中標無效的法定情形及其法律后果

白如銀 蘇靜

中標無效是法律對中標結果作出的否定性評價，《招標投標法》規定了中標無效的法定情形。中標合同的簽訂依據是中標結果，中標結果無效導致合同訂立基礎原因喪失，該合同自應無效，法律及相關裁判規則均對中標結果及據此訂立的合同的法律效力予以否定。本文以最高人民法院（2021）最高法民終841號民事判決書為例，闡明中標無效的法定情形及合同亦無效的法律后果。

案件經過

當事人：

上訴人（原審被告、反訴原告）：百×房產公司

被上訴人（原審原告、反訴被告）：中×建設公司

一審法院認定事實：2011年7月26日，百×房產公司（甲方）與中×建設公司（乙方）簽訂《承包協議書》。內容為：施工任務為規劃建筑面積約30萬平方米（具體面積以每次規劃批準的開工項目的內容為準，由甲方實施招投標，在招投標后，若乙方中標，按雙方簽訂的建筑工程施工合同中所約定的面積由乙方承建）的施工及所有附屬配套設施施工。

2011年9月20日，百×房產公司（發包人）與中×建設公司（承包人）簽訂《建設工程施工合同》，約定工程名稱：明苑小區7號住宅樓。

2013年4月2日，百×房產公司取得7號樓建設工程規劃許可證，并于2013年6月5日取得7號樓建設工程施工許可證。2013年7月6日，發包方（甲方）百×房產公司與總承包方（乙方）中×建設公司簽訂《施工承包補充協議》。約定工程名稱：百合世紀城4號、5號商住樓。

明苑小區7號樓工程于2013年8月15日竣工并經五方驗收合格，中×建設公司于2013年8月20日就7號樓向百×房產公司出具房屋建筑工程質量保修書。百合世紀城4號、5號樓未經五方竣工驗收，僅有設計單位、勘察單位、監理單位、施工單位四方在驗收意見上蓋章確認，建設單位百×房產公司未在驗收意見上蓋章確認。

一審審理過程中，雙方當事人經對賬確認百×房產公司就明苑小區7號樓已付工程款為20353837.67元，就百合世紀城4號、5號樓已付工程款為105420187.23元。中×建設公司認可7號樓系先入場施工，后簽訂的施工協議；百×房產公司認可4號、5號樓未取得建設工程規劃許可證等規劃審批手續。法院委托對案涉工程造價進行司法鑒定，鑒定意見為按圖計算工程造價合計為153957138.30元。

一審法院認為，一、關于案涉建設工程施工合同的效力問題。關于案涉7號樓建設工程施工合同的效力問題?！墩袠送稑朔ā返谒氖龡l規定：“在確定中標人前，招標人不得與投標人就投標價、投標方案等實質性內容進行談判?！钡谖迨龡l規定：“投標人相互串通投標或者與招標人串通投標的，投標人以向招標人或者評標委員會成員行賄的手段謀取中標的，中標無效……”《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2004〕14號）第一條規定：“建設工程施工合同具有下列情形之一的，應當根據合同法第五十二條第（五）項的規定，認定無效：……（三）建設工程必須進行招標而未招標或者中標無效的?！薄沧ⅲ含F對應規定為《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》（法釋〔2020〕25號）第1條第1款〕雙方當事人于2011年7月26日就明苑小區7號樓簽訂《承包協議書》，并于2011年9月20日通過招投標程序簽訂《建設工程施工合同》，上述合同雖系雙方當事人的真實意思表示，百×房產公司亦在向一審起訴前取得7號樓建設工程規劃許可證等規劃審批手續，但中×建設公司認可在履行法定招標投標程序之前已就案涉工程進場施工，此行為屬于先定后招、明招暗定的串標行為，依據上述法律及司法解釋的規定，中×建設公司關于案涉7號樓工程的中標無效，案涉7號樓《建設工程施工合同》亦因中標無效屬無效合同。關于4號、5號樓建設工程施工合同的效力問題?！佟练慨a公司認可4號、5號樓未取得建設工程規劃許可證等規劃審批手續，故雙方當事人于2013年7月6日就4號、5號樓簽訂的《施工承包補充協議》亦屬無效合同。二、關于案涉工程價款應如何認定的問題。建設工程施工合同是一種特殊的承攬合同，施工過程就是承包人將勞務及建筑材料物化到建設工程的過程。合同無效，發包人取得的財產表現形式是承包人建設的工程，實質上是承包人對工程建設投入的勞務及建筑材料，無法適用返還的原則，只能折價補償。故案涉合同即使無效，百×房產公司亦應當對其取得的建設工程向中×建設公司折價補償?！佟练慨a公司應向中×建設公司支付工程欠款54605185.67元及利息。……綜上，一審法院判決：百×房產公司向中×建設公司支付工程欠款54605185.67元及利息。

