中國碳排放交易市場監管下的挑戰與機遇

肖平梅 麥潤醒

摘 要｜全球氣候惡化的背景下，中國提出了碳中和的步驟和目標。其中，全國碳排放權交易系統是達到上述目標的手段之一，但目前并不完善，行政干預的力度較大，沒有真正體現出市場的力量和作用。在立法方面，存在著相應立法的法律位階低、交易主體有待進一步明確、未與國際接軌的問題。對于企業而言，應當提前了解碳排放的政府監管規則，并根據自身情況作出符合自身需求的決策。

關鍵詞｜碳中和；碳排放交易市場；碳交易合規；碳排放監管

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溫室氣體排放引起的全球氣候惡化現已成為嚴峻的全球性環境問題，多數 國家對此采取了積極的應對措施，比如參與相關國際氣候政策的制定。為了實 現《聯合國氣候變化框架公約》在全球范圍內的減排目標，1997 年《京都議定書》確立了三種碳交易機制，規定減排成本較高的發達國家可以向發展中國家提供 技術與資金，換取“排放減量”，從而降低其減排履約成本，由此產生“碳價”

的概念，碳排放權也具備了直接經濟價值。2005 年，歐洲碳交易市場的建立， 使得“碳排放權”得以流通，EU-ETS 發展至今成為最為成熟的碳市場。

中國也不甘示弱。近年來，國內的碳交易制度與產業實踐在重大方針的指導下取得了巨大發展，規范層面保持跟進完善。2020 年 9 月，國家主席習近平出席領導人氣候峰會上表示：中方宣布力爭 2030 年前實現碳達峰、2060 年前實現碳中和，是基于推動構建人類命運共同體和實現可持續發展作出的重大戰略決策，也是中國首次向全球明確實現碳中和的時間點。［1］今年，二十大報告中亦是強調了中央對我國碳達峰、碳中和的最新戰略部署，即中國的碳交易制度要“逐步轉向碳排放總量和強度‘雙控制度”，表達了中國在“雙碳目標” 上的決心與信心。因此，以碳交易為實施手段的碳中和目標的達成是歷史必然與全球共識。目前，許多世界一流企業正在加速履行碳交易框架與監管合規， 將碳中和的遠景目標融入為企業長期發展戰略的重要部分。

1 我國碳排放權交易市場的建設與發展

全國碳排放權交易系統是中國爭取實現碳達峰、碳中和目標的重要步驟之 一。過去十年中國逐步發展的碳交易市場反映中國在實現減碳目標上的挑戰和 經驗教訓。2011 年，中國首次宣布利用排放權交易管理二氧化碳排放的提議，并于 2013 年開始在七個省市進行試點。2017 年底，有關部門正式宣布啟動建立中國國家碳市場。經過數年的準備和延遲，隨著《碳排放權交易管理辦法（試行）》在 2021 年 2 月 1 日施行，首個覆蓋發電行業的交易于 2021 年啟動。隨著碳市場具體措施不斷完善，不少學者的實證研究證明了碳交易對減排效應起到顯著 的積極作用。例如，學者薛飛與周民良基于 2006—2017 年我國 30 個省份的面 板數據，采用連續性雙重差分法評估了碳交易市場規模的碳減排效應。研究結 果表明：碳交易市場規模存在碳減排效應，碳交易市場規模的擴大有利于降低 試點地區碳排放量。［2］盡管中國的碳排放交易在制度的構建與經驗的積累取得 了令人樂觀的成果，中國碳交易市場運行與監管的實踐情況及新冠疫情等挑戰 意味著中國碳市場的構建還有很長一段路要走。

自 1998 年 5 月，中國在聯合國總部簽署了《京都議定書》以來，中國在國際碳交易上全面啟動 CDM 運作。然而，我國 CDM 項目實施中存在著如下問題： 第一，推動技術轉讓的效果欠佳，技術轉讓是幫助發展中國家實現可持續發展 的最有效手段，在氣候變化國際談判中，技術轉讓總是最重要的議題。一些CDM 項目，因為有高昂的商業回報，可以為技術轉讓提供機會。但在 CDM 項目實踐中，真正能實現技術轉讓的案例很少，大多數情況下，CDM 僅是純商業交易項目。第二，信息不對稱，延誤注冊時機。國內許多企業對 CDM 項目實施還比較陌生。在我國一些能夠實施溫室氣體減排、符合 CDM 項目要求的企業大多分布在偏遠地區，消息比較閉塞，很多企業在聽說可以實施 CDM 時都已經建成投產了，錯過了申請注冊 CDM 的時機。第三，行業內資質良莠不齊，我國對于咨詢公司和中介公司的資質和行為規范并無明文要求，這在一定程度上也造成 了國內 CDM 市場有些混亂。［3］

