優化采購需求管理 落實綠色采購政策

姜愛華 高錦琦

黨的第十九屆六中全會中審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》強調，“生態文明建設是關乎中華民族永續發展的根本大計”，提出“推進綠色發展、循環發展、低碳發展”，提高全黨全國推動綠色發展的自覺性和主動性。綠色發展是實現高質量發展的必由之路，具體到政府采購領域，“綠色政府采購”是我國政府采購未來發展的關鍵目標之一。采購需求是政府采購全過程的前端環節，且具有較強的政策引導功能。通過優化采購需求管理措施，在采購前端注入“綠色”理念，有助于實現政府采購政策功能的前置，促進綠色采購政策有效落實。本文分析了目前我國落實綠色采購的主要途徑、現實問題，梳理總結了通過采購需求管理落實政府綠色采購的國際經驗，并嘗試提出相應的對策建議。

我國目前綠色采購政策的主要途徑

相關法律法規政策文件規定

據不完全統計，2002年以來，國務院層面發布的與政府采購政策相關的文件（含國發文、國辦發文和國辦函）共97個，其中有34個文件提到用政府采購支持綠色環保或節能事業發展。可見，通過完善法律體系落實政府綠色采購政策逐漸受到重視。

從中央層面看，在2004年，國務院辦公廳發布《關于開展資源節約活動的通知》（國辦發〔2004〕30號）強調“深化政府采購制度改革”，政府機構應充分發揮帶頭作用，節約資源、降低費用支出。2006年《關于環境標志產品政府采購實施的意見》（財庫〔2006〕90 號）中提到，“采購人用財政性資金進行采購的，要優先采購環境標志產品”。具體到工程類采購，2020年《關于政府采購支持綠色建材促進建筑品質提升試點工作的通知》（財庫〔2020〕31號）提出到2022年，基本形成綠色建筑和綠色建材政府采購需求標準的目標；2021年《關于深化生態保護補償制度改革的意見》中提及，實施政府綠色采購政策，建立綠色采購引導機制，加大綠色產品采購力度，支持綠色技術創新和綠色建材、綠色建筑發展。綠色采購覆蓋范圍逐漸擴大，2021年國務院印發《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》（國發〔2021〕4號）中指出需“加大政府綠色采購力度，擴大綠色產品采購范圍，逐步將綠色采購制度擴展至國有企業”；2021年《國務院關于印發“十四五”節能減排綜合工作方案的通知》（國發〔2021〕33號）中提到，“擴大政府綠色采購覆蓋范圍”“率先采購使用節能和新能源汽車”。

從地方層面看，2012年浙江省發布的《浙江省人民政府關于加快節能與新能源汽車產業發展的實施意見》（浙政發〔2012〕90號）中提出要發揮政府采購的導向作用，逐步擴大公共機構采購節能與新能源汽車的規模；2018年《北京市財政局 北京市生態環境局關于進一步加強綠色政府采購有關事項的通知》（京財采購〔2018〕2593號）鼓勵采購人將北京市環保政策要求、行業污染排放標準等，作為對供應商的條件嵌入采購需求；2020年江蘇省發布的《省政府關于推進綠色產業發展的意見》（蘇政發〔2020〕28號）中提及加大綠色產品首次推廣使用力度，擴大政府綠色采購范圍，鼓勵企業自主開展綠色采購。

強制采購或優先采購

從全國范圍看，2020年我國政府綠色采購約1380.1億元，約占政府采購總規模的3.73%（如圖1所示）。2019年4月《關于調整優化節能產品、環境標志產品政府采購執行機制的通知》（財庫〔2019〕9號）出臺，要求對政府采購節能產品、環境標志產品實施品目清單管理，不再發布“節能產品政府采購清單”和“環境標志產品政府采購清單”。所以，目前我國主要通過將節能或環保產品列入品目清單，而后采取強制采購或者優先采購方式實現綠色采購政策。

當前多地已經制定具體措施加快綠色政府采購政策的落實。比如，天津市政府采購中心將協議采購與綠色采購掛鉤，嚴格設置協議采購產品準入條件，明確規定進行協議采購的產品，必須屬于國家環保認證產品，認證標準包括“3C認證”“能效標識”“節能認正”“節水認證”等，凡是強制性認證都必須執行。再如，2019年海南省出臺《海南省綠色產品政府采購實施意見（試行）》（瓊財采規〔2019〕3號）提出，建立綠色產品庫，庫內產品實行節能和環境標志“雙強制”采購。規定自2019年10月1日起，全省各級預算單位在網上商城購買的計算機、辦公設備等部分產品，在強制采購節能產品（含二級能效指標）的基礎上，實行環境標志產品強制采購。同時要求，黨政機關公務用車強制采購國產清潔能源汽車；貨物類采購推行綠色產品強制采購或優先采購；服務類采購以綠色印刷服務為試點，優先采購獲得環境標志認證的印刷服務；工程類項目加大水性涂料、粉末涂料等綠色產品的采購規模。

