關于框架協議采購的比較研究

陳川生

框架協議是一種合同形式，一般屬于預約合同；框架協議采購是一種程序規則，并依其規則在第二階段授予一個或多個供應商采購合同。

《聯合國貿易法委員會公共采購示范法》（以下簡稱《示范法》）第二章第27條“采購方法”中規定了公共采購所有的采購方法和安排。其中，第一款列舉了可供使用的采購方法，包括公開招標、限制性招標、詢價、不通過談判征求建議書、兩階段招標、通過對話征求建議書、通過順序談判征求建議書、競爭性談判、電子逆向拍賣和單一來源采購；第二款提及《示范法》定義為框架協議程序的采購安排，見《示范法》第一章總則第二條（e）項定義1。

《示范法》本身也是一個“框架法”，規范了采購制度的要素。本文擬以《示范法》相應章節為基礎，對2022年3月1日實施的《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱“財政部110號令”）和中國物流與采購聯合會2019年頒布的《國有企業采購操作規范》（T/CFLP 0016-2019）中關于框架協議采購的主要內容進行比較、分析，以提高采購實體使用這種采購制度的自覺性，更好地服務于各類別的公共采購。

框架協議采購的內涵

1.《示范法》將框架協議采購規制為“采購安排”

《示范法》第一章總則第2條（e）款規定：

“框架協議程序系指分兩階段進行的程序：第一階段甄選將加入與采購實體的一個或多個供應商和承包商，第二階段框架協議下的采購合同授予已加入框架協議的一個供應商或承包商：

（i）框架協議系指框架協議程序第一階段完成時，采購實體與一個或多個中選供應商或承包商訂立的協議；

（ii） 封閉式框架協議系指最初未加入框架協議的供應商或承包商不可隨后加入的框架協議；

（iii） 開放式框架協議系指除最初加入框架協議的當事人之外其他一個或多個供應商或承包商可隨后加入的框架協議；”

《聯合國貿易法委員會公共采購示范法頒布指南》（以下簡稱《指南》）明確指出“框架協議采購本身不是采購方法本身，而是一種采購安排。框架協議采購需要和27條第一款列示的各種采購方法組合使用或者訂立開放式框架協議授予框架協議，還包括此后根據所授予的協議下訂單?！?

在制度設計中，《示范法》把公開招標等采購方式和框架協議采購程序安排作為一個采購工具箱考慮，供采購實體從中選擇。

2.我國政府采購中將框架協議采購規制為“采購方式”

財政部110號令將框架協議采購定義為采購方式。

財政部110號令第二條規定：“本辦法所稱框架協議采購，是指集中采購機構或者主管預算單位對技術、服務等標準明確、統一，需要多次重復采購的貨物和服務，通過公開征集程序，確定第一階段入圍供應商并訂立框架協議，采購人或者服務對象按照框架協議約定規則，在入圍供應商范圍內確定第二階段成交供應商并訂立采購合同的采購方式?！?/p>

嚴格講，通過征集程序簽訂的框架協議指封閉式框架協議。

3.《國有企業采購操作規范》將框架協議采購規制為“采購組織形式”

所謂采購組織形式就是指采購安排。

應當指出，鑒于國有企業采購的特殊性，《國有企業采購操作規范》將集中采購和框架協議采購一起視為采購組織形式，這是由于集中采購合同和框架協議的確立一般都必須和各種采購方式結合才能完成。雖然也是采購工具，但應當與采購方式有所區別。

我國政府采購將集中采購視為整個制度設計的基石，這種集中采購是針對分散采購、混合采購等體現采購實施決策的制度調整。

鑒于國有企業公共采購的屬性，《國有企業采購操作規范》將采購權力集中的制度體系和框架協議采購制度安排歸集為采購組織形式，并同公開招標等采購方式一道共同構成采購工具箱。

設計框架協議采購的初衷

1.《示范法》

《示范法》釋義第七章A導言第2條列舉了框架協議對采購實務帶來的益處，包括提高采購行政效率；減少使用緊急程序的必要性；對小型采購效果更佳；小型采購透明度高；增加中小型企業的參與度；和供應商合作，增加供應安全；供應鏈管理更佳更有效，降低大宗采購成本和倉儲費用；簡化采購流程。

