公衛系統防疫物資需求與招采規范化建設研究

林英智　陳萬春　李巖

摘 要：防疫物資供給是防疫工作取得成效的關鍵，因其作用性強，數量大，預算額度高引起高度重視。新冠疫情暴發初期，防疫物資緊缺，防疫工作措手不及，延誤戰機，教訓深刻。在防疫物資招采過程中，存在制度不健全，預算不科學，需求論證不細，招采不規范，管理不到位等問題。針對各等環節存在的問題，依據政策指導，深入實際調查研究，提出對策和建議，推動公衛系統防疫物資管理制度健全、需求合理、招采規范、手續完備、保障及時。

關鍵詞：公衛；防疫物資；需求；招采；規范；研究

中圖分類號：r197文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００９ — ２２３４（２０22）１2 — ００38 — ０4

1.公衛系統防疫物資需求采購研究意義

以實用性為出發點，推動公衛系統防疫物資需求與招釆規范化管理。一是促進保障有力。促進政府和相關部門提高政治站位，強化組織領導，確保各類疫情處置所需防疫物資供應預算科學，數量充足，質量優良，保障及時。二是促進制度健全。以衛健部門專業規劃和財政部門招采制度為依據，結合工作實際，完善采購制度、強化需求論證、規范招采流程、約束采購行為，達到降低成本，提質增效的目的，推動系統內防疫物資招采工作全鏈條改革與創新。三是確保監督到位。明確內部監督部門，嚴明決策程序，明確責任分工，優化監督過程，執行內控制度，落實監督責任，增強系統內采購廉政意識，促進廉政建設。

2021年出臺的《政府采購需求管理辦法》對于采購需求的編制和風險控制有了進一步明確指示，采購需求管理更加合理，更具有約束性。不同行業、不同領域以新的需求管理辦法為指導，進行了采購需求與招采規范化研究，在各自領域內均取得了一定成果。廣西建立應急物資緊急采購新模式，借助于區域內大的電商平臺，利用他們具有豐富的采購資源和完備物資儲備體系以及高效的物資配送物流，簽訂應急物資緊急采購協議來保障供應。

2020年新冠疫情席卷全球，各國均出現防疫物資緊缺情況，防疫物資的采購管理、儲備管理問題被推倒風口浪尖。美國《聯邦采購條例》制定了采購需求與不同類別貨物采購流程體系，可以高效系統的完成采購任務，具有“平時服務、災時應急”的特點。新加坡地區“3PL”模式，通過簽訂四份契約緊密連接政府、采購人、供應商、物流機構四者之間的關系，建立穩定的防疫物資供應鏈。

2.防疫物資需求計劃存在問題與措施

2.1防疫物資需求計劃存在的問題

2.1.1各級責任主體防疫物資儲備意識不強

防疫物資需求計劃的制定與地方財政預算額度息息相關，各級領導重視不夠，防疫物資采購沒有納入預算計劃，額度無法確定，則無法制定合理的采購需求計劃，防疫物資采購數量、質量都無法得到保障。《突發事件應對法》與《突發公共衛生事件應急條例》中規定，應急物資儲備保障制度法定主體為縣級以上各級地方人民政府。縣級及以上政府主要領導，市、縣衛健部門主要領導應加大重視力度，精準研判，積極進行項目資金爭取，預留充足預算。

采購人員責任意識淡薄。調查發現公衛系統各單位采購專職人員不足，業務能力不強。采購業務繁瑣復雜，采購人僅注重采購的實施過程及結果，采購物資到位便萬事大吉，責任意識淡薄，使用科室提出什么需求就照單全收，還有甚者為規避責任，直接將采購項目全權托盤給代理公司，將主體責任進行轉移，代理機構成為主體責任擋箭牌，長此以往，形成了由代理機構對采購需求負責的意識［1］。加強防疫物資采購的需求管理，強化采購人負有主體責任是采購流程的關鍵。