目前我國的碳排放權交易市場還不完善，企業實現碳排放權的交易基本是靠國家、地方環境管理部門或是政府來牽頭實現，行政干預的力度較大，沒有真正體現出市場的力量和作用。在這種情況下達成的交易，也是缺乏效率的， 企業可選擇的交易對象范圍窄，實現交易時的價格非透明化，可比較性差，具有較高的交易成本。中國是世界第二大溫室氣體排放國，是全世界核證減排量一級市場上最大的供應國，但在碳交易過程中卻處在整個碳交易產業鏈的最低端，只是碳交易市場的參加者，碳交易市場規則的執行者。中國為全球碳交易市場創造的巨大減排量被發達國家以低價購買后，包裝、開發成價格更高的金融產品在國外進行交易。作為世界上最大的排放權供應國之一，中國沒有一個像歐美那樣的國際碳交易市場，不利于爭奪碳交易的定價權。［4］

2 我國碳排放權交易法律規范的解讀

我國碳排放權交易法律制度的立法現狀

“碳排放權”并沒有體現在憲法與法律等高位階的立法規范層面。《憲法》第 26 條、《大氣污染防治法》《清潔生產促進法》《可再生資源法》《電力法》《煤炭法》等是分別從梳理環境保護理念、污染防治工作的管理、環境治理預防控制若干方面對于大氣環境進行立法保護。對于碳排放權的規制直接體現在 ?2015 年擬定的《碳排放權交易管理暫行條例（征求意見稿）》（下稱：“暫行條例”） 意在形成碳排放交易領域的上位法，作為實施全國碳排放權交易的法律依據， 是碳排放交易最核心問題的法律規定，該條例至今尚未生效，但近兩年連續納 入國家立法計劃，而在此之前制定的作為明確中國碳排放權統一架構的暫行條 例歸于失效，值得注意的是，最早試點碳市場的省級地方也陸續出臺與更新地 方規章級別的立法，例如早在 2014 年一批的湖北省、深圳市與重慶市的立法。隨著碳市場在全國范圍的推進，2016 年到 2020 年成為地方立法完善與更新的顯著時間節點，例如 2016 年，福建省與四川省先后出臺地方規章；2020 年，天津市等地的法律出臺雖遲但到；2022 ?年，深圳市對于地方碳市場的管理制度進一步細化并且通過立法的方式與全國碳市場進行銜接。

除此之外，規章層面有《全國碳排放權交易管理辦法（試行）（征求意見稿）》《全國碳排放權登記交易結算管理辦法（試行）（征求意見稿）》分別對登記、交易和結算活動的原則及相關要素的具體實施與管理細則進行規范。碳排放權 交易的規范性文件按照規范的具體內容可分為“納入行業及企業的規定”“排 放數據的檢測、報告、核查”“交易方式”。比如《關于切實做好我國碳排放 權交易市場啟動重點工作的通知》就規定了我國碳排放權交易第一階段進入的 重點排放企業，《企業溫室氣體排放核算方法與報告指南發電設施（征求意見稿）》對全國碳排放交易市場發電行業設施層面二氧化碳的核算和報告工作進行規范， 明確了工作程序和內容、核算范圍和排放源的確定、排放量匯總計算等。

從目前的立法現狀來看，我國碳排放權交易法律制度存在的問題有以下幾點：第一，法律位階低，操作性不強。政策層面的規范性文件居多，缺乏高層級立法、專項立法來保障碳市場的權威性，而且這些政策規定粗糙抽象，難以發揮指導實踐的效用。從實踐上看，碳交易市場從試點開始已經建設有十余年， 已經積累了足夠的經驗，遺留了不少待解決、待規范的問題，而立法層面應當要跳出試水階段的狀態，規范性文件要細化完善到具體的實施步驟，及時確立上層立法為健全碳排放交易市場提供體系化的法律保障。第二，交易主體范圍需要進一步明確。納入溫室氣體減排的企業的種類、數量和范圍，需要經過環境檢測部門的全面評估和監測，范圍劃定得過寬，在具體排放量監控方面將會帶來很大的不便，過窄則達不到減排的目標。《管理辦法》（送審稿）提到了符合規定的自然人也可以參加交易，是否將個人納入交易主體也是我們需要思考的問題。第三，我國碳排放交易市場與國際接軌不到位。我國碳交易市場較發達國家而言并不成熟，產業的覆蓋面較小，并且還未與國際上碳定價機制覆蓋范圍保持一致。有關這一點立法上需要反思的是避免政府過度干預影響國際碳交易市場的信任、碳定價機制的科學化、促進交易信息的透明化等。