落實綠色采購政策中存在的問題

對政府綠色采購相關政策進行梳理，筆者發現，通過優化采購需求管理的方式落實綠色采購的相關法律法規政策文件和具體措施較少，主要通過品目清單制度進行強制采購或優先采購。但這種做法存在一些問題，如綠色采購規模較小、采購需求描述不明確、未發揮政策前期引導以及尚未形成綠色采購與創新采購的合力。

綠色采購規模較小

我國現行政府綠色采購政策涉及的采購規模較小。從采購主體來看，我國政府綠色采購的采購人范圍較窄。《政府采購法》第十五條規定，“采購人是指依法進行政府采購的國家機關、事業單位、團體組織。”相較之下，德國應采盡采的力度則更大，政府采購主體包括政府部門等公共機構外，還包括軍隊和國有企業。從采購對象來看，我國節能產品和環境標志產品政府采購品目清單，主要針對計算機設備、生活用電器、視頻監控設備、水嘴等維持單位日常運營所需的終端消費品，不涉及生產設備，范圍較小。從采購方式看，我國政府綠色采購途徑較為單一，主要依靠強制或優先采購，其他支持方式較少。

采購需求描述不準確

確定綠色采購項目需求前，對采購對象的全面情況調查至關重要。在我國政府綠色采購活動實踐過程中，由于采購人對節能環保產品的品目類型、產品名稱、評分標準熟悉程度不足，或未對所應采購產品的節能環保性能、技術水平和市場成熟程度等進行充分的市場調研和比較分析，導致采購需求中出現描述不明確不完整的問題，對后續采購環節產生不利影響。如，2021年10月26日發布的《某市滑冰館采購競賽用室內高清LED顯示屏采購A廢標公告》提到，由于本項目談判文件存在缺陷，談判組一致同意本項目整體廢標；2022年3月2日發布的《某市婦幼保健院計算機網絡設備采購二次招標廢標公告》提到，由于對采購產品評分內容重復，評分標準細項與總項分數不一致，導致專家無法評判，故此廢標。

未發揮政策前期引導作用

通過對目前綠色采購政策和2019年出臺的節能產品和環境標志產品政府采購品目清單進行梳理，筆者發現，我國目前節能、環保產品的采購處于對已存在的產品進行采購的階段，即權威機構對打印設備、投影儀、涂料等產品的節能環保標準進行認證，若該產品通過既定標準，則可進入品目清單覆蓋范圍。而早在2005年，美國政府頒布的《聯邦采購條例》中便明確，“采購”是指聯邦政府以合同的形式，用撥款資金購買或租賃產品或服務（包括工程），無論采購對象是已經存在的，還是必須創造、開發、展示和評估的。可見，美國從法律層面將綠色采購對象的范圍擴展至未生產的，甚至是未被創造出來的產品和服務。我國在法律法規方面對落實政府綠色采購前期引導作用存在不足，需進一步制定相關政策，充分發揮政策牽引作用。

難以形成綠色采購與創新采購的合力

當前，我國政府綠色采購和創新采購政策相對獨立。在綠色采購方面，我國出臺了《節約能源法》《關于政府采購支持綠色建材促進建筑品質提升試點工作的通知》等法律及政策；在創新采購方面，制定了《自主創新產品政府采購預算管理辦法》《促進科技成果轉化法》等法律及文件。但是，關于促進綠色采購和創新采購協同發展的相關政策卻鳳毛麟角，而綠色采購與創新采購有時是很難分開的，比如采購一臺新型打印機，它可能既是一個綠色產品，同時也是一個創新產品，此時就實現了綠色產品與創新產品的采購融合。目前，我國鮮少有政策規定和具體措施促進二者合力發展。

日本綠色采購經驗

日本政府綠色采購發展模式較為成熟。21世紀初，日本政府頒布了《綠色采購法》，以法律的形式確立了綠色采購制度，確定了多方采購主體在綠色采購環節中的職責，其中多次提到通過采購需求管理落實政府綠色采購，對我國相關制度建設具有重要意義。

第一，《綠色采購法》規定，政府應通過采購需求管理引導企業生產制造綠色產品，落實綠色采購政策。根據《綠色采購法》第六條，日本的綠色采購主體分為中央政府和社會團體（獨立行政法人）、地方政府和地方社會團體（地方獨立行政法人）、企業及個人三個層次，不同采購主體具有不同的職責。該法第三條和第七條提到，在中央層面，要求政府機構制定并推行綠色采購需求標準，在獲得內閣批準后，環境省長應及時進行公布；其第四條和第七條提出，在地方層面，要求各級地方政府和地方社會團體在綜合考量年度預算、規劃項目等具體情況后，因地制宜地編制綠色采購需求計劃，優先采購綠色產品，同時盡可能創造更多機會激勵企業生產綠色產品，并鼓勵消費者進行綠色消費；該法第五條提出，在企業及個人層面，要求企業和公民響應政府政策號召，在購買、租賃商品或接受服務時，應盡量選擇綠色產品和服務。圖2即為日本《綠色采購法》中規定的各采購主體的職責示意圖。

