PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)問(wèn)題分析及對(duì)策

宋健

【摘要】近年來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速轉(zhuǎn)型，國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施中得到了廣泛推廣。PPP有助于全面提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率，有效轉(zhuǎn)變政府職能，為國(guó)家治理的現(xiàn)代化發(fā)展提供必要的幫助和支持。從目前來(lái)看，PPP模式在我國(guó)的發(fā)展速度越來(lái)越快，為加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國(guó)家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度作出了巨大的貢獻(xiàn)，但是快速發(fā)展背后所暴露出的問(wèn)題不容忽略。本文著眼于PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)的具體含義，深入分析了該采購(gòu)環(huán)節(jié)中所出現(xiàn)的各種問(wèn)題并提出相應(yīng)的解決對(duì)策，以期為PPP項(xiàng)目的有效落實(shí)提供參考。

【關(guān)鍵詞】PPP；招標(biāo)采購(gòu)

在PPP模式快速發(fā)展、普遍運(yùn)用的過(guò)程中，公眾對(duì)其的關(guān)注度越來(lái)越高。但是整個(gè)項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程比較復(fù)雜，難免存在問(wèn)題及矛盾。國(guó)家一方面需要完善當(dāng)前的法律法規(guī)，另一方面需要積極促進(jìn)人才隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)好PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)的監(jiān)督管理工作，通過(guò)PPP模式真正遴選出資質(zhì)優(yōu)、信譽(yù)佳、能力強(qiáng)的社會(huì)資本方，為公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的順利開(kāi)展奠定良好基礎(chǔ)。

PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)

PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)由政府部門牽頭，嚴(yán)格按照公平公正公開(kāi)的原則，始終堅(jiān)持誠(chéng)信信用的價(jià)值理念，以權(quán)利義務(wù)平衡為目標(biāo)，更好地實(shí)現(xiàn)物有所值。政府需要嚴(yán)格按照當(dāng)前法律和法規(guī)，以項(xiàng)目識(shí)別和項(xiàng)目準(zhǔn)備為基礎(chǔ)，全方位、多角度地了解PPP項(xiàng)目的具體內(nèi)涵，確保社會(huì)資本的優(yōu)化利用及合理配置。PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)是時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，與傳統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)相比有很大差異。PPP項(xiàng)目中標(biāo)社會(huì)資本需要完成工程建設(shè)任務(wù)，落實(shí)后期的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)以及項(xiàng)目維護(hù)工作。政府會(huì)對(duì)其進(jìn)行考核，在項(xiàng)目順利竣工之后直接由政府接管項(xiàng)目。因此，PPP項(xiàng)目的采購(gòu)方式、程序以及監(jiān)管方式與政府采購(gòu)以及傳統(tǒng)招標(biāo)投標(biāo)存在明顯的區(qū)別。

PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)中需高度關(guān)注的問(wèn)題

招標(biāo)采購(gòu)實(shí)操過(guò)程中的法律適用有待進(jìn)一步明確

作為PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)工作的重要依據(jù)，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）不容忽略，該辦法中明確強(qiáng)調(diào)了PPP項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及要求。PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)需要站在更高站位，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施的具體情況及項(xiàng)目流程，按照《政府采購(gòu)法》選擇合作社會(huì)資本，同時(shí)嚴(yán)格依照國(guó)家的法律法規(guī)要求積極承擔(dān)自身的社會(huì)責(zé)任。