現行最新政策與規范的解讀

目前碳市場啟動以來的第一履約期已經啟動，第二個履約期在即，針對碳市場的一個強效力、較高位階的規范呼之欲出。健全碳排放權配額的制度不僅要關注總體的制度規劃，更需要伸入細節深處，對注冊、排放、清繳的各個環節進行精細設計。作為規制碳交易的首部法規，《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》（下文簡稱“管理辦法（試行）”）對碳排放各方面進行了總體性規制， 包括交易機構、名錄管理、碳排放權配額、交易程序等。

（1）納入行業門檻

《管理辦法（試行）》規定，納入的行業屬于全國碳排放權交易市場覆蓋行業， 且年度溫室氣體排放量達到 2.6 萬噸，使大量的溫室氣體排放單位列入溫室氣體重點排放單位名錄。省級生態環境主管部門按照生態環境部規定確定重點排放 單位名錄并向社會公開。首批納入發電行業重點排放單位，包括具有火力發電、熱電聯產、生物質能發電功能的發電企業和自備電廠。目前，作為二氧化碳排 放大戶的發電行業率先納入交易名錄。除發電行業外，石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等高排放行業已納入溫室氣體排放數據報告與核查，后續將 在發電行業碳市場健康運行以后，按照成熟一個批準發布一個的原則，持續擴 大碳市場覆蓋行業范圍。

從地方的政策來看，各地方試點碳市場因為經濟結構和能源消費結構不同， 故各試點市場有各自的特點。第二產業比重較大的省市，如廣東、湖北、天津、重慶納入企業以工業企業為主，門檻較高；第三產業占主導地位的省市，如深圳、北京、上海等地工業企業較少且規模有限，對工業的控排門檻設置低于其他碳 試點，還將商業、賓館、金融等服務業及大型建筑納入，另外上海市納入了航空、機場和港口行業。

某些試點碳市場并非先指定行業范圍、再設定控排門檻，而是直接通過設置控排門檻的方式判斷哪些行業的企業納入碳交易，如在《湖北省 2020 年度碳

排放權配額分配方案》中要求 2017—2019 年任一年綜合能耗 1 萬噸標準煤及以上的工業企業均納入碳市場。

隨著試點工作推進，一些試點地區逐步擴大碳市場覆蓋范圍，增加參與主體。如 2016 年北京市新納入了城市公共交通行業，上海市新納入水運行業。廣東省碳交易試點開市之初，控排企業皆來自電力、水泥、鋼鐵、石化四個行業，是 各試點中納入行業最少的；2015 ?年將紡織、陶瓷、化工、有色金屬、造紙、民航 6 個行業納入報告范圍，為這些行業新納入碳交易體系做準備；2016 年進一 步將造紙業和航空業納入 2016 年度碳排放管理和交易范圍，而在最新公布的《廣東省 2021 年度碳排放配額分配實施方案》中要求自 2022 年度起新增陶瓷、紡織、數據中心等新行業覆蓋范圍。

（2）交易主體

盡管《管理辦法（試行）》規定，重點排放單位及符合國家有關交易規則的機構和個人，是全國碳排放權交易市場的交易主體，但在市場啟動初期，只在發電行業重點排放單位之間開展配額現貨交易，符合國家有關交易規則的機構和個人的準入標準、納入時間尚待明確。不過，基于雙碳目標的緊迫性與市場的穩定性考量，相信在不久的將來，全國與地方碳市場重點排放單位名單會不斷擴充。

（3）市場交易產品

《管理辦法（試行）》規定，全國碳排放權交易市場的交易產品為碳排放配額， 生態環境部可以根據國家有關規定適時增加其他交易產品。碳排放配額（CEA） 即碳排放權，指分配給重點排放單位的規定時期內的碳排放額度。生態環境部 明確，市場啟動初期只開展配額現貨交易。《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》提出，創造條件，盡早將國家核證自愿減排量納入全國碳市場?！短寂欧艡嘟灰坠芾磙k法（試行）》規定，重點排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過應清繳碳排放配額的 5%。因此，國家核證自愿減排量（CCER）有望較早納入全國碳市場作為補充產品。CCER 指對可再生能源、林業碳匯、甲烷利用等項目的溫室氣體減排效果進行量化核證，并在國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統中登記溫室氣體的減排量。企業可通過抵消機制購買價格更低的自愿減排量，降低履約成本。未來， 不滿足于 CEA 的企業可以通過 CCER 的方式獲取更好的經濟效益，持有綠色技術的企業可以拓展新的變現渠道，從而進一步達到鼓勵綠色科技創新的目的。

