投標文件格式部分設置的資格條件及審查標準無效

蔡錕

案件來源

一審：浙江省衢州市柯城區人民法院（2019）浙0802行初287號

二審：浙江省衢州市中級人民法院（2020）浙08行終43號

裁判要旨

投標人資格條件、審查標準與方法屬于招標條件與評標辦法，應當在招標文件的《投標須知》中載明。《投標文件格式》并不是投標條件、審查標準與方法的載體，不需要在此告知投標人資格條件與評標標準。《投標文件格式》中存在超出招標公告和投標須知的招投標條件和標準，不具有適用上的效力。

案件經過

涉案項目為“江山市江山港流域綜合治理工程全過程造價控制服務”，招標人為江山市須江水利投資發展有限公司。

2018年6月22日，涉案項目發布《招標公告》，并在之后發布了《招標文件》。該《招標文件》由投標須知前附表及投標須知、合同條款及格式、投標文件格式三章組成。

關于投標人的資格條件，《招標文件》與《招標公告》的規定一致。就涉案項目參與人員部分，《投標文件》第一章“投標須知前附表及投標須知”第（三）部分的“投標文件的編制”中明確要求，各投標人應當提交“人員配置表[除項目負責人外，還須配置具有土建、水利、園林專業造價人員（具有相應專業造價員或者國家注冊造價工程師執業資格）各1人，人員不得兼任]”。

同時，《招標文件》在第一章“投標須知前附表及投標須知”第（七）部分的“評標、定標辦法”中也明確規定了各投標人“人員配置表”的審查標準：“項目部人員（除項目負責人外）：具有水利、土建、園林專業造價人員（具有相應專業造價員或國家注冊造價工程師執業資格）各1人，人員不得兼任；項目部人員全部人員的社保關系在開標現場查詢證實”。

與前述《招標文件》第一章“投標須知前附表及投標須知”中要求不同的是，《招標文件》在第三章“投標文件格式”所提供的《人員配置表》中，以“備注3”這一加注的形式規定：《人員配置表》中所記載的“項目組代理人員的社保關系在‘全國社保查詢網進行核實……社保由投標人或其在衢州市區（市本級、衢江區、柯城區）分公司繳納的，均予認可”。

2018年7月16日，涉案項目在衢州市公共資源交易中心公開開標，浙江中際工程項目管理有限公司（以下簡稱“中際公司”）與建經投資咨詢有限公司（以下簡稱“建經公司”）均參與投標。經評標委員會評議，推薦第一中標候選人為建經公司，第二中標候選人為中際公司。

開標后，中際公司以招標文件中明確約定“社保由投標人或其在衢州市區（市本級、衢江區、柯城區）分公司繳納的，均予認可”，但第一中標候選人建經公司資格文件中《人員配備表》所列人員的社保系由其臺州分公司和臨海分公司繳納，臺州分公司和臨海分公司既不是投標人，也不屬于衢州市區的分公司，因此，建經公司的人員配備不符合“社保由投標人或其在衢州市區（市本級、衢江區、柯城區）分公司繳納的”的要求，評標委員會通過該公司資格審查的行為違反了《招標投標法實施條例》第四十九條規定及《評標委員會和評標辦法暫行規定》第十七條的規定為由，于開標當日及同年7月19日兩次向招標人及招標代理公司提出異議。

招標人及招標代理公司則于開標當日及同年7月20日兩次向中際公司作出答復，稱：《招標文件》第56頁《人員配備表》中加注部分的語義是要求投標人填寫的信息必須真實、無矛盾，項目組成員的社保關系在開標現場可查實。“社保由投標人或其在衢州市區（市本級、衢江區、柯城區）分公司繳納的，均予認可”的內容是對前述要求的進一步說明而非限制性的規定，該部分內容注明投標人的相關人員在衢州市分公司繳納社保予以認可，但并未規定有人員在其他地區分公司參保的投標人無資格參與競標。分公司并非獨立法人，是總公司的派駐機構，是投標人的構成部分，分公司繳納的社保屬于投標人繳納社保范疇。

中際公司不服前述答復，于2018年7月20日提交了涉案項目的《投訴書》，要求招標人重新組織專家進行評審或要求原評標委員會依據相關法律法規和招標文件的約定對評標結果予以糾正。