2.財政部110號令

長期以來，在政府采購實踐中存在大量單次采購金額小、不同采購主體需要多次重復采購的需求，例如，采購計算機軟件、汽車維修和加油服務等。這類采購不同于單一項目采購，難以適用現行《政府采購法》規定的公開招標、邀請招標、競爭性談判（磋商）、詢價和單一來源等采購方式，目前一般通過集中采購機構的協議供貨和定點采購來實施。這種做法為小額零星采購活動提供了便利，但也因缺乏專門的制度規范，暴露出一些問題，社會多有反映。比如，有的以資格入圍方式選定供應商，造成市場分割，影響公平競爭；有的搞政府采購專供產品，采購價格遠超市場價；還有的在設備采購中以本機低價入圍，后續耗材價格卻遠超市場價格。財政部110號令借鑒國際經驗，針對多頻次、小額度采購活動明確了框架協議采購方式的管理制度，以期從根本上系統性解決相關問題，構筑長效機制。3

3.《國有企業采購操作規范》

框架協議采購組織形式的適用條件是重復性采購或緊急采購，有時緊急和重復還會同時出現。重復采購分為定期或不定期的采購，此外合同標的的數量、實施時間一般也不確定。其初衷更多是保證供應鏈的安全，滿足生產經營的需要，同時降低交易成本。

企業生產過程中的運營采購一般依據生產計劃確定，但是由于市場的變化，有時會發生難以預見的突發事件，如石油行業由于地質條件突變出現井噴時需要大量的砂石供應；電網在惡劣氣候條件下的搶修任務需要采購電網器材等。因此框架協議組織形式在企業采購中得到普遍的應用。

適用框架協議采購的緊急采購主要針對可以預見、重復性采購中的緊急采購，由于框架協議已經對合同價格作了規定，企業在出現突發緊急采購時可以避免供應商坐地起價或降低質量等采購風險。

框架協議的適用條件和范圍

1.《示范法》的規定

《示范法》第32條第一款規定了授予框架協議的適用條件。

“1.采購實體認定有下列情形之一的，可以根據本法第七章進行框架協議程序：

（a）對采購標的的需要預計將在某一特定時期內不定期出現或重復出現；或者

（b）由于采購標的的性質，對該采購標的的需要可能在某一特定時期內在緊急情況下出現?！?/p>

這里，采購實體需求的“不定期”和“重復”不是累加條件，但實際上常有重疊。此處的“不定期需要”指將來采購的數量、時間，甚至對標的本身的需要完全不確定或部分不明確；緊急采購指可以預見的緊急采購。