第二，《綠色采購法》規定，政府應通過采購需求管理倒逼企業進行產業和技術升級，落實政府綠色采購。根據《綠色采購法》第七條和第十一條，各級政府和社會團體需要立足本法案具體規定，對預算額度安排和采購項目規劃等進行綜合考慮，制定符合自身落實綠色采購政策的實施計劃。該法第八條提到，自該法案實施日起，日本政府每年2月都要對去年的綠色采購基本方針進行更新，并對上年的綠色采購政策落實情況進行總結，提交至環境省長。基本方針的制定由環境省主導，下設審查委員會和專家委員會，也會征求地方部門的意見。基本方針的具體作用是為不同類型的綠色產品設置參數指標，并提供詳細的綠色采購標準。如對空調采購標準中，將空調分為家用和工業用，并對不同種類空調的包裝物、能耗標準、化學物質排放量等進行細致規定。在編制采購需求基本方針時，通過對各類品目的產品設置全面精確的準入條件，能夠倒逼企業逐步淘汰高耗能、低技術的落后產品，對產品進行綠色升級，在生產過程中落實綠色采購政策。

通過需求管理落實綠色采購政策的對策建議

擴大綠色采購規模

從法律法規層面，在我國現有《政府采購法》中增加政府綠色采購需求管理條款，或制定《綠色采購需求管理辦法》，進一步規范我國綠色政府采購主體、采購對象、采購方式的含義和范圍。具體來說，擴大綠色采購主體規模，逐步擴展至國有企業、基金組織等；確定采購需求時，降低綠色采購對象界限，豐富綠色產品庫，不僅局限于品目清單所囊括的產品，還應適度擴展至綠色產品生產環節所需的原材料、生產設備等；編制采購需求時，拓展綠色采購途徑，除強制采購和優先采購外，還可增加首購訂購等采購方式，優化綠色政府采購程序，不斷擴大綠色采購規模。

細化綠色采購需求

采購需求管理的必要環節是采購需求的編制，綠色采購項目需求編制是否科學合理直接關系到后續采購活動能否順利進行。2021年7月開始施行的《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《需求辦法》）中明確提出，“采購人可以在確定采購需求前，通過咨詢、論證、問卷調查等方式開展需求調查”“采購需求應當清楚明了、表述規范、含義準確”。在確定綠色采購項目需求前，先進行全面細致的需求調查，并在需求論證中加入環境專家的意見，能夠幫助采購人對政府綠色采購項目所需產品提出更具針對性的需求標準，編制出更為簡潔清晰的需求文件，明確采購利益相關者權利和義務，并根據需求引導供應商提高綠色產品的性能和質量；反過來，采購人的需求也能得到更好的滿足，實現采購多方共贏，促進綠色采購政策的落實。

加強政策前期導向作用

采購需求管理是政府采購管理的源頭，加強需求政策前期導向作用是落實政府綠色采購的關鍵。首先，在確定采購需求時，對政府綠色采購對象進行更為廣泛的定義，不僅限于已有產品，更涵蓋部分概念型產品，為激發供應商提高產品創新動力起到牽引作用。其次，在編制采購需求時，可以規定與綠色產品供應穩定的企業簽訂研發合同，為供應商提供綠色研究經費和相對穩定的市場，促進科研和生產緊密結合，激勵供應商在生產中更多地加入“綠色”元素。最后，在制定采購實施計劃時，對環境友好型產品供應商適當提高預付款比例、減免履約保證金及縮短付款尾款扣押期限，還可以減免此類供應商的標書費用和招標代理服務費用，鼓勵更多潛在供應商參與綠色采購項目，從而更大程度發揮采購需求管理對政府綠色采購的政策引導作用。

通過綠色采購引導科技創新

充分發揮政府采購需求管理協同功能，促進綠色采購政策與創新采購政策協同發展。《需求辦法》中提及政府采購具有落實支持創新、綠色發展等政策功能，這些具體的政策并非相互孤立的，而應融會貫通，形成合力，達到“一加一大于二”的效果。例如，在采購需求編制時，預留一定份額的科技創新、節能環保產品預算；在制定采購實施計劃時，放寬創新、節能、環保產品的準入條件，并優先采購、首購或訂購具有創新性的綠色產品。

（作者單位：中央財經大學財政稅務學院）

（責編：彭淑榮）