歷經初次作出處理決定及后續的行政訴訟后，江山市水利局于2019年8月15日作出《關于對浙江中際工程項目管理有限公司的投訴處理決定書》（江水投訴〔2019〕2號，以下簡稱“2號投訴處理決定”），以分公司繳納社保問題不在資格審查否決投標條款內容中，《招標文件》評標辦法“資信部分評分標準表”佐證了招標文件未限制衢州之外的分公司繳納社保的情形，《人員配備表》“備注3”中括號內容并不是對括號外“資格審查不予通過”兩種情形及其認定標準的補充及進一步細化說明，與括號外內容無關聯性，不能作為資格審查的依據為由，駁回了中際公司的投訴。

中際公司不服2號投訴處理決定，向浙江省衢州市柯城區人民法院提起行政訴訟，要求撤銷前述決定并責令江山市水利局重新作出行政行為。

法院觀點

一審法院浙江省衢州市柯城區人民法院認為：

本案的焦點是評標委員會是否已按照招標文件規定的標準確定投標人的投標資格。

關于投標人資格審查標準。一審法院認為，招標文件通常由投標須知、合同條款、投標文件格式等部分組成，各部分所涉的主體作用各有不同：《投標須知》是招標文件的主要內容，包含了項目內容、要求、合格投標人等資格條件，投標文件編制、提交，評分標準，評標、定標開標等關于投標、評標的標準及程序等內容，是投標人制作標書和評標委員會評審的依據和標準；《投標文件格式》是招標人為便于評標活動順利進行，依據《投標須知》規定的條件和要求而向投標人提出的格式要求，是供投標人編制投標文件的范本。投標人資格條件和審查標準與方法屬招標條件與評標辦法，應當在《投標須知》中載明。《投標文件格式》并不是投標條件和審查標準與方法的載體，不需要在此告知投標人資格條件與評標標準。《投標文件格式》中存在超出招標公告和投標須知的招投標條件和標準，亦不具有效力。本案中，《招標文件》第三章“投標文件格式”《人員配置表》中的加注內容，其性質與其作用是對填制《人員配備表》進行說明和要求，其中社保關系的確定，并無實際意義。同時，招標人在《投標文件格式》中設定超出投標條件的投標人資格條件也不具有實際效力，不能成為評審中的評審標準。

關于評審中評標委員會的評審行為。一審法院認為，根據《評標委員會和評標方法暫行規定》第十七條第一款的規定，評標委員會評委評審方法和評判的標準是招標文件中設定的條件和標準。投標人制作提交的《投標文件》是被評審的對象。投標人提交的《人員配備表》中所保留的“注”已成為投標人對自己制作的《人員配備表》的解釋與說明，屬于投標文件，屬于評標委員會的評審對象，非評審標準。

綜上，一審法院依據依據《行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回了中際公司的訴訟請求。

中際公司不服一審判決，提起上訴。

二審法院浙江省衢州市中級人民法院同意一審判決的事實認定和結論，但理由有所區別：

二審法院認為，關于投標人資格審查標準問題，由于《招標文件》本質上系合同，應當通過合同解釋原則對雙方產生歧義的語句進行理解。首先，從文義解釋原則來看，《招標文件》第56頁“備注3”表示的是對投標人或其在衢州市區（市本級、衢江區、柯城區）分公司繳納社保的資格認可，而非對在衢州市區（市本級、衢江區、柯城區）以外繳納社保的資格否認，并非排他性條款。其次，從目的解釋原則上看，“備注3”的作用系對該表格填寫的補充說明，而非在此以備注形式對投標人資格審查標準進行規定。最后，從系統解釋原則來理解，涉案《招標文件》第一章“招標須知”第（七）部分系“評標、定標辦法”，其中僅要求“項目部人員全部人員的社保關系在開標現場查詢證實”即可，投標人公司本部在衢州地區注冊登記或在衢州地區設立分公司的是作為“本地化服務”一項予以加分，未排除衢州市區（市本級、衢江區、柯城區）以外繳納社保的公司參加招投標的資格。同時，中際公司關于“投標人社保應在衢州市區（市本級、衢江區、柯城區）繳納，否則不予通過資格審查”的理解即便成立，也違反了《招標投標法》第六條、第十八條、第二十條等關于“招標人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人”的規定，因此，“備注3”不屬于有效的條款。