2.1.2需求計劃編制不規范

公衛系統中采購需求計劃多由具體使用的業務需求部門提出，合理的需求計劃，是采購人實施采購業務的最根本保證。需求部門在編制采購需求時往往為了趕時間而走捷徑，未進行市場調查，比如，在網上搜尋模板或復制以往采購需求，抑或是脫離實際直接引用系列標準［２］，或者由有業務往來的供應商提供采購技術參數信息，并沒有在編制采購需求計劃時根據現有庫存和工作計劃進行統籌安排，準確把關采購數量結構與采購參數，用不適宜的數量結構與技術參數物資應對日常業務需要，缺乏市場調查和統籌安排的采購需求計劃會導致采購效率低下，成本加大，預算浪費，實際業務需求得不到保障。

2.1.3審查機制不完善，溝通協作不暢

采購需求計劃一般由需求部門編制，采購部門執行，中間沒有審查部門。部分單位采購科室就順帶負責需求計劃審查，缺乏專業性，基本不再調整。內部控制制度不健全，責任劃分不清，科室之間缺乏配合與約束，采購人最終確定的采購需求有不明確、不完整、不合理等問題，而這些現象有時甚至在采購活動過程中遭到供應商的質疑或投訴時才暴露出來。這些問題的處理往往會嚴重影響采購項目的采購進度，產生的原因就是由于采購單位內部審查機制不夠完善而引起的，在項目采購活動開始前，若能根據內控制度審查工作機制對采購需求進行審查，做到應審盡審、有錯必糾，這樣既能提高采購效率，還能有效規避各種風險。

2.2防疫物資需求計劃編制的措施

2.2.1采購關系人應加強主體責任意識

公衛系統作為抗擊各類疫情的主力軍，承擔著保衛人民身體健康，社會良性運轉的重要責任。各公衛機構每年要根據疫情防控應急處置任務、各類公衛項目的實施、防疫物資存儲量動態管理等綜合信息，對防疫物資的需求量進行預判，提前謀劃，與本級衛健部門溝通匯報。各級衛健部門為確保這支隊伍履行防疫職責，應統籌考慮系統內各機構目標任務，應急防疫物資需求及預算，加強與政府請示、財政等部門溝通協調。各級政府應加大疫情防控應急物資儲備重視力度，在制度層面特別是預算的保障力度，給予恰當額度，確保防疫物資采購及時。

2021年4月30日財政部印發的《政府采購需求管理辦法》明確了采購人對采購需求和采購實施計劃的合法性、合規性、合理性負責。采購人在采購需求管理上要強化主體責任，做到權責對應、主動作為。如采購人委托第三方機構編制采購需求，還須在采購前對第三方機構編制的采購需求進行確認。需求計劃自行編制的，主要領導應關注把關，業務需求主管領導把好結構數量參數關，紀檢或審計主管領導監督審查，采購單位招采科室主管領導做好招采組織銜接，其他領導配合履行相應職責。

2.2.2需求計劃應充分合理并規避風險點

需求部門在進行采購需求計劃編制時，應充分開展市場調查，綜合考慮價格、質量等因素，并根據工作實際情況進行計劃編制，確定合理的結構與數量，適宜的層次與參數標準。需求部門若無法自行組織編制采購需求的，可以委托專家、采購代理機構或者其他第三方機構協助編制，已編制的采購計劃需求存在異議的可以申請專家論證。采購部門依據內控制度組織需求計劃審查，可依據《政府采購需求管理辦法》規定的審查標準進行審查，可以自行審查也可以委托專家、采購代理機構或者其他第三方機構進行需求計劃審查，但不得委托參與采購需求編制的專家、采購代理機構或者其他第三方機構，采購部門對出具的審查意見負責，合格后，履行采購程序。

規避的風險點主要有，一是采購計劃與實際工作計劃需求不協調，容易造成采購物資不適用，采購數量不足或浪費。需求部門應平衡現有庫存物資，工作計劃、采購周期等，統籌安排申請采購計劃，需要論證的申請專家論證。二是要注意防疫物資的專業性與緊迫性。采購需求計劃的編制既要具有較強的專業性特點，又具有嚴格的法律性特點，必須符合相關法律法規。三是采購需求計劃與預算的協調性。采購需求計劃編制不合理，容易造成預算指標浪費，部門編制需求計劃時沒有充分開展市場調研，價格偏高、偏低，預算編制就不會準確，預算與實際有差距，產生的問題后續轉移到采購實施階段，也直接影響預算執行進度。