《示范法》的適用條件包括重復采購和緊急采購兩類需求。對采購對象沒有明確的禁止性規定。

2.財政部110號令

“第三條 符合下列情形之一的，可以采用框架協議采購方式采購：

（一）集中采購目錄以內品目，以及與之配套的必要耗材、配件等，屬于小額零星采購的；

（二）集中采購目錄以外，采購限額標準以上，本部門、本系統行政管理所需的法律、評估、會計、審計等鑒證咨詢服務，屬于小額零星采購的；

（三）集中采購目錄以外，采購限額標準以上，為本部門、本系統以外的服務對象提供服務的政府購買服務項目，需要確定2家以上供應商由服務對象自主選擇的；

（四）國務院財政部門規定的其他情形。

前款所稱采購限額標準以上，是指同一品目或者同一類別的貨物、服務年度采購預算達到采購限額標準以上。

屬于本條第一款第二項情形，主管預算單位能夠歸集需求形成單一項目進行采購，通過簽訂時間、地點、數量不確定的采購合同滿足需求的，不得采用框架協議采購方式?！?/p>

該條規定了除外條款。即可以通過集中采購簽訂框架協議合同的采購，不得采用財政部110號令規定的程序。上述框架協議僅指合同形式，采購程序指招標采購程序。

財政部110號令的適用條件不包括緊急采購。采購對象明確是貨物和服務。

3.《國有企業采購操作規范》

框架協議采購的適用條件如下：

——對采購“標的”的需求預計將在某一特定時期內不定期出現或重復出現；不定期是指不清楚需要的程度、時間和數量，及采購頻次。

示例：不定期出現如辦公用品、房屋維修合同等；重復采購如能源供應、教科書等。

——市場競爭激烈的需要定期或重復采購但數量不定的商品類采購。

示例：用于防洪的麻袋、防災需要的帳篷等。

——不止一個供應來源“標的”的采購；也適合今后可能會緊急需要“標的”的采購。

示例：不止一個來源“標的”的采購，如企業勞務服務。

示例：緊急需要“標的”的采購，如藥品，避免使用單源直接采購而導致價格過高或質量低劣的情形。

《國有企業采購操作規范》對采購對象依照《示范法》也沒有禁止性規定。如政府采購主體采購不定期的房屋維修工程不能適用財政部110號令，但企業可以參照規范對其進行框架協議采購。

框架協議采購的類別和主體

1.框架協議采購類別

《示范法》、財政部110號令和《國有企業采購操作規范》規定的框架協議采購類別都是相同的，即包括兩類、三種框架協議采購程序。

（1）無第二階段競爭的封閉式框架協議

與一個或多個供應商訂立，其中應載明所有采購條款和條件，這類采購與傳統采購的唯一區別是，采購是在將來某一時間的分批采購。這一類別的采購主要適用采購需求明確，在封閉期間未發生變化或變化較小的情形。

（2）有第二階段競爭的封閉式框架協議

與一個或多個供應商訂立，其中載明采購的主要條款和條件以及將用于確定其余條款或對最初確定的條款加以細化的機制；第一階段主要是核對資格和評估其響應性，競爭在第二階段。這一類別的采購適用于采購需求預測準確性低的情形。

在上述兩種封閉式框架協議采購程序中，框架協議的確立必須和《示范法》規定的各種采購方法組合使用。

（3）第二階段競爭的開放式框架協議

第二階段的程序要求與有競爭的封閉式框架協議相同，與其不同的是這種方式框架協議存續期一直對供應商開放。

注意：開放式框架協議程序無須和各種采購方法組合使用，其本身自成采購體系，在網上確立并維持。通過公開邀請的方式直接邀請供應商加入框架協議，采購人應當與所有遞交提交書的合格供應商簽訂框架協議，除非根據邀請書的條件否決了提交書。

如對參與供應商的數目有規定，《指南》中列舉了先來先得、抽簽、輪換和在商品類型市場隨機選擇等辦法確定加入框架協議的供應商。

這一類別的采購一般適用小規模的定期采購。

財政部110號令規定，開放式框架協議的適用條件是：框架協議采購適用范圍規定的第一項情形，因執行政府采購政策不宜淘汰供應商的，或者受基礎設施、行政許可、知識產權等限制，供應商數量在3家以下且不宜淘汰供應商的；框架協議采購適用范圍規定的第三項情形，能確定統一付費標準，因地域等服務便利性要求，需接納所有愿意接受協議條件的供應商加入框架協議，以供服務對象自主選擇的。

財政部110號令第四條第二款規定，“封閉式框架協議采購是框架協議采購的主要形式。除法律、行政法規或者本辦法另有規定外，框架協議采購應當采用封閉式框架協議采購?！?/p>

《國有企業采購操作規范》考慮到產業、行業、企業的不同要求，僅依據《示范法》對框架協議采購程序做了原則規定。

2.實施主體

（1）《示范法》的規定

在《示范法》中，所有采購主體一律用“采購實體”表示。《示范法》第二條定義（n）規定，“采購實體”系指：

任擇案文一

（i）從事采購的任何政府部門、機構、機關或其他單位，或其任何下屬機構或聯合體，但……除外；[和]

任擇案文二

（i）[政府][用以指稱頒布國國家政府的其他詞語]中從事采購的任何部門、機構、機關或其他單位，或其任何下屬機構或聯合體，但……除外；[和]

（ⅱ）[頒布國可在本項中，必要時也可在其后各項中，填寫擬包括在“采購實體”定義內的其他實體或企業或其類別]；”