綜上，二審法院認為一審判決認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，判決駁回了中際公司的上訴，維持一審判決。

焦點分析

本案中，雖然投訴事項聚焦在評標委員會是否按照招標文件規定的標準和要求對投標人的資格條件予以審查和確認，但實質上的爭議焦點在于招標文件能否在“投標人須知”“評標標準與方法”之外的“投標文件格式”部分設置資格條件及審查標準，以及如果有此設置，這部分資格條件和審查標準是否應當予以適用。

現行招投標法律規定中，并未明確限定投標人資格條件及其審查標準在招標文件中的登載位置

關于招標文件應當如何編制以及其中應當記載哪些事項，《招標投標法》第十九條作出了原則規定，即“招標人應當根據招標項目的特點和需要編制招標文件”，同時，“招標文件應當包括招標項目的技術要求、對投標人資格審查的標準、投標報價要求和評標標準等所有實質性要求和條件以及擬簽訂合同的主要條款”。

在由國家發展改革委牽頭，聯合原建設部、原交通部、原鐵道部、原水利部等多個國家部委共同制定的關于《招標投標法》適用的規章中，對前述第十九條規定進行了一定的細化。如《工程建設項目施工招標投標辦法》第二十四條規定，招標文件的組成一般包括“投標人須知”“合同主要條款”“投標文件格式”“評標標準和方法”等內容。《工程建設項目勘察設計招標投標辦法》第十五條規定，招標文件應當包括“投標須知”“投標文件格式及主要合同條款”“評標標準和方法”等內容。《工程建設項目貨物招標投標辦法》第二十一條規定，招標文件一般包括“投標人須知”“合同主要條款”“投標文件格式”“評標標準和方法”等內容。

前述規章將《招標投標法》第十九條中所規定的招標文件應包括的內容進行了外在形式上的統一，確定了一份招標文件的章節與內容構成。但是，并未進一步規定《招標投標法》第十九條與規章文件中內容的對應關系，尤其是關于投標人的資格條件和審查標準，應當在“投標人須知”“投標文件格式”或“評標標準和方法”等章節或部分中的哪一個或哪幾個部分予以登載，并無確切的答案。

《招標投標法實施條例》相比《招標投標法》及其下位的部門規章、規范性文件，在招標文件的制作規范與要求上提出了另一種處理思路。該條例第十五條第四款規定，編制依法必須進行招標的項目的資格預審文件和招標文件，應當使用國務院發展改革部門會同有關行政監督部門制定的標準文本。即將對招標文件編制的要求從法律條文限制轉化為標準文本限制。但一方面，除了2017年國家發展改革委、工信部、交通運輸部等部委聯合印發了《標準設備采購招標文件》等五個標準招標文件外，筆者并未檢索到國家層面的其他工程建設招投標方面的標準招標文件；另一方面，該條規定并無對應的罰則，缺乏強制適用的制度支持。因此，這一處理思路前景可期但當前并未成型。

在招標文件的不同部分多處出現資格條件及審查標準的內容，對招投標活動的合法性及效率追求都存有巨大隱患

從形式上來看，在我國建設工程領域招標投標制度已經實施二十余年的情況下，招標文件的制作也基本形成了慣例標準。一般情況下，投標人的資格條件會集中規定在“投標（人）須知”部分，其對應的審查標準則會出現在“評標標準和方法”章節中。

但因為法律規范上的空白，可能發生投標人資格條件及審查標準位于招標文件不同部分的情況，如同本案，產生爭議的“項目人員社保關系的繳納公司”這一資格條件，就以“備注3”這一加注的形式出現在了招標文件的“投標文件格式”章節中的《人員配置表》里。

這種情況產生的原因，可能是招標人或招標代理機構在制作招標文件時因疏忽而簡單套用模板忘記刪改，也可能是部分招標人或招標代理機構故意誤導投標人以排斥競爭者。無論是任何一種原因，都對招投標活動的合法性以及公平效率的追求產生了負面影響。

