揮了極大的作用。但是，由于協議供貨制度存在競爭不充分、供應商管理不到位的問題，協議供貨采購中也出現了價格高于市場價的問題。有些供應商為了避免出現同樣型號產品政府采購價格高于市場價，采取為政府采購專門定制型號的做法，美其名曰“政府采購專供”，其實是偷工減料、以次充好、掩人耳目。為此，政府集中采購更多推行批量采購、網上商城和競價，而協議供貨逐漸被棄用。

然而，協議供貨在部門集中采購中卻獨樹一幟，成績斐然。例如，原國家質檢總局從2006年開始一直到2016年，將質檢系統專用的儀器設備采購采用協議供貨的形式組織集中采購，取得了不菲的成績，2006年的采購金額為8000萬元，最高一年達到4.8億元。協議供貨既解決了各個單位分散采購時價格高服務差的問題，也解決了采購不及時的問題，同時還滿足了預算單位對產品個性化需求的選擇問題，受到質檢系統基層單位的廣泛歡迎。在豬流感、禽流感、埃博拉病毒等疫情發生時，保證了緊急防疫檢測儀器設備的采購到位，為國門安全做出貢獻。

框架協議的適用范圍

框架協議是一種可以適用于各種采購標的的采購方式，國際上框架協議的適用范圍既包括貨物，也包括工程和服務。財政部在制定《框架協議暫行辦法》時，采取了謹慎的做法，把框架協議適用范圍限制在貨物和服務上，而且貨物和服務也僅限制在特定的品目上。這一方面是出于政府采購工程大部分都采用招標方式進行采購，可以采用框架協議方式采購的工程極少；另一方面，工程項目難以形成標準化產品，實行框架協議采購存在較多困難；還有就是，框架協議的競爭程度比招標、談判、詢價弱很多，如果大面積鋪開勢必會影響到政府采購的資金使用效率。

《框架協議暫行辦法》在規定框架協議的適用范圍時，按照集中采購目錄分為兩類。一類是集中采購目錄以內品目，另一類是集中采購目錄以外品目。集中采購目錄以內品目，所有貨物和服務都可以采用框架協議方式采購。集中采購目錄以外品目，只有兩種服務可以采用框架協議采購方式。這兩種服務分別是：第一，采購人自身需要的鑒證咨詢服務。這些服務主要是智力服務，例如法律服務、會計服務、審計服務、資產評估服務、造價咨詢服務、政策咨詢服務、PPP咨詢服務、工程勘察服務、工程設計服務、工程咨詢服務、環境影響評價服務、檢測服務、認證服務等。采購人自身需要的餐飲管理服務、配送服務、運輸服務、物業管理服務、保安服務、保潔服務、綠化服務、工程監理服務、設備維保服務、合同能源管理服務、工程項目管理服務等都屬于勞務性質的服務，不屬于框架協議的適用范圍。第二，政府購買服務中由服務對象自行選擇服務提供商的項目，例如體檢服務機構、養老服務機構、醫療服務機構、交通運輸服務機構、保險服務機構、健身服務機構、餐飲服務機構、理發服務機構、衛生服務機構等。

需要注意的是，《框架協議暫行辦法》規定框架協議的適用范圍是采購限額標準以上的小額零星采購項目。其實對于采購限額標準以下的小額零星采購項目，采購人采用框架協議方式采購也沒有任何問題。

工程項目不適用框架協議，從這一點來講，比原來協議供貨制度的適用范圍有所縮小。集中采購目錄以外所有貨物都不得采用框架協議方式采購。

框架協議采購方式為采購人的零星、頻繁服務采購項目提供了解決方案

隨著政府轉變職能，機構精簡等改革措施，政府的大量職能都需要通過購買的方式，委托給社會機構完成。這些服務采購往往都是零星的、頻繁采購的項目，例如法律咨詢、審計服務、政策咨詢、造價服務項目等。其中，有些達到政府采購限額標準，屬于政府采購項目；更多的沒有達到政府采購限額標準，不屬于政府采購。采購人為了組織這些服務采購，通常需要耗費大量的時間、精力和成本，且經常不能滿足不確定時間和臨時發生的采購需要。為此，有些單位采用了建立服務機構庫的方式，遇到臨時出現的服務需求，從服務機構庫中選擇單位完成。這一做法已經被財政部《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》（財庫〔2019〕38號）和《關于開展政府采購備選庫、名錄庫、資格庫專項清理的通知》（財辦庫〔2021〕14號）所禁止。《框架協議暫行辦法》為采購人的這些服務采購項目提供了解決方案。

