鎮江市養老事業高質量發展路徑研究

摘 ?要 ?隨著社會經濟的快速發展，全球老齡化形勢日益嚴峻。鎮江市一直把推動養老服務發展作為保障和改善民生的重中之重，大力促進養老服務體系建設，養老事業發展迅速，全市養老工作邁上新臺階。本文分析了鎮江市養老事業發展過程中遇到的碎片化困境，提出鎮江市養老事業高質量發展的實現路徑。

關鍵詞 ?養老事業；高質量發展；實踐路徑；鎮江市

當前科技飛速發展，大數據、云計算等新興技術層出不窮，國民生活水平得到提高。同時，醫學標準的優化使得平均預期壽命延長，人口老齡化現象也日益凸顯，這給社會和家庭帶來沉重負擔。因此，破解養老難題成為緊要現實問題，積極應對人口老齡化，是黨和國家的重大戰略選擇。黨的十九屆六中全會指出：“全黨必須永遠保持同人民群眾的血肉聯系，著力解決發展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題。”[1]因此，要積極應對人口老齡化問題，不斷解決老齡群體的“急難愁盼”問題，真正把切實滿足老年人的需求作為養老工作的重點，滿足其多層次、個性化需求，以增強老齡群體的獲得感、幸福感、安全感，從而推進養老事業邁上新臺階。

一、鎮江市養老事業發展的現狀

近年來，我國養老事業發展迅速，鎮江市一直把推動養老服務發展作為保障和改善民生的重中之重，通過多種形式持之以恒地開展監督工作，大力促進養老服務體系建設，全市養老工作邁上新臺階。2020年，第七次全國人口普查結果顯示，鎮江市常住人口中，60歲及以上人口為756353人，占23.56％，其中65歲及以上人口為562226人，占總人口的17.51％。與2010年第六次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升7.30個百分點，65歲及以上人口的比重上升7.16個百分點。由此可見，鎮江市老年人口比重不斷增加，老齡化程度進一步加深，養老問題將成為政府工作的重中之重。

（一）政策力度不斷加大

2021年11月，《鎮江市“十四五”民政事業發展規劃》（下稱《規劃》）正式印發。《規劃》明確了“十四五”時期民政事業發展的總體要求、主要任務和保障舉措等，提出了高水平建設“鎮溫情”社會救助、“鎮幸福”養老服務、“鎮活力”基層治理、“鎮溫暖”社會福利、“鎮方便”專項服務五大工作體系。

其中，“鎮幸福”的養老服務涉及了養老過程中的方方面面，并對于養老服務工作提出了更高的要求。按照人口老齡化國家戰略要求，立足“創新創業福地、山水花園名城”的城市定位，促進社區與社會組織相協調，推動醫養結合，加快建設高質量養老服務體系。鎮江市第八次黨代會強調，要持續增進民生福祉，努力創造人民向往的美好生活。深化社會保障制度改革，穩步提高社會保障和救助標準，建成更加公平、更可持續、更有效率的多層次社會保障體系。由此可見，政府部門始終將提高公共服務水平、改善人民生活放在政府工作的重要位置，始終堅持“人民至上”理念，養老服務水平的高低也切實關系到人民的幸福感。

（二）保障能力不斷增強

鎮江市是江蘇省第三個實現大市范圍內城鄉低保保障標準一體化的城市。其一，從保險覆蓋范圍來看，鎮江市實行特困供養人員應養盡養，全市低保對象應保盡保，對于60周歲以上困難老人和80周歲以上高齡老人，建立了政府購買居家養老上門服務制度，并在全省率先實現60周歲以上老年人意外傷害保險政府統保全覆蓋。其二，從適老化改造來看，啟動特殊困難老年人家庭居家適老化改造提升，既有住宅加裝電梯獲得“零突破”，老年人出行難等問題得到明顯改善。其三，鎮江市各級政府采用購買服務的方式，讓全市12.4萬名60周歲以上困難老年人和80周歲以上老年人，足不出戶享受到每月不低于1.5小時的家政、生活照料、康復護理等免費服務，服務時長位居全省前列。