（2）財政部110號令第五條的規定

集中采購目錄以內品目以及與之配套的必要耗材、配件等，采用框架協議采購的，由集中采購機構負責征集程序和訂立框架協議。

集中采購目錄以外品目采用框架協議采購的，由主管預算單位負責征集程序和訂立框架協議。其他預算單位確有需要的，經其主管預算單位批準，可以采用框架協議采購方式采購。其他預算單位采用框架協議采購方式采購的，應當遵守本辦法關于主管預算單位的規定。

主管預算單位可以委托采購代理機構代理框架協議采購，采購代理機構應當在委托的范圍內依法開展采購活動。

集中采購機構、主管預算單位及其委托的采購代理機構，本辦法統稱征集人。

注意：政府采購的采購人不是框架協議的采購主體，需要通過征集人實施框架協議采購。

（3）《國有企業采購操作規范》的規定

采購實體 procurement entity

企業內部負責采購決策管理、日常管理和實施采購的部門或機構。

示例：各級采購管理部門、集中采購中心、集團物貿公司等。

財政部110號令中框架協議采購程序的主要特點

1.《示范法》對確立框架協議的程序作了原則規定

即，需符合《示范法》規定的各種采購方式的適用條件；符合相關資格審查的程序要求（包括信息公示）。

框架協議的程序為：

（a）采購將作為框架協議程序進行，由此產生封閉式框架協議；

（b）與一個還是與不止一個供應商或承包商訂立框架協議；

（c）與不止一個供應商或承包商訂立框架協議的，將加入框架協議的供應商或承包商的最低數目或最高數目；

（d）本法第59條規定的框架協議的形式、條款和條件。

2.財政部110號令對框架協議的細化、完善和創新

（1）程序規則的透明與公開性

采購制度的透明與公開性是公共采購屬性的必然要求，是預防腐敗的有利武器。財政部110號令通過多種制度設計體現透明與公開性，主要有：

第七條規定框架協議采購應當實行電子化采購；

第八條明確了框架協議采購的審核、備案要求；

第九條第二款規定了封閉式框架協議設計了公開征集程序，公開征集程序按照政府采購公開招標的規定執行，辦法另有規定的，從其規定；

第十一條第二款明確框架協議采購中確定采購需求的方式，即聽取采購人、供應商和專家等意見；面向采購人和供應商開展需求調查時，選擇的調查對象一般各不少于3個，且應當具有代表性；

第十三條明確框架協議采購的四項報價要求：

——集中采購機構和主管預算單位應在征集公告和征集文件中確定框架協議采購的最高限制單價。開放式框架協議的付費標準、限價即為最高限制單價；

——征集文件可以明確量價關系折扣。最高限制單價是供應商第一階段響應報價的最高限價。入圍供應商第一階段響應報價是采購人或者服務對象確定第二階段成交供應商的最高限價；

——貨物項目單價：按照臺（套）等計量單位確定，其中包含售后服務等相關服務費用；

——服務項目單價：按照單位采購標的價格或者人工單價等確定，服條項目涉及的貨物費用，能折入服務項目單價的應當折入，需要按實結算的結算規則；

第三十條規定了征集人應當在框架協議簽訂后3個工作日內通過電子化采購系統將入圍信息告知適用框架協議的所有采購人或者服務對象；

第三十五條明確了封閉式框架協議采購兩種成交結果公開情形：單筆公告和匯總公告，包括公告的程序、內容和管理制度；

第四十八條規定了公告信息媒體。

（2）確保程序規則體現最廣泛的競爭性

《示范法》中雖然沒有提及競爭概念，但是促進符合特定采購最廣泛的競爭是《示范法》的隱形特征。財政部110號令針對在框架協議采購中體現最廣泛的競爭作了重要的制度規定。

第二十四條第二款要求供應商響應的貨物原則上是市場上已有銷售的規格型號，不能采用專供政府采購的產品，避免同一貨物因使用專供政府采購的型號導致價格不可比。同時，要求貨物項目的每個采購包只能用一個產品響應，避免多產品響應形成報價組合，干擾價格競爭；