框架協議采購的組織單位

框架協議采購的組織單位可以有三種：

對于集中采購目錄以內的品目，由集中采購機構統一組織。各個采購人單位根據集中采購機構確定的入圍供應商名錄及入圍產品，從中選擇成交單位和成交產品簽訂采購合同。

對于集中采購目錄以外的品目，可以由主管預算單位組織，也可以經主管預算單位授權，由采購人自己組織。一般而言，主管預算單位組織本系統、本部門框架協議采購有諸多優勢，一是項目集中度高，容易形成更多的采購數量，以量換價，取得更好的價格。二是效率更高，各個下級預算單位不必單獨分別組織框架協議。三是質量有保證。主管預算單位可以動員更多的力量投入采購需求的制定、市場調研、框架協議采購方案的制定等工作，從而使采購質量有保證。四是入圍供應商管理更加有效。供應商入圍后的管理，對于框架協議的執行具有重要意義。框架協議的入圍供應商面對的是一個行業或者一個系統，如果在框架協議執行中出現不誠信履約行為，主管預算單位可以通過取消入圍資格，使其不再有機會在整個行業和整個系統參加政府采購活動。這對于供應商的約束作用是非常強的。

如果主管預算單位不組織訂立框架協議，采購人當然可以自己組織。但是，為了提高議價條件和效率，可以聯合其他采購人，以聯合采購的形式共同組織框架協議采購。聯合采購的各單位應該組織專門的班子負責框架協議采購和執行。同時，聯合采購的各單位還應該簽訂聯合協議，指定牽頭單位，負責牽頭組織征集供應商。聯合采購時，框架協議應由所有參加單位共同與入圍供應商簽訂。不過，第二階段采購合同仍應由采購人自己與成交供應商簽訂。

框架協議的形式

《框架協議暫行辦法》規定框架協議有兩種形式，即封閉式框架協議和開放式框架協議。封閉式框架協議是主要采用的框架協議形式，除法律、行政法規或另有規定，框架協議采購都應采用封閉式框架協議形式。

封閉式框架協議一旦建立，在框架協議有效期內，入圍供應商數量不得增加，以保證入圍供應商的入圍權和優先成交權。但是，按照框架協議的規定，征集單位可以淘汰履約不合格的入圍供應商。只有當剩余入圍供應商不足入圍供應商總數的70%、影響框架協議執行，且框架協議已經作了約定，才可以補充征集入圍供應商，使其達到既定的入圍供應商數量。與此同時，已經入圍的供應商沒有正當的理由，也不得放棄入圍資格或退出框架協議。

開放式框架協議是特定情形下才可以采用的框架協議形式。可以采用開放式框架協議的情形有兩種。第一種是集中采購目錄中品目因各種原因供應商數量很少而無法競爭或競爭不足的貨物和服務項目，包括：因技術壟斷導致供應商數量少的項目，例如疫苗、芯片、CPU、Windows操作系統等；因準入管理或特許經營導致供應商數量少的項目，例如電信、銀行、保險、供電、供水、供氣、鐵路運輸等服務；因市場壟斷導致供應商數量少的項目，例如租車服務、電子交易平臺服務等。第二種是集中采購目錄以外，屬于政府購買服務且提供給社會公眾的服務項目，例如失業培訓、養老、體檢等服務項目。

框架協議入圍供應商的確定方式

《框架協議暫行辦法》規定框架協議第一階段入圍供應商的確定方式是公開征集。“公開征集”并不是一種法定的采購方式，而是對確定入圍供應商方式的一種技術表述。根據18號令，政府采購貨物服務可以實行協議供貨采購和定點采購，但協議供貨采購和定點供應商必須通過公開招標方式確定。18號令關于公開招標確定協議供貨供應商的說法，實際上是與18號令本身的規定相矛盾的。18號令所說的招標是“實標”，即根據要約和承諾達成采購合同的招標，而不是僅確定協議供貨入圍供應商的“空標”，因此《框架協議暫行辦法》沒有再沿用招標確定入圍供應商的說法。