2.2.3需求計劃應完善內控審查機制

根據《政府采購需求管理辦法》，采購人應當建立并不斷完善內部采購需求審查工作機制。可以成立單位內部需求計劃審查小組，由需求科室、采購科室、財務科室、紀檢科室等相關成員組成。采購需求的審查包括一般性審查和在一般性審查的基礎上進行的重點審查，一般性審查內容主要包括采購需求計劃是否符合項目預算、需求計劃數量、技術參數等要求是否合理，對采購方式、評審標準、合同形式、驗收標準的選擇是否符合有關規定，需按規定要報有關監管部門批準或者核準的事項是否已按要求完成。重點審查內容主要包括非歧視性審查、競爭性審查、采購政策審查、履約風險審查等［3］。對審查過程中發現的問題，采購人應及時對采購需求進行修改，必要時可建立多級審查、多重把關等內部工作機制，確保審查工作質量。

3.防疫物資規范化招采實施路徑與對策

3.1當前防疫物資招采環節存在的不足

3.1.1領導組織不健全，職責任務不清晰

防疫物資采購既是一項專業性強、也是一項要求標準高、時間緊迫的政治任務，招采環節具有復雜性。公衛系統各單位大部分都有采購領導小組，但運行不佳，各科室職責不清，主管領導與具體科室責任人分工不細，各分管領導對責任科室缺乏有效溝通，銜接不暢，采購業務傳遞到某一科室，封閉獨自研究，停滯時間長，導致采購周期長、工作效率低、缺乏靈活性，影響采購進程。與防疫物資應對突發公共衛生事件的專業性與緊迫性相悖，不能滿足公衛系統防疫物資供應與應急需求，極易延誤突發公衛事件最佳應急處置戰機。

3.1.2采購制度不完善，主要環節內控不足

在招采的內控制度管理上，大部分單位都建立了內控制度，但未能做到緊隨采購政策與業務工作實際變動與時俱進，不斷完善調整相應采購制度。未將內部控制工作與招采環節各個角度掛鉤，做出整體控制，各部門沒有詳盡梳理各自業務范疇，細化控制目標、整合業務流程，有設業務監督審查科室但專業性不夠，監督審查也流于形式。未成立風險評估小組，沒有風險評估專業人員，沒有對存在的采購風險隱患提前預判。目前梳理的內部控制手冊只有涵蓋單位層面和科室業務層面的管理制度匯編，沒有從預算、采購、支付、資產、合同、驗收等業務層面的控制范圍、風險評估與控制、體系建設方面等進行整體建立。

3.1.3采購政策把握不準，采購方式匹配不準

防疫物資采購是政府采購項目的重要組成部分，要講政治，遵紀律，守規矩，優服務。近年來，新發布相關采購政策、規定等都在現有基礎上提高采購服務效能，更新迭代，支持中小企業發展，改善營商環境等，也有優化調整采購數額標準，采購方式精準選擇等內容，疫情期間，為了快速補充急需物資，政府出臺綠色通道，簡化招采環節，縮短審批和采購時間。部分采購單位領導與具體責任人，對國家及地方發布的采購政策掌握不準確，深入研究不夠，慣用老方式老方法，沒有利用更便捷順暢的方法，有些支持性政策與具體業務對接不恰當，該減少環節沒減少，該節約時間沒節約，該利用的政策紅利沒利用，走了彎路。也有該規范的沒規范，該遵守的沒遵守，被審計、紀檢列入違規，造成影響和損失。

3.1.4招采質效有待加強，服務細化存在空間

加強招采質效是防疫物資采購項目流程規范化研究的整體目標。為確保采購流程規范、順暢，提高質效，就必須重視采購每一環節的質量管理與服務細化。部分單位對影響采購質效目標落實的因素把控不到位，項目預算編制、需求計劃技術標準設置不合理，論證不充分，采購方式選擇不恰當，開標、評標不規范、供應商資格條件設置偏高或偏低、合同簽訂與履約驗收條款審查不細等，以上任一環節控制不到位都將影響整體采購效果，甚至采購工作無法正常進行。采購項目全過程質量管理是一個系統工程，必須對涉及到的每一個環節進行管控，盡可能將質量隱患消滅在采購活動的前期［４］。