3 我國碳排放權交易的挑戰

碳排放交易市場的行政處罰

對于違反《管理辦法》規定的企業，該辦法也規定了相應罰則。根據《管理辦法》第 39 條，重點排放單位虛報、瞞報溫室氣體排放報告，或者拒絕履行溫室氣體排放報告義務的，責令限期改正，處 1 萬元以上 3 萬元以下的罰款。逾期未改正的，則將核定的排放量作為其碳排放配額清繳的依據，對虛報、瞞報部分，等量核減其下一年度碳排放配額。

此外，根據《管理辦法》第 40 條，重點排放單位未按時足額清繳碳排放配額的，責令限期改正，處 2 萬元以上 3 萬元以下的罰款；逾期未改正的，對欠繳部分，等量核減其下一年度碳排放配額。

對于企業而言，碳排放交易的合規制度構建可以參照排污許可證的管理（當然，二氧化碳區別于大氣污染，碳排放的規制與排污許可屬于完全不同的兩個制度體系，考慮到類似的行政處罰功能，在企業二氧化碳超標排放的情況下， 排污許可可以作為合規參考）。所有在生產中會產生工業廢氣或國務院相應部門發布的有毒有害污染物名錄中規定的有毒有害大氣污染物的企業，都應當取得排污許可證。排污許可證是企業排放大氣污染物的資格憑證，如若未取得排污許可證便排放大氣污染物，則有可能面臨被生態環境主管部門責令改正或限制生產、停業整頓，并處 20 萬元到 100 萬元之間的罰款。情節嚴重的，生態環境部門報人民政府批準后，則可處責令停業或關閉的處罰。此外，對于違反排污許可規定的標準，私自超標排放或偷排等行為，也會面臨相應的處罰，詳情可見《排污許可管理條例》。簡而言之，企業如若想合法排放大氣污染物，首先需要獲得排污許可證，并且嚴格按照排污許可范圍排放，否則將面臨環境生態部門相應的處罰。

除了傳統的懲罰方式，有關部門結合碳交易市場的特殊性，創設了一些新型處罰方式，如違規清繳時核減碳排放配額、違規核查時信用懲戒等。在總結吸收試點經驗的基礎上，“暫行條例”在責任形式上新增了信用懲戒條款。通過信用記錄的公開，可以約束碳交易主體和核查技術服務機構依法依規參與碳交易，遏制嚴重違法違規行為。［5］

針對控排企業的合規建議

對于以煤炭作為生產燃料的企業而言，首先要注意到國家政策走向是逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重的。企業如果有條件的話，應當在適當的時機考量優化生產工藝，探索降低煤炭作為生產原料的消費比重。在當下使用煤炭時，一方面必須在高污染燃料禁燃區外使用煤炭作為生產燃料。另一方面不得使用不符合質量標準的煤炭。

對于已獲得排放溫室氣體資格的企業而言，根據《管理辦法（試行）》的 相關規定，當前重點監管的單位被稱為重點排放單位。認定重點排放單位的標 準有兩個，一是屬于全國碳排放權交易市場覆蓋行業的企業，當前暫時只覆蓋 了發電行業，未來最終應當會覆蓋至發電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國內民用航空等八個行業；二是年度溫室氣體排放量達到 2.6 萬噸二氧化碳當量的企業。企業尤其是能源企業應時刻關注企業所處的行業是否被納入了 全國排放權交易市場覆蓋行業，對于石化、化工等上述預測的行業，應當提前 研究碳排放監管的應對策略。

第一，企業應當及時制定減排的合規方案，對生產周期的碳排放進行量化與事前盤查。第二，在碳交易的一個周期中，政府委托第三方機構，根據核查標準規范，對控排企業上一年度碳排放進行核查。因此，企業應當做好碳核查工作的配合，并確保碳排放報告數據的真實性、完整性、準確性。第三，積極應對試點區域和全國兩個市場的履約，提前評估配額履約清繳是否需要購買額外的配額和 CCER，防止因違規行為受到行政處罰。

對于非覆蓋的行業，也應當注意 2.6 萬噸當量的紅線，合理規劃生產規模擴大帶來的收入與支出的關系，畢竟碳排放限額有較大可能會增加企業生產指出。當然，參與碳交易市場并非一定會擴大支出，也可能在碳交易市場的運作中獲利， 具體操作可待碳交易市場進一步成熟后再進行評估。