公開征集的核心是公開，即應該以公告的形式邀請不特定的供應商參加，且不得以不合理的條件限制供應商參加征集活動。

對于封閉式框架協議，公開征集程序應按照政府采購公開招標的規定執行，即執行《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第87號令，以下簡稱“87號令”）。但是一些特殊環節可以按照《框架協議暫行辦法》的規定執行。特殊的環節主要包括：

1.框架協議確立的合同是框架協議，而不是實際的采購合同。按照《民法典》，框架協議可以歸屬于預約合同，即合同雙方承諾在一定的條件下將簽訂實際采購合同。如果條件不成就，則雙方可以不簽訂采購合同，且不需要承擔責任。

2.框架協議征集單位可以確定多個供應商為入圍供應商，而不是87號令要求的只能確定一個中標人。

3.參加競爭且實質性滿足要求的供應商至少為兩家，而不是87號令規定的至少為三家。

4.評審小組的組成由征集單位自行決定，可以全部由征集單位人員組成，而不是87號令規定的評標委員會為5人以上單數，專家不少于2/3，專家從政府采購專家庫中隨機抽取產生。

5.第一階段入圍的供應商和第二階段實際簽約的供應商可以不是同一人。入圍供應商可以委托一家或者多家代理商，按照框架協議約定接受采購人合同授予，并履行采購合同。

6.確定第一階段入圍供應商的評審方法不是87號令規定的最低評標價法和綜合評分法，而是價格優先法和質量優先法。

7.唯一性原則。參加競爭的供應商如果授權代理商參加競爭，只能授權唯一的代理商，且供應商自己不得再參加。供應商只能用一個產品參加競爭。

對于開放式框架協議，征集單位應發布公告，公開征集入圍供應商的各項條件。供應商可以隨時自愿報名參加征集，只要經過審查符合要求就應納入入圍供應商名單。開放式框架協議的入圍供應商可以隨時選擇退出入圍供應商名單。

確定入圍供應商的評審方法

封閉式框架協議和開放式框架協議確定入圍供應商的評審方法不同。封閉式框架協議確定入圍供應商的評審方法是有限數量制+價格優先法（或質量優先法），開放式框架協議確定入圍供應商的評審方法是合格制。

封閉式框架協議的有限數量制是指確定入圍的供應商數量應有所限制，且應保證必要的淘汰率。例如，《框架協議暫行辦法》規定封閉式框架協議采用價格優先法評審的，淘汰比例一般不得低于20%，且至少淘汰一家供應商；采用質量優先法評審的，淘汰比例一般不得低于40%。在實際采購中，征集單位往往同時規定淘汰比例和入圍供應商控制數量兩個指標，例如可以規定入圍比例為70%，但最多不超過10家。此時，當符合要求的供應商少于14家時，按照70%的比例確定入圍供應商；當符合要求的供應商數量達到15家以上時，只確定前10家入圍。為了保證起碼的競爭，《框架協議暫行辦法》規定參加封閉式框架協議競爭且符合要求的供應商至少為兩家，且還應淘汰一家。

價格優先法（或質量優先法）是借鑒世界銀行遴選咨詢機構采用的評審方法。根據世界銀行采購指南，世界銀行項目遴選咨詢機構有六種方法，分別是：基于質量和成本的選擇（QCBS）、基于質量的選擇（QBS）、固定預算下的選擇（FBS）、最低費用的選擇（LCS）、基于資歷的選擇（CQS）和單一來源的選擇（SSS）。價格優先法相當于最低費用的選擇（LCS），質量優先法相當于基于質量的選擇（QBS）。

根據《框架協議暫行辦法》，有政府定價、政府指導價的項目，以及對質量有特別要求的檢測、實驗等儀器設備采購項目，可以采用質量優先法。其他項目都應采用價格優先法評審。

框架協議和采購合同

框架協議采購分為兩個階段進行：第一階段征集單位通過公開征集的方式確定入圍供應商，與入圍供應商簽訂框架協議；第二階段采購人通過直接選定、二次競價或順序輪候的方式，從入圍供應商中確定成交供應商，與其簽訂采購合同。