工程施工是PPP項(xiàng)目中的一部分，政府會(huì)根據(jù)績(jī)效考核以及運(yùn)營(yíng)情況的具體成果，以社會(huì)資本為付費(fèi)對(duì)象，充分發(fā)揮外部監(jiān)督和管理的作用。這種付費(fèi)方式與工程施工付費(fèi)存在明顯的區(qū)別，政府并沒(méi)有直接購(gòu)買建設(shè)工程，而是購(gòu)買了社會(huì)資本方所提供的公共服務(wù)。作為PPP項(xiàng)目的核心及重點(diǎn)，還需要完成工程項(xiàng)目附屬貨物、服務(wù)的采購(gòu)工作。傳統(tǒng)招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目，標(biāo)的較為單一，采購(gòu)需求也相對(duì)明確。而PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)的標(biāo)的更為繁雜、多元，涉及貨物、服務(wù)、工程等內(nèi)容，采購(gòu)需求也更為復(fù)雜。《辦法》與現(xiàn)行的政府采購(gòu)法律法規(guī)也存在諸多不一致，導(dǎo)致具體操作過(guò)程中遇到很多障礙。相關(guān)部門應(yīng)加快頂層設(shè)計(jì)完善，盡快出臺(tái)法律位階較高的實(shí)質(zhì)性政策規(guī)定，進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目招標(biāo)的范圍以及操作流程。

參與方存在思想誤區(qū)

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，PPP在我國(guó)的起步相對(duì)比較晚。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念導(dǎo)致PPP在我國(guó)的發(fā)展速度相對(duì)偏慢，受到了諸多的束縛以及影響。社會(huì)各界對(duì)PPP的認(rèn)知和理解還不夠深刻和全面，大部分以傳統(tǒng)工程項(xiàng)目為主體，在實(shí)務(wù)操作的過(guò)程中將PPP作為一種簡(jiǎn)單的融資方式。當(dāng)前的招標(biāo)投標(biāo)方案過(guò)度集中于融資資本、付費(fèi)總金額、建設(shè)工期以及付費(fèi)結(jié)款等基本指標(biāo)上，忽略了對(duì)回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)控制、運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核的深入分析及研究。

另外，從評(píng)分指標(biāo)的層面上來(lái)看，實(shí)質(zhì)的指標(biāo)設(shè)置比較單一，過(guò)于注重前期的工程建設(shè)，忽略了后期的工程運(yùn)營(yíng)，無(wú)法有效落實(shí)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的理念。參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)由其他行業(yè)轉(zhuǎn)型而來(lái)，人才隊(duì)伍的綜合素質(zhì)以及工作經(jīng)驗(yàn)均有待提升，缺乏一定的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)意識(shí)。運(yùn)營(yíng)能力也有待提升，過(guò)度關(guān)注整個(gè)項(xiàng)目的綜合利潤(rùn)，沒(méi)有對(duì)整體的運(yùn)營(yíng)收益進(jìn)行分析以及研究。

項(xiàng)目評(píng)標(biāo)專家人選不當(dāng)

招標(biāo)采購(gòu)工作與工程建設(shè)項(xiàng)目存在密切的聯(lián)系，評(píng)標(biāo)專家要主動(dòng)參與其中，利用自己的專業(yè)知識(shí)背景以及豐富的工作經(jīng)驗(yàn)維護(hù)整個(gè)招投標(biāo)過(guò)程的公正性、公開(kāi)性和公平性。項(xiàng)目評(píng)標(biāo)專家的綜合素養(yǎng)直接影響最終的評(píng)標(biāo)質(zhì)量和結(jié)果，因此管理工作人員必須要做好前期的準(zhǔn)備工作，加強(qiáng)專家?guī)旖ㄔO(shè)，選擇合適的專家人選，促進(jìn)評(píng)標(biāo)活動(dòng)的有效落實(shí)。但是從目前來(lái)看，專家?guī)鞂I(yè)設(shè)置不夠細(xì)化，財(cái)務(wù)專家占據(jù)主導(dǎo)。一部分專家對(duì)《行政法》以及《民法》的認(rèn)知還不夠全面，存在專業(yè)不對(duì)口的問(wèn)題。項(xiàng)目評(píng)標(biāo)專家的自由裁量權(quán)比較大，有的PPP項(xiàng)目招標(biāo)文件存在主觀隨意性，專家過(guò)于注重自身的主觀判斷，未站在專業(yè)的視角進(jìn)行分析。自由裁量權(quán)過(guò)大，極易出現(xiàn)各種判斷失誤，導(dǎo)致最終的評(píng)標(biāo)效果無(wú)法得到保障，違背了評(píng)標(biāo)工作的初衷。有些項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)過(guò)程中，從專家人數(shù)上來(lái)看，業(yè)內(nèi)專家人數(shù)不符合標(biāo)準(zhǔn)，難以為評(píng)標(biāo)工作的開(kāi)展提供必要的智力支持。此外，有關(guān)單位為了控制前期的工作成本，限定評(píng)審費(fèi)用，外加大部分項(xiàng)目評(píng)標(biāo)工作面臨風(fēng)險(xiǎn)及壓力，因此一部分專家的參與積極性不夠高。專家?guī)烊藬?shù)不足，嚴(yán)重影響了采購(gòu)活動(dòng)的公正性，存在風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