百×房產公司不服，提起上訴。

最高人民法院查明的事實與一審查明的事實一致。

最高人民法院認為：本案訴爭事實發生在《民法典》施行前，故依法應適用當時的法律、司法解釋的規定。一、關于7號樓所涉合同效力問題。……本案中，雙方當事人于2011年9月20日通過招投標程序簽訂《建設工程施工合同》，中×建設公司在履行法定招標投標程序之前已就案涉工程進場施工，此行為屬于串通投標的行為，依據上述法律及司法解釋的規定，中×建設公司關于案涉7號樓工程的中標無效，7號樓《建設工程施工合同》亦因中標無效屬無效合同。百×房產公司雖主張該工程不是必須招標的工程，但既然雙方通過招投標程序簽訂合同，就應當遵守招投標的相關法律規定，違反法律規定導致本案中標無效，進而導致7號樓《建設工程施工合同》無效，一審對此認定并無不妥。百×房產公司的該上訴意見，于法無據，本院不予支持?！C上所述，判決如下：駁回上訴，維持原判。

焦點分析

《招標投標法》中的“中標無效”

《招標投標法》第45條第2款規定：“中標通知書對招標人和中標人具有法律效力。中標通知書發出后，招標人改變中標結果的，或者中標人放棄中標項目的，應當依法承擔法律責任?！敝袠送ㄖ獣鴮嵸|上就是招標人的承諾，發出后即對招標人和中標人產生法律拘束力。但由于《招標投標法》對招標人、投標人設定了一些強制性規定，如有違反即可能損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益，故對有該等情形的中標結果予以否決。中標無效就是《招標投標法》對中標結果作出的否定性評價。

1.《招標投標法》列明的中標無效情形

（1）招標代理機構的違法行為影響中標結果的，中標無效

①招標代理機構違反保密義務，泄露應當保密的與招標投標活動有關的情況和資料，影響中標結果的，中標無效（《招標投標法》第50條）。“與招標投標活動有關的情況和資料”，包括投標截止前潛在投標人的名稱、數量及可能影響公正競爭的其他情況，招標項目的標底，評標階段對投標文件的評審和比較，中標候選人的推薦情況等。

②招標代理機構與招標人、投標人串通損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益影響中標結果的，中標無效（《招標投標法》第50條）。包括招標代理機構與招標人違法串通虛假招標、與投標人串通、虛假投標意圖使投標人中標謀取不正當利益等情形。

（2）招標人的違法行為影響中標結果的，中標無效

①必須招標項目的招標人違反保密義務。依法必須進行招標項目的招標人違反《招標投標法》第22條規定，向他人透露已獲取招標文件的潛在投標人的名稱、數量或者可能影響公平競爭的有關招標投標的其他情況，或者泄露標底影響中標結果的，中標無效（《招標投標法》第52條）。

②必須招標項目的招標人在中標前與投標人就實質性內容進行談判。《招標投標法》第43條規定，在確定中標人前，招標人不得與投標人就投標價格、投標方案等實質性內容進行談判。依法必須招標項目的招標人違反上述規定，與投標人就投標價格、投標方案等實質性內容進行談判，“明招暗定”“未招先定”，影響中標結果的，中標無效（《招標投標法》第55條）。