于效率層面，顯而易見的是，若資格條件在招標文件的任何章節中都可能存在，即處于一種散布狀態時，對任何投標人而言，都極易發生資格條件的遺漏，導致其在準備投標材料、制作投標文件過程中遺漏必要的證明文件，進而在評標中被排斥在適格投標人之外。若因此導致適格投標人不足三家，則又要再次進行招標，不僅浪費了各參與主體的時間，更浪費了項目推進的時間。

于合法性及公平層面，則影響更為深重。

對于因招標人的疏漏導致其忘記刪除登載于“投標（人）須知”章節之外的資格條件的情況，如果這個資格條件恰好在本項目中構成“以不合理條件排斥潛在投標人”，則招標人有因其疏漏面臨行政處罰的風險。本案即明顯接近這種情形，二審判決已經指出，若將“投標人社保應在衢州市區（市本級、衢江區、柯城區）繳納”視為應予適用的資格條件，則明顯違反《招標投標法》第六條、第十八條、第二十條的規定。

對于因招標人串通投標、誤導部分投標人、排斥競爭而將部分資格條件登載于“投標（人）須知”章節之外的情況，則可能事實上導致對招標人與投標人該種串通投標行為監管上的失靈。一方面，這些資格條件若不構成“以不合理條件排斥潛在投標人”，則不能以此為由對招標人予以懲處。另一方面，與招標人串通而事先知曉全部資格條件位置的投標人，相比于其他投標人而言明顯具有信息優勢，破壞了招投標的公平性。但是因為這些資格條件確實登載于招標文件中，在串通各方矢口否認的情況下，監管機關無法固定串通投標的證據，更無法作出處理。

應確立投標人的資格條件及評審要求僅能登載于招標文件“投標（人）須知”“評標標準與方法”章節的統一認知，并予以制度保障

通過前述分析可見，對投標人資格條件登載位置差異而引發的問題，最治本的解決方法，就是確立投標人的資格條件及評審要求僅能登載于招標文件中“投標（人）須知”“評標標準與方法”章節的統一認知。

這種統一認知的建立，有著三個層級的保障。

最理想的保障，莫過于在立法層面，將“投標人的資格條件及評審要求僅能登載于招標文件‘投標（人）須知‘評標標準與方法章節或部分”的表述直接規定在《招標投標法》《招標投標法實施條例》或《工程建設項目施工招標投標辦法》等法律法規規章中。這一保障最為徹底，但在操作中難度也最大，因為法律的修訂有其嚴格的標準與繁瑣的程序，并且一旦成為法律條文，成文法的滯后性也容易導致該條文在招投標活動發生變化時反成為桎梏。

中間程度的保障，即建立在國家層面“標準招標文件”的成型與完善。如前所述，《招標投標法實施條例》第十五條第四款提出了“法定必須招標項目的招標文件應當使用國務院發展改革部門會同有關行政監督部門制定的標準文本”的要求。而在政府采購領域，也有著同樣的規定（《政府采購法》第三十二條規定，采購人或者采購代理機構應當按照國務院財政部門制定的招標文件標準文本編制招標文件）。因此，如果能夠制定涵蓋各領域的國家層面的“標準招標文件”，且在其中明確將關于資格條件登載位置的統一認知固定為主要條款并予以醒目提示，則該統一認知也近乎于獲得了法律保護。

最低限度的保障，則是基于現有條件，借助個案實現前述統一認知的固定及傳遞。一方面，國家發展改革委等九部委在2017年已經制定了《標準設備采購招標文件》等五個標準招標文件，雖然僅涵蓋了建設工程中的貨物與服務的招投標，但在官方的通知中，已要求《標準文件》中的“投標人須知”“評標辦法”等，應當不加修改地引用，而“投標人的資格條件與要求”明確位于“投標人須知”章節中。因此，在編寫其他項目的招標文件時，應當參照前述既有的標準招標文件。另一方面，則是在相關的執法與司法實踐中，以案例的方式呈現執法機關與司法機關的態度。本案即是其中的典型，雖然二審法院的觀點與一審法院略有差異，但是一審法院明確提出的“投標人資格條件和審查標準的載體應為《投標須知》而非《投標文件格式》”以及“招標人在《投標文件格式》中設定超出投標條件的投標人資格條件不具有效力，不能成為評審標準”的觀點，明顯具有樹立前述統一認知的指引作用。

（責編：戎素梅）