專業(yè)人才綜合能力不夠理想

PPP項(xiàng)目招標(biāo)代理需要做好前期準(zhǔn)備工作，加強(qiáng)對(duì)“兩評(píng)一方案”的有效分析及研究。著眼于項(xiàng)目具體特征，深入了解融資方和政府方的實(shí)施需求，以此制定項(xiàng)目合同及采購(gòu)文件。參與項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程的招標(biāo)代理人及咨詢顧問(wèn)往往為同一個(gè)人，在完成前期的采購(gòu)文件以及項(xiàng)目合同編制工作后，還需要完成后期的合同談判工作。不同工作環(huán)節(jié)對(duì)工作人員的綜合素質(zhì)要求相對(duì)偏高，工作人員需要主動(dòng)了解工程建設(shè)法律法規(guī)以及項(xiàng)目投融資等專業(yè)知識(shí)，真正實(shí)現(xiàn)活學(xué)活用和融會(huì)貫通。但是從目前來(lái)看，一部分項(xiàng)目負(fù)責(zé)人由傳統(tǒng)招標(biāo)代理人轉(zhuǎn)型而來(lái)，個(gè)人的知識(shí)儲(chǔ)備不夠理想，所積累的工作經(jīng)驗(yàn)以及專業(yè)背景不能滿足項(xiàng)目需求，且溝通能力、邏輯思維能力均有待提升，無(wú)法高效處理比較復(fù)雜的PPP項(xiàng)目招標(biāo)問(wèn)題，在對(duì)項(xiàng)目合同以及采購(gòu)文件的合規(guī)性進(jìn)行把關(guān)時(shí)能力不足，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目的順利落實(shí)。

PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)的問(wèn)題對(duì)策

厘清PPP項(xiàng)目采購(gòu)適用法律

在全面推進(jìn)PPP模式的過(guò)程中，下位法沖突以及上位法缺失最為關(guān)鍵，阻礙了項(xiàng)目的穩(wěn)步落實(shí)。因此要進(jìn)一步完善當(dāng)前的法律法規(guī)，出臺(tái)政府與社會(huì)資本合作法，為招標(biāo)采購(gòu)環(huán)節(jié)指明方向，避免實(shí)操環(huán)節(jié)混亂無(wú)序。PPP項(xiàng)目相對(duì)比較復(fù)雜，時(shí)間跨度較久。不管是前期的策劃、投融資，還是中期的建設(shè)運(yùn)營(yíng)以及后期的養(yǎng)護(hù)和移交，都存在許多復(fù)雜的要求。參與方比較多，法律關(guān)系較為復(fù)雜，離不開(kāi)多方談判以及協(xié)商。為了維護(hù)參與各方的合法權(quán)益，盡量避免各種糾紛，還要加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)方式的研究及調(diào)整，進(jìn)一步厘清PPP項(xiàng)目采購(gòu)適用法律，根據(jù)PPP項(xiàng)目特征完善或制定新型采購(gòu)方式。

推進(jìn)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)