3.2防疫物資規范招采實施路徑與對策

3.2.1強化組織領導，層層壓實責任

防疫物資儲備是確保一個行政區域內應對突發公共衛生事件和常態化疫情防控能力的重要保障。衛健部門應該從頂層做好設計，明確主管領導，對需求論證、儲備預算、儲備結構、儲備種類、儲備數量等做出制度性安排，并得到主管市長的認可與財政部門的支持。具體業務承擔暨采購單位，領導班子作為重要事項納入日程，做好責任分工，主要領導負總責，招采分管領導牽頭組織，各部門各司其職，關鍵崗位相互分離、相互監督，避免形成真空，保證采購流程持續有效運轉。從需求論證、預算對接、研究決定、審批環節、招采方式、招標文件編制、項目評審規則、合同簽訂、履約監督、驗收手續等各環節全過程加強管理，層層壓實責任。為提高審批效率，避免層層滯留，遇擁堵節點，各相關業務科室主管領導及時碰頭協商，必要時由招采分管領導提請及時召開協調會，加快推進采購項目進度。確保責任可追蹤，環環保質效。

3.2.2完善內控制度，補齊招采短板

公衛系統的防疫物資不僅專業性、緊迫性、保障性強，而且預算額度高。地級市年度達上億元，較大的單位年度也超千萬元，嚴格執行內控制度十分必要。采購內控制度應依據衛生專業政策、財政審批政策、紀檢監察“三重一大”報備政策要求，結合業務工作實際，與時俱進，及時調整。將內部控制工作與招采各環節全鏈條掛鉤，做出整體性制度安排，倒逼采購流程優化。規范各部門、領導、相應科室責任人權力運行，約束機制健全、風險控制有力、監督問責到位，通過內控制度實現對政府采購活動內部權力運行的有效監督，促進本單位政府采購提質增效。內部監審部門應發揮積極作用，實施監督檢查可以采用單位層面與業務層面監督，專項監督與日常監督相結合方式開展，并將審查結果進行通報。成立內部風險評估小組，對采購流程整體實施進行風險預判，對采購流程設計和總體執行過程進行風險點分析和評價，及時改進，促使整體流程優化。

3.2.3精準把握招采政策，精確選擇采購方式

應全面研析已頒布的各項采購政策、規章制度，及時對新頒布的采購政策、規定、辦法進行學習，精準研讀，精確運用。公衛系統內各采購單位是采購政策具體執行主體，應加強政策掌控力、運用力，根據新頒布的采購辦法，規定等，及時調整采購思路、選擇適宜的采購方式，在研究政策、精準把握的基礎上，選擇適宜的采購方式招采，既要遵守政府采購政策，又要確保應對突發事件、應急處置有物可用，及時保障。針對政府集中招標采購、綠色通道采購、政府招標網線上采購、服務超市上采購不同方式適用范圍，集體研究，優化決策，請示主管部門與財政部門把關，確定最優采購方式。應急采購項目，政策允許，選擇綠色通道方式，應嚴格審批手續、完善相應佐證材料、手續健全、及時存檔備查。

3.2.4強化招采全過程管理，確保開標評標效果

作為采購人，不僅應保證采購需求的明確、完整、科學，招采方式恰當，采購的物資要符合確定需求計劃的各項標準和要求，也應注重采購項目開標、評標、合同簽訂以及后期的履約和驗收等環節中注重全過程管理，防止標底泄露，防止串標、圍標情況出現。避免供應商在競標報價時采取低價策略，在履約過程中刻意降低產品和服務的質量。要強化與政府招標組織機構或第三方代理機構的溝通，評標現場采購代理人非常關鍵，應把握采購主導權，既要把握自己采購物資的技術參數標準，也要熟悉開標程序和評標原則，向組織者、評委、投標人亮明態度，堅持原則標準，防止開標跑偏。要立足項目全過程進行質量細化管理，分析影響采購項目質量因素，掌握各環節管理重點和特點，采取針對性的管控措施，建立全程質量控制跟蹤督辦制度，定期考核，推動采購項目質量和效能不斷提升。