（三）服務供給不斷擴大

服務供給的擴大主要體現在養老服務機構和床位的不斷增加上。從床位數量來看，“十三五”期間，全市共建成各類養老床位30116張，每千名老人擁有養老床位40.8張。《規劃》提出，到“十四五”末，護理型床位占比將達70％，農村特困人員供養服務機構護理型床位占比將達55％。從養老服務機構來看，全市城鄉社區居家養老服務中心基本實現全覆蓋，街道老年人日間照料中心實現全覆蓋。“十四五”期間，全市將建成4家縣級失能（失智）特困人員集中供養服務機構，新增居家適老化改造4000戶，各市和丹徒區分別建成至少1所失能（失智）特困人員專業照護為主的縣級供養服務機構和3個農村區域性養老服務中心。“規劃”還提出“十四五”時期目標：接受上門服務的居家老年人數占比達18％，經濟困難的高齡、獨居、空巢、計劃生育特殊家庭等老年人服務覆蓋率達100％，城市街道綜合性養老服務中心覆蓋率達100％。

二、鎮江市養老事業面臨的“碎片化”困境

（一）養老服務主體“條塊分割”

隨著老齡化程度的加劇，多方合力共同應對養老服務困境成為重要舉措。然而，養老服務各主體如果協調不當也將陷入“碎片化”困境，集中表現在以下兩個方面：其一，養老服務供給由政府、社會等多部門共同參與。在科層官僚體制下，自上而下各個部門都有不同的“條條”職能劃分，由此產生的“條條”分割現狀較為明顯。其二，提供養老服務的主體相互獨立，且分布在不同地區。這體現出的是一種“塊塊”劃分現象，由于各地的經濟發展水平、人口情況和老齡化程度各不相同，養老服務供給的方式和內容也因此存在較大差異，無法有效整合[2]，這將增加養老服務各主體間的溝通成本，導致缺少信息溝通。公共部門單一目的原則產生了碎片化、自我中心的權威，同時缺乏合作和協調，從而妨礙了有效性和效率[3]。

（二）養老服務“供給導向”明顯

鎮江市在養老服務的供給過程中，存在供給過剩、利用率低的問題，在實踐中仍難以擺脫傳統居家養老服務模式，存在明顯的“供給導向”，難以滿足大范圍養老服務需求。養老服務作為準公共物品，涉及政府、企業、社區、社會組織、老年群體等多方主體，各主體由于理念思想的差異，對待供給內容持有不同意見，而傳統的政府“供給導向”仍然明顯，政府的主導性地位弱化了其他主體的供給意愿，無法形成雙回饋效應，缺少雙向溝通將導致供給內容單一化、同質化，缺乏精準性，違背養老服務的初衷。

（三）養老服務資源缺乏有機整合

鎮江市養老服務資源由不同主體掌握，由于各個主體缺乏信息溝通，養老服務資源在實際供給中呈現出分散化的態勢，缺乏有機整合導致養老服務資源的浪費。其一，養老服務供給部門各行其是。由于社區養老涉及的部門較多，養老服務資源呈現出分散化運作的現狀，難以突破部門邊界實現有效整合、統一供給。醫療資源的供給過程體現得更為明顯，老齡辦往往牽頭組織醫護人員進社區為老年人提供基本醫療服務，衛計部門也定期為老年人提供免費體檢服務。其二，社區養老服務資源難以有效整合。養老服務資源作為社區的重要服務資源，很難無條件實現社區之間的整合和共享。

（四）養老服務供給主體之間信任缺失

養老服務主體的利益復雜化在一定程度上是由主體自利性所導致的，不僅如此，主體自利性還加劇了主體之間的“縫隙”和競爭關系，使養老服務主體之間難以建立相互信任的關系。其一，部門利益驅使參與養老服務供給的各部門履行自身職權，但由于養老服務涉及的部門較多，部門之間的隔閡也較大，建立互信機制的成本太高。其二，在社區層面，并沒有專職人員負責養老服務，社區工作人員大都身兼數職，而且社區承擔多重公共事務，其工作重點在很大程度上受自上而下政策的影響，在自上而下的壓力型體制下，社區之間的考核評比成為社區競爭的重要推動力，社區不僅要保證養老服務的有效供給，還要從激烈的競爭中獲得優勢。因此，社區在多重利益的驅動下，逐漸緊密結合，相互依存，蛻變為共謀關系。

三、鎮江市養老事業高質量發展的實現路徑

（一）加快建立協調共享機制

養老行業的發展牽涉政府、市場、社會、公民等多個主體，需要建立健全主體協調機制，保證協調的順暢和溝通渠道的暢通。從政府層面來看，應當加強與社區之間的協調，及時了解社區養老服務供給現狀，反饋問題[4]。當前，大數據、“互聯網+”等新興技術已深入各行各業，鎮江市各地應當結合當地實際情況，逐漸推動“智慧養老”的普及。通過智慧養老的大數據平臺，各部門可以有效了解各社區養老情況以及老齡群體的不同需求，實現信息資源共享，并根據實時數據調整部門所要供給的資源，避免重復供給導致的資源浪費，以此建立各部門間的協調機制。另外，大數據平臺保證了老齡群體需求的真實性和時效性，養老服務供給主體可以根據大數據平臺的實時數據實施或調整養老服務的供給，這正是打破“信息孤島”的一劑良藥。