人才隊(duì)伍建設(shè)工作不容忽略，有關(guān)主管部門及政府部門要意識(shí)到自身的重要責(zé)任，以專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)工作為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌規(guī)劃培養(yǎng)高端PPP人才。落實(shí)好人才培養(yǎng)計(jì)劃，彌補(bǔ)高端人才總量不足的缺陷，實(shí)現(xiàn)專業(yè)人才數(shù)量的有效提升，主動(dòng)與國(guó)際社會(huì)接軌。高校和研究機(jī)構(gòu)也要以學(xué)科優(yōu)化和專業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整為基礎(chǔ)，真正實(shí)現(xiàn)校企合作，為PPP模式的完善提供人才保障。代理機(jī)構(gòu)需要主動(dòng)培育業(yè)務(wù)骨干，幫助其具備豐富的實(shí)操經(jīng)驗(yàn)、扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備，在部門協(xié)作的過(guò)程中全面提升自身的綜合素養(yǎng)以及專業(yè)技能，進(jìn)一步構(gòu)建完善的PPP人才梯隊(duì)，為PPP項(xiàng)目的有效落實(shí)提供必要的智力支持。

加強(qiáng)專家?guī)旖ㄔO(shè)和專家管理

地方政府需要主動(dòng)轉(zhuǎn)變自身的職能，承擔(dān)起一定的社會(huì)責(zé)任。以專家?guī)旖ㄔO(shè)和專家管理工作為基礎(chǔ)，圍繞各省市統(tǒng)一專家?guī)斓慕ㄔO(shè)工作要求明確具體的分類標(biāo)準(zhǔn)，積極落實(shí)全國(guó)統(tǒng)一編碼工作。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家的法律法規(guī)設(shè)置相應(yīng)的專業(yè)，逐步細(xì)化專業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)充專項(xiàng)分類，促進(jìn)專業(yè)資源的有效整合，確保專家信用資源的共享。專家入庫(kù)的審核工作以及管理工作非常關(guān)鍵，需要加強(qiáng)對(duì)專家硬性條件的要求，比如技術(shù)職稱以及從業(yè)年限；了解專家評(píng)審情況的個(gè)人信用以及工作質(zhì)量，以同業(yè)盲審為基礎(chǔ)，嚴(yán)格審核專家入庫(kù)的資格，逐步構(gòu)建科學(xué)完善的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時(shí)清退存在職業(yè)道德問(wèn)題的專家。此外，還要積極組織評(píng)審專家培訓(xùn)，幫助專家全方位、多角度掌握PPP項(xiàng)目評(píng)審所需專業(yè)知識(shí)和技能，提高項(xiàng)目質(zhì)量。

全面推進(jìn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型升級(jí)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過(guò)程中，我國(guó)逐步取消了招標(biāo)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)，真正實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)，行業(yè)壁壘逐步被打破，各個(gè)資源交易平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了有效的整合。招標(biāo)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本方等各有關(guān)單位要主動(dòng)利用這一契機(jī)，全面推進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型，積極拓展業(yè)務(wù)價(jià)值鏈，實(shí)現(xiàn)不同管理環(huán)節(jié)的深度融合。提升自身的品牌價(jià)值，樹(shù)立良好的社會(huì)信譽(yù)及形象，在戰(zhàn)略合作以及兼并重組的過(guò)程中更好地凸顯PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)和價(jià)值。

結(jié)語(yǔ)

PPP有助于全面推進(jìn)體制機(jī)制改革，促進(jìn)政府職能的快速轉(zhuǎn)變，能夠有效提升國(guó)家的治理現(xiàn)代化水平。針對(duì)當(dāng)前PPP項(xiàng)目操作實(shí)施中存在的問(wèn)題，相關(guān)管理部門要盡快完善頂層制度設(shè)計(jì)，系統(tǒng)規(guī)范PPP項(xiàng)目管理及操作程序，相關(guān)單位還應(yīng)加強(qiáng)人才建設(shè)、完善評(píng)審專家管理，為PPP項(xiàng)目的良性運(yùn)作、快速發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

（作者單位：中鐵資源集團(tuán)有限公司）

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（責(zé)編：高楊）