第一階段簽訂的框架協議與第二階段簽訂的采購合同有諸多不同之處，具體如下：

1.合同性質不同。框架協議屬于預約合同，采購合同屬于本約合同。

2.權利義務不同。框架協議中征集單位和入圍供應商承諾，在框架協議有效期內框架協議規定的條件成就時，有義務向入圍供應商購買或向采購人出賣框架協議的入圍標的，否則承擔法律責任。采購合同是貨物買賣合同或服務合同，入圍供應商或其授權的代理商按約提供貨物和服務后，采購人應按約支付合同價款。

3.合同內容不同。框架協議的內容包括標的的單價、標的的技術規格、交易的條件、質量標準等，但是沒有構成本約合同最關鍵的要素——標的數量和根據標的數量計算得出的合同價款。采購合同在框架協議內容基礎上，加入了標的數量和合同價款。框架協議還有關于第二階段確定成交供應商的方法、框架協議期內入圍供應商的管理、入圍產品的變更、違反框架協議的罰則等規定。采購合同中不再包括框架協議履約的相關內容。

4.簽約主體不同。框架協議的簽約方是框架協議征集單位和入圍供應商，采購合同的簽約單位是采購人和入圍供應商或入圍供應商指定的代理商。

5.合同的表現形式不同。封閉式框架協議和采購合同都應形成合同文本，經過簽約雙方簽字后對雙方形成約束。開放式框架協議可以不形成合同文本，而以框架協議征集文件、供應商響應文件和入圍公告或入圍通知書作為合同內容，約束征集單位和入圍供應商雙方。

框架協議中的各方責任和義務

框架協議確定以后，框架協議征集單位應與入圍供應商簽訂框架協議。開放式框架協議也可以約定以框架協議征集文件、供應商的響應文件以及入圍公告或入圍通知書共同作為框架協議的文本，不再另行簽訂框架協議。框架協議是約束框架協議征集單位和入圍供應商的合同。在框架協議有效期內，框架協議征集單位和入圍供應商都應遵守框架協議的規定，否則應承擔法律責任。

框架協議一般都會有專門的章節用于明確框架協議征集單位（包括采購人）和入圍供應商的責任和義務。

框架協議征集單位（包括采購人）的責任和義務一般包括以下內容：

1.保證框架協議入圍供應商數量在框架協議有效期內不超過規定的數量。除了規定的情形外，不會補充征集框架協議入圍供應商。

2.除了框架協議規定的情形外，不得清退入圍供應商。

3.監督、督促采購人執行框架協議采購義務，按照約定的方法確定成交供應商。

4.除了采購人能夠以更低價格向非入圍供應商采購相同貨物，且入圍供應商不同意將價格降至非入圍供應商以下的情形以外，框架協議項下的采購都應向入圍供應商采購。

5.及時公布框架協議項下的成交結果。

框架協議入圍供應商的責任和義務一般包括以下內容：

1.在框架協議有效期內，框架協議載明的標的入圍價格不得改變。

2.在框架協議有效期內，框架協議載明的標的不得改變。如遇入圍產品更新換代，應遵守框架協議有關規定，替換產品必須質量上優于原入圍產品，且價格不得提高。

3.在框架協議有效期內，采購人按照框架協議規定采用直接選定或順序輪候方式確定入圍供應商為成交供應商的，應當及時與采購人簽訂采購合同。

4.采購人按照框架協議規定采用二次競價方式確定入圍供應商的，所有入圍供應商都應積極參與競價，且報出的價格不得高于入圍的最高限制單價。

框架協議電子化采購

《框架協議暫行辦法》規定，框架協議采購應當實行電子化采購。這是根據框架協議的交易特點作出的規定。

第一，框架協議采購適用于零星、小額、頻繁、不定時的采購項目。這些項目以電子化的形式通過互聯網完成入圍供應商征集、入圍供應商公示、入圍產品比較、入圍供應商二次競價、通知成交、簽訂合同等操作，可以大大提高工作效率，減少交易成本。

第二，框架協議的采購人和入圍供應商數量眾多，第二階段確定成交時一個采購人會同時與多個供應商進行信息交互，通過信息交互直接選定或順序輪候選定成交供應商，或者通過信息交互完成二次競價和價格比較。入圍供應商也會同時面向多個采購人，需要在很短的時間內向多個采購人提出二次報價。如果沒有電子采購系統，第二階段交易是不可想象的。