第二十六條對耗材使用量大的復印、打印等儀器設備，引入全生命周期成本理念，要求供應商同時對3年以上約定期限內的專用耗材進行報價，并在評審時考慮專用耗材使用成本；

第二十七條明確了封閉式框架協議采購中的競爭性要求（針對第二階段有競爭的情形）：

——確定第一階段入圍供應商時，提交響應文件和符合資格條件、實質性要求的供應商均不得少于2家，淘汰比例一般不得低于20%，且至少淘汰一家供應商；

——在采用質量優先法的檢測、實驗等儀器設備采購，淘汰比例不得低于40%，且至少淘汰一家供應商；

第三十一條第二款明確了封閉式框架協議采購的補充征集要求（原則上不允許補充征集），包括適用情形和補充征集規則。其中適用情形指，剩余入圍供應商不足入圍供應商總數70%且影響框架協議執行的。征集規則體現了最大限度的公平；

第三十七條引入外部競爭機制，當采購人證明能夠以更低價格向非入圍供應商采購相同貨物，而入圍供應商又不同意將價格降至非入圍供應商報價以下的，可將合同授予該非入圍供應商。

（3）程序規則的可操作性

程序規則方便操作是部門規章的基本要求。財政部110號令的可操作性主要體現在程序設計的嚴密性、完整性。

第八條規定了征集人采用框架協議采購應當擬定采購方案并批準的程序；

第十二條同《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號）銜接，明確框架協議采購中采購需求共5項；

第十四條對框架協議的內容作了具體規定，共13項；

第十五條規定了框架協議的期限；貨物一般1年，服務一般2年；

第十六條明確了集中采購機構和主管預算單位在框架協議履行管理中的職責，共7項；

第二十二條對征集公告的內容作了具體規定，共8項；

第二十三條對征集文件的內容作了具體規定，共18項；

第二十五條對封閉式框架協議第二階段競爭的評審辦法作了具體規定：價格優先法，指對滿足采購需求的貨物、服務，按照響應報價從低到高排序，根據征集文件規定的淘汰率或者入圍供應商數量上限，確定入圍供應商的評審方法；質量優先法，指對滿足采購需求且響應報價不超過最高限制單價的貨物、服務進行質量綜合評分，按照質量評分從高到低排序，根據征集文件規定的淘汰率或者入圍供應商數量上限，確定入圍供應商的評審方法；

第二十八條規定了入圍結果公告應當包括的主要內容，共9項；

第三十二條明確了封閉式框架協議第二階段授予合同的辦法：

——直接選定，采購人或者服務對象依據入圍產品價格、質量以及服務便利性、用戶評價等因素，從第一階段入圍供應商中直接選定。直接選定是確定第二階段成交供應商的主要方式；

——二次競價，以框架協議約定的入圍產品、合同文本等為依據，以協議價格為最高限價，采購明確第二階段競價需求，從入圍供應商中選擇所有符合競價需求的供應商參與二次競價，確定報價最低的為成交供應商的方式。進行二次競價應當給予供應商必要的響應時間。二次競價一般適用于采用價格優先法的采購項目；

——順序輪候，根據征集文件中確定的輪候順序規則，對所有入圍供應商依次授予采購合同的方式。每個入圍供應商在一個順序輪候期內，只有一次獲得合同授予的機會。合同授予順序確定后，應當書面告知所有入圍供應商。除清退入圍供應商和補充征集外，框架協議有效期內不得調整合同授予順序。順序輪候一般適用于服務項目；

第三十六條規定，框架協議采購應當訂立固定價格合同，包括固定單價或固定總價；

第四十二條明確了開放式第二階段確定成交供應商的辦法：由采購人或者服務對象從第一階段入圍供應商中直接選定；

第十九條列示了供應商違法行為共6項，并明確了具體的處理辦法。

注釋：

1.《聯合國貿易法委員會公共采購示范法頒布指南》B逐條評注第27條1.

2.《聯合國貿易法委員會公共采購示范法頒布指南》B逐條評注第27條4.

3.引自財政部有關負責人就110號令有關問題回答記者時所闡釋的觀點.

（責編：戎素梅）