（二）加強養老服務資金整合

養老服務的供給離不開街道各個職能部門的協調，更離不開社區的積極配合。無論是街道相關部門還是社區，都應對其責任范圍內的養老服務需求有及時、全面的了解。從資金來看，鎮江市相關政府部門以及社區應當建立多元的資金渠道，除了政府扶持以外，社會組織也應當出一份力，通過企業贊助以及爭取項目資金等多種方式籌集養老資金，并投入于養老服務設備，保證智能化設備的引入，更好地為老年人提供便捷化服務。在這過程中，要注意克服老齡辦在養老服務供給過程中“撒胡椒面”的現象，應當根據每個社區的不同需求以及社區支持力度來有效調配資源，“對癥下藥”。

（三）完善人力協調服務機制

除了養老服務資金的整合，人員整合也十分重要。鎮江市老齡辦要經常根據各社區養老服務活動開展情況，以舉辦養老服務活動的形式整合養老辦人員和社區工作人員，完善人力協調服務機制，實現養老服務的有效供給。在人力資源方面，要整合各個社區所入駐的社會組織人員。由于每個社區養老服務中心的級別有差別，所擁有的養老服務資源并不對稱，服務人員以及服務資源與社區實際情況不相匹配。因此，要對各個社區的養老服務需求進行有效分析與整合，按照數據分析的結果，在社區之間調動社會組織工作人員，以尋找服務缺口，緩解部分社區人力資源不足的現象，以提升養老服務效率[5]。

（四）構建主體信任機制

為了有效構建主體信任機制，鎮江市民政、老齡、衛生等各個部門應主動突破部門界限，適當運用智能設備采集老齡群體的數據，實現各部門有效數據的共享，要形成共同的行動指南，明確劃分各部門的責任與義務，類型不同的部門職責按照部門屬性劃分，有利于最大限度發揮各部門特殊優勢，形成資源互補，加強彼此信任。另外，街道各部門是養老資源的實際規劃者，養老服務的有效供給不僅需要各部門的有效規劃，還需要社區的實際行動。街道各部門與社區之間的鏈接點在于養老服務資源如何實現有效配置，因此，應當促使街道與社區關系透明化，社區能夠如實反映養老服務需求，避免社區在政績驅動下不實反映養老服務需求，這樣才能使得部門與社區之間的關系逐步向良性化方向發展，這種相互合作、協同共進的過程也能使兩者之間互信水平得到進一步提升，推動各部門職能轉型以及社區養老服務的長遠發展。

養老服務一直是民生問題的重中之重。目前，鎮江市養老服務中存在“碎片化”困境，各主體之間協調能力不足，缺乏深層次整合，導致養老服務供給的有效性不足。因此，政府、社會、居民都要充分參與并發揮相應的力量，共同克服“碎片化”難題，使各主體之間實現有機協調。加快實現養老服務資源全方位整合，構建各主體之間的信任機制，利用大數據、“互聯網+”等新興技術，守正創新，提高養老服務的效率，推動養老事業高質量發展。

參考文獻：

[1]學習貫徹中共十九屆六中全會精神[N].人民日報，2021-11-25.

[2]杜春林，臧璐衡.從“碎片化運作”到“整體性治理”：智慧養老服務供給的路徑創新研究[J].學習與實踐，2020（07）：92-101.

[3]蔣俊杰.我國城市跨界社會問題的整體性治理模式探析——以上海市長寧區社會管理聯動中心為例[J].中國行政管理，2015（03）：61-65.

[4]吳猛，陳偉東.制度設置與運行狀態的異化——對W市社區組織與政府部門權利關系的調查與分析[J].江漢論壇，2007（08）：43-46.

[5]杜春林，臧璐衡.行政吸納抑或資源俘獲：智慧養老服務供給中政府與社會組織的互動關系研究——基于蘇南Y街道智慧養老服務項目的案例分析[J].天津行政學院學報，2021，23（02）：77-85.

本文系江蘇省社會科學基金后期資助項目（編號20HQ045）的階段性成果。

（作者單位：中共鎮江市委黨校）

【責任編輯：江錦】