③招標人在中標候選人以外確定中標人。《招標投標法》第40條、第42條規定，招標人應根據評標委員會提出的書面評標報告和推薦的中標候選人確定中標人；依法必須招標項目的所有投標被否決的，招標人應當依照本法重新招標。招標人違反上述規定，在評標委員會依法推薦的中標候選人以外確定中標人的，依法必須進行招標的項目在所有投標被評標委員會否決后自行確定中標人的，中標無效（《招標投標法》第57條）。

（3）投標人違法行為導致中標無效

①投標人之間相互串通投標?！墩袠送稑朔ā返?2條第1款規定，投標人不得相互串通投標報價，不得排擠其他投標人的公平競爭，損害招標人或者其他投標人的合法權益。根據《招標投標法實施條例》第39條和第40條的規定，下列情形屬于或視為投標人相互串通投標：投標人之間協商投標報價等投標文件的實質性內容；投標人之間約定中標人；投標人之間約定部分投標人放棄投標或者中標；屬于同一集團、協會、商會等組織成員的投標大按照該組織要求協同投標，投標人之間為謀取中標或者排擠特定投標人而采取的其他聯合行動；不同投標人的投標文件由同一單位或者個人編制；不同投標人委托同一單位或者個人辦理投標事宜；不同投標人的投標文件載明的項目管理成員為同一人；不同投標人的投標文件異常一致或者投標報價呈規律性差異；不同投標人的投標文件相互混裝；不同投標人的投標保證金從同一單位或者個人的賬戶轉出。

②投標人以行賄手段謀取中標。《招標投標法》第32條第3款規定，禁止投標人以向招標人或者評標委員會成員行賄的手段謀取中標。所謂“行賄”，是指投標人以謀取中標為目的，給予招標人（包括工作人員）或者評標委員會成員財物和其他好處的行為。這一行為破壞了公平競爭的市場秩序，損害社會公共利益，必須予以禁止。故投標人以向招標人或者評標委員會成員行賄的手段謀取中標的，只要有行賄行為，不論是否影響中標結果，中標即為無效（《招標投標法》第53條）。

③投標人弄虛作假騙取中標?！墩袠送稑朔ā返?3條規定，投標人不得以他人名義投標或者以其他方式弄虛作假，騙取中標。“以他人名義投標”，在實踐中多表現為一些不具備法定或者投標文件規定的資格條件的單位或者個人，采取“掛靠”甚至冒名頂替的方法，以其他具備資格條件的單位名義進行投標競爭。根據《招標投標法實施條例》第42條規定，使用通過受讓或者租借等方式獲取的資格、資質證書投標的，屬于“以他人名義投標”?！耙云渌绞健迸撟骷俚男袨榘ǎ菏褂脗卧?、變造的許可證件；提供虛假的財務狀況或者業績；提供虛假的項目負責人或者主要技術人員簡歷、勞動關系證明；提供虛假的信用狀況；其他弄虛作假的行為。投標人以他人名義投標或者以其他方式弄虛作假，騙取中標的，中標無效（《招標投標法》第54條）。

④投標人與招標人串通投標?！墩袠送稑朔ā返?2條第2款規定，投標人不得與招標人串通投標，損害國家利益、社會公共利益或者他人的合法權益。根據《招標投標法實施條例》第41條的規定，下列情形屬于招標人與投標人串通投標：招標人在開標前開啟投標文件并將有關信息泄露給其他投標人；招標人直接或者間接向投標人泄露標底、評標委員會成員等信息；招標人明示或者暗示投標人壓低或者抬高投標報價；招標人授意投標人撤換、修改投標文件；招標人明示或者暗示投標人為特定投標人中標提供方便；招標人與投標人為謀求特定投標人中標而采取的其他串通行為。投標人與招標人串通投標的，中標無效（《招標投標法實施條例》第67條）。