對于重點排放單位而言，目前的規則相對簡單。若重點排放單位虛報或瞞報溫室氣體排放報告，抑或是拒絕履行報告義務，有可能面臨市級以上地方生態環境主管部門責令限期改正，并處 1 萬元到 3 萬元之間的處罰。對于預期未改正的企業，省級生態環境部門將測算溫室氣體的實際排放量，對虛報或瞞報的部分，將等量核減下一年度碳排放配額。未能按時足額清償碳排放配合的重點排放單位，市級以上的地方生態環境部門將責令其限期改正，并處 2 萬元到 3 萬元之間的罰款。如若企業預期未改正，對于欠繳部分，省級生態環境主管部門將等量核減該企業下一年度碳排放配額。

總之，對于已屬于重點排放單位，應時刻關注碳排放配額的使用情況，合理分配全年的碳排放配額。此外，若配額不足亦可從碳交易市場交易獲得，但需要關注成本與收益之間的關系，作出最符合企業需求的決策。對于目前尚未納入重點排放單位的企業，尤其是上述行業的單位，應當未雨綢繆，在企業內部設置相應的部門應對未來的碳排放監管，以及制定符合企業需要的關于碳排放配額的策略。

4 碳排放交易參與者的機遇與挑戰

中國首席證券分析師肖玉航在剖析碳中和的機會與風險時談到，碳交易市場上線以來，投資機構對碳中和概念股持續看好，尤其是在中央、各部委和各省市多項政策密集發布時期，市場也普遍相信碳中和將是未來中國經濟高質量發展的主軸之一，這將深刻影響眾多產業的發展。

對于企業如何運作和應對市場風險，肖玉航提到了關鍵一點“一些與碳中和相關的上市企業在經營中，是堅持低碳環保還是放松環保與節能，的確是兩難選擇。完全追求零排放，則可能使企業虧損增加；如果放松環保與節能，則 可能重回重排放的境地，因此企業運作上，戰略發展與企業實際情況會出現不 同運營周期的矛盾，而這種矛盾達到臨界點時，有可能帶給相關企業巨大的市 場風險?！保?］這種經營困境同樣體現在產業層面，能源改革的產業如光伏、風電、電動汽車等領域，雖然已經有較為成熟的商業模式，但并非都能夠實現盈利或 發展。

在現行的碳交易體系下，能源企業參與碳市場挑戰與機遇并存。電力企業 作為最終的使用者，面臨更大減排壓力將加緊部署碳排放和碳資產管理工作； 綠色清潔能源企業作為市場供給者，在打造企業綠色環保品牌效應的同時，還 能獲得高效直接的經濟激勵。龍頭企業一般具有技術和規模優勢，通過開發碳 減排項目和碳資產管理工作能夠顯著降低碳減排成本，建議關注新能源占比高 的電力企業及相關碳資產公司。對金融機構來說，可以為碳減排項目開發企業 提供貸款和資金，開發創新金融產品。對碳咨詢、碳監測、核查等中介機構來說， 碳交易相關業務需求將隨交易規模增加而增長。

參考文獻

［1］孫金龍，黃潤秋．堅決貫徹落實習近平總書記重要宣示 以更大力度推進應對氣候變化工作［J］．中國生態文明，2020（5）：14-16．

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［3］中國碳排放交易網．分析我國CDM項目實施中存在的問題［EB/ OL］．（2015-11-10）［2022-11-29］．http：//www.tanpaifang.com/ CDMxiangmu/2015/1110/48736.html．

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［5］王田田，申文君．論“雙碳”目標下碳排放權交易市場的行政處罰

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［6］肖玉航．碳中和概念的機會與風險［J］．理財，2021（5）：36-37．

Challenges and Opportunities under the Supervision of Chinas Emissions Trading Market

—From the Perspective of Enterprise Transaction Subjects

Xiao Pingmei Mai Runxing

Shanghai University of Political Science and Law， Shanghai

Abstract： In the context of global climate deterioration， China has proposed steps and targets for carbon neutrality. Among them， the national carbon emission trading system is one of the means to achieve the above goals， but it is not perfect at present， and the intensity of administrative intervention is large， which does not truly reflect the power and role of the market. In terms of legislation， there are problems such as the low legal level of the corresponding legislation， the transaction entities need to be further clarified， and they are not in line with international standards. For enterprises， they should understand the government regulatory rules for carbon emissions in advance and make decisions that meet their own needs according to their own circumstances.

Key words： Carbon neutral; Carbon emissions trading market; Carbon trading compliance; Carbon emission regulation