4.合同簽訂與履約驗收

4.1合同簽訂與履約驗收存在問題

合同簽訂與履約驗收是防疫物資整體采購流程完成的最后一步，針對于防疫物資采購的特殊性，在合同簽訂與驗收中易存在以下問題：一是對合同簽訂重視不夠。將大量精力放在防疫物資的招采過程階段，到合同簽訂時經常認為前期工作完備無誤，疏忽大意，經常由采購部門一簽了之。二是合同審查不細。忽視了對供應商資質審查、對合同中商務條款、技術條款等審查，導致采購實際與所需物資存在偏差，致使利益受損甚至影響防疫工作開展。三是合同條款設定不細致。簽訂時慣用合同模板，考慮不周，采購的防疫物資中有些物資需要代存代儲，有保質期、分批次供貨、應急供貨等特殊要求，合同中沒有分類體現，導致后期供需雙方存在異議。四是履約誠信不足，驗收不嚴謹。供應商沒有誠信履約，提供物資以次充好，臨時更換品牌等，若采購人沒有嚴格驗收，都將導致招采來的物資由低價變成低質，貨不對版，影響防疫物資在各項防控工作中的使用效果。

4.2合同簽訂與履約驗收對策

為了確保招采的衛生防疫物資順利交割，維護購銷雙方合法權益，對采購合同簽訂、履約驗收涉及的風險問題進行有效甄別、合理規避，建議采取以下對策。一是采購人強化簽約前的組織與技術準備。采購科室主管領導牽頭組織簽署合同，協調辦公室主管合同領導，業務需求科室領導就關鍵問題共同把關，建議采取聯合審核單，審后分別簽字以示負責。二是認真審核合同條款與采購物資的吻合度。合同文本是否與采購文件中的商務條款、技術條款內容一致，應答文件中的服務承諾、響應時間、交貨時間、交貨具體地點、看是否符合實際，簽訂后進行存檔并定期開展合同專項檢查，不斷提升采購工作中合同的嚴謹性。三是根據項目類別，根據業務實際對特殊防疫物資進行具體詳盡約定，結合采購項目計劃安排、工作實際需要，分類辦理合同。如交割后根據實際需要，協議儲備，應急時第一時間供貨，保質期規定、退換貨等都應考慮詳盡，同時，避免合同倒簽情況發生。四是嚴格按合同履約，設置違約處罰條款，提高供應商違約成本［５］。針對不同防疫物資種類如試劑類、耗材類，儀器設備類等分別明確驗收程序和內容，規避風險，對于采購人與使用人分離的采購項目，應在采購合同簽訂后，將合同副本和與驗收工作有關的資料送交使用人，并要求其按驗收工作程序和采購人一起對采購項目進行驗收。

〔參 考 文 獻〕

［1］趙妍華．破除需求編制痛點難點問題力促采購專業化［J］．中國招標，2021（07）：38－39．

［2］姜愛華，王思琪，皮雨辰．從源頭解決采購需求不規范問題［J］．中國招標，2021（07）：40－41．

［3］姜愛華，張晨．加強采購需求管理 推動政府采購公平競爭的思考［J］．中國政府采購，2021（06）：16－21．

［4］程建寧，唐向軍．采購項目全過程閉環質量管理［J］．中國質量，2022（06）：69-72．

［5］舒雪飛，采購人完善政府采購需求管理對策研究［J］．武漢交通職業學院學報，2022（03）：96-98．

〔責任編輯：侯慶海〕

收稿日期：２０22 — １2 — 12

基金項目：齊齊哈爾市社會科學規劃項目（項目編號：QSX2022-04JL）。

作者簡介：林英智（1985—），女，黑龍江齊齊哈爾人，中級經濟師，財務管理、法學雙學士學位，研究方向：物資采購、招標管理。