第三，框架協議的入圍供應商信息、入圍產品信息、入圍產品升級換代信息、入圍供應商退出或清退信息、二次競價信息、成交信息等特有信息，必須通過專門的信息平臺進行發布。有了電子采購系統，所有這些信息就可以直接推送給采購人和入圍供應商。

框架協議電子化采購即通過電子化采購系統進行采購。電子化采購系統是指框架協議各方以數據電文形式，依托電子化采購系統和互聯網完成框架協議的供應商征集和產品交易活動。框架協議征集單位通過電子化采購系統發布征集公告，供應商通過電子化采購系統向征集單位遞交響應文件或加入框架協議的申請，征集單位通過電子化采購系統完成供應商的評審和比較、確定入圍供應商、發布入圍公告，采購人通過電子化采購系統采用直接選定或順序輪候方式確定成交供應商，或發布二次競價通知，入圍供應商通過電子化采購系統進行二次競價，采購人和入圍供應商通過電子化采購系統簽訂采購合同，等等。

電子化采購系統是與框架協議共生的。沒有電子化采購系統，框架協議采購就難以實施。當然，對于主管預算單位授權采購人自行組織的框架協議項目，由于框架協議涉及的產品品目不多，入圍供應商數量有限，不通過電子化采購系統也可以實施采購。

《框架協議暫行辦法》關于框架協議采購應實行電子化采購的規定，為有關軟件開發企業和電子交易平臺建設單位開辟了一個新的市場領域。有關單位應抓住這個商機，及時開發符合《框架協議暫行辦法》的電子化采購系統，供集中采購機構、主管預算單位和采購人選擇使用。

確定成交供應商

采購人確定成交供應商有三種方式：直接選定、二次競價和順序輪候。

對于封閉式框架協議，選擇成交供應商遵循的原則是“先選廉再擇優，或者先擇優再選廉”。《框架協議暫行辦法》規定，第一階段征集供應商時一般都應采用價格優先的評審方法，選擇價格最低供應商入圍，即“先選廉”。第二階段一般采用直接選定的方式確定成交供應商。采購人在面對價格最低或者價格相當的入圍供應商時，一定會選擇質量最好的供應商成交，即“擇優成交”。“先選廉再擇優”是封閉式框架協議選擇成交的通常規則。

第一階段征集供應商時，對于有政府定價、政府指導價的項目，以及對質量有特別要求的檢測、實驗等儀器設備采購項目，《框架協議暫行辦法》規定可以采用質量優先法。第一階段選擇入圍供應商的質量優先法就是“先擇優”。對于第一階段入圍的都是質優產品的情形，第二階段通過二次競價，從中選擇價格較低的供應商成交，達到“再選廉”的目標。

如果第二階段采購數量很大，對入圍供應商有極高的吸引力，則即使第一階段采用了價格優先法，第二階段仍可以采用二次競價的方式選擇成交供應商，以取得更好的節資效果。

開放式框架協議的第一階段是不進行競爭的，只要符合框架協議的各項要求，供應商隨時提出審核要求，征集人都應允許其加入框架協議入圍供應商的行列。供應商加入開放式框架協議時雖然沒有競爭，但是供應商的價格并不會離譜，其原因是開放式框架協議的入圍供應商要么具有市場壟斷性特點，本身就相對于采購人處于強勢地位；要么采購人由自然人或企事業單位等數量眾多的服務對象組成，難以統一組織選擇成交供應商，或者不應該再為服務對象指定提供服務的單位。此時，服務對象可以通過“用腳投票”的方式對成交供應商進行選擇，如果入圍供應商的價格離譜，就不會有人選擇其成交。因此，開放式框架協議第二階段選擇成交供應商采用直接選定的方式。

質疑和投訴

框架協議采購是政府采購項目的法定采購方式。如果供應商認為征集單位或采購人組織框架協議采購中有不合法、不合規的地方，或者其權益被侵犯，都有權依法提出質疑和投訴。質疑和投訴的提出和處理都應適用《政府采購法》及其實施條例、《政府采購質疑和投訴辦法》等規定，質疑由集中采購機構、主管預算單位、采購人或采購代理機構負責處理，投訴由本級財政部門負責處理。

（責編：戎素梅）