2.法律明文規定之外能否判定中標無效

《招標投標法實施條例》第81條規定：“依法必須進行招標的項目的招標投標活動違反招標投標法和本條例的規定，對中標結果造成實質性影響，且不能采取補救措施予以糾正的，招標、投標、中標無效，應當依法重新招標或者評標。”此條關于中標無效的適用情形實際上突破了上述《招標投標法》已有規定的幾種情形，其他違法行為也可能導致中標無效。實踐中不限于以下情形：一是招標人或者招標代理機構接受未通過資格預審的單位或者個人參加投標；二是招標人或者招標代理機構接受應當拒收的投標文件；三是評標委員會的組建違反《招標投標法》和《招標投標法實施條例》規定；四是評標委員會成員有《招標投標法》第56條以及《招標投標法實施條例》第71條、第72條所列違法違紀行為之一。以上行為，如果在中標通知書發出前發現并被查實的，責令改正，重新評標；如果在中標通知書發出后發現并查實，且對中標結果造成實質性影響的，中標無效。

中標無效的法律后果

中標是招標人對招標結果的承諾，也是簽訂正式合同的前提和依據。依據《招標投標法》第45條第2款的規定，中標通知書對招標人和投標人具有法律約束力。只有符合法律規定的中標，才能形成合法的合同；認定中標無效中標通知書因不具備合法性而失效，實際上就是招標人確定的中標結果失去法律效力，合同因中標失效也就失去有效的訂立依據，自應無效。

《民法典》第153條規定：“違反法律、行政法規的強制性規定的民事法律行為無效。但是，該強制性規定不導致該民事法律行為無效的除外。違背公序良俗的民事法律行為無效。”該條規定前句指的是會導致合同無效的效力性強制性規定，后句指的是不會導致合同無效的管理性強制性規定。如前所述，《招標投標法》列明的中標無效的幾類情形，都屬于效力性強制性規定，違反這些強制性規定自然導致中標無效，最終也就導致合同無效?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》第1條第1款即明確規定：“建設工程施工合同具有下列情形之一的，應當依據民法典第一百五十三條第一款的規定，認定無效：……（三）建設工程必須進行招標而未招標或者中標無效的?！?/p>

中標無效后，招標人與中標人不再簽訂合同或者簽訂的合同無效，根據《招標投標法》第64條規定，招標人可以選擇“從其余投標人中重新確定中標人”，也可以選擇“依照本法重新進行招標”，由招標人根據招標項目實際自主決定，這兩種做法均不違反法律規定。此時因無有效合同存在，不發生違約責任問題，但可根據導致中標無效的原因追究責任方的締約過失責任，要求其賠償損失。根據《民法典》第157條規定，合同無效后，因該合同取得的財產，應當予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應當折價補償。有過錯的一方當事人還應當賠償對方因此所受的損失；雙方都有過錯的，應當各自承擔相應的責任。

關于本案的評述

本案是一起法院因認定招標人與投標人串通投標而判定中標無效、合同亦無效的案例。案涉工程雖然不是依法必須招標的工程，但既然雙方通過招投標程序簽訂合同，就應當遵守《招標投標法》的相關規定。《招標投標法》禁止招標人與投標人串通投標，但本案招標人和招標人在招標投標活動之前已經簽訂了協議，后補辦招標程序簽訂建設工程施工合同，法院認定系雙方“串通投標”，從而依據《招標投標法》第53條規定判定其中標無效，進而認定建設工程施工合同無效。類似的，存在其他“中標無效”情形的，因此訂立的合同亦應歸于無效。由于施工人承攬施工作業，已將勞務及建筑材料物化到建設工程之中，其財物無法返還，依據《民法典》第157條規定只得折價補償。

案例啟示

發生中標無效情形的，招標人與中標人已經失去訂立合同的有效依據；雙方已經訂立合同的，該合同自始無效。雙方就合同效力產生爭議的，可以申請人民法院或者依據仲裁協議申請仲裁機構確認合同效力。雙方當事人都未提起合同無效的訴請時，法院也應依職權認定合同無效。

確定中標無效后，對于依法必須招標的項目，招標人可以選擇從其他符合條件的投標候選人中重新確定中標人，也可以選擇依法重新進行招標，由其根據招標項目實際自主決定。如果違法行為涉及所有的中標候選人，或者投標人中根本沒有符合中標條件，或者根據招標項目實際如果從剩余的投標人中重新確定中標人有可能違反公開、公平、公正原則，從而產生不公平的結果或者明顯對招標人不利的，招標人應當重新進行招標。超過投標有效期的，重新組織招標或者經過審批采用其他采購方式。

（責編：戎素梅）