高校內部審計與紀檢監察協同問題研究

熊雪婷 郭春林

（信陽農林學院,河南 信陽 464399）

內部審計和紀檢監察是高等教育監督體系中最為關鍵的部門，其職能有效地履行為高等教育事業的健康長久發展保駕護行。在黨和國家的相關政策指引下，伴隨著教育現代化改革的進程加快和反腐倡廉行動的深入，高校內部審計與紀檢監察不能局限于單打獨斗，而應加快協同合作步伐。兩者的協同有利于整合監督資源，共享監督信息，同時也是提升高校治理水平的有力保障。

1 高校內部審計與紀檢監察協同的必要性

在國家反腐倡廉的新形勢下，為進一步推進高校的高質量發展，筑牢高校監督管理體系，在理論支持、政策引導和發展趨勢下，高校內部審計與紀檢監察的協同是必要途徑也是必然趨勢。

1.1 協同理論提供必要理論支撐

協同論是系統科學的重要分支理論，20世紀70年代在德國教授赫爾曼·哈肯研究的基礎上形成和發展起來。協同或協同作用是指系統是由很多子系統構成，如果子系統之間相互配合產生協同合作效應，那么協同就處在自組織的狀態。而協同論認為，系統從無序到有序的變化，關鍵就在于各個子系統間的協同作用[1]。內部審計與紀檢監察作為高校的兩個子系統，在高校整體監督體系中，擔負著經濟運行監督職能和黨政專職監督職責，兩者的監督職能都對權力起著制約作用。高校內部審計與紀檢監察的協同可以產生協同作用和合作效應，提高高校監督管理能力。

1.2 國家政策提供方向性指引

高校實行內部審計與紀檢監察聯動機制順應黨和國家的政策指導，黨的第十八屆六中全會審議通過了《中國共產黨黨內監督條例》，提出黨內監督要與外部監督相結合；十九屆中央紀委五次全會提出，促進各類監督貫通融合，不斷增強監督治理效能；黨的十九屆四中全會要求以黨內監督為主導，推動各類監督有機貫通、相互協調。高校監督體系應以國家政策指引為導向，形成高校內部審計與紀檢監察的統籌聯動，在協同監督上構建黨統一領導、全面覆蓋的監督體系。減少重復監督導致的資源浪費，同時也消除監督中存在的空白區。

1.3 高校高質量發展的必然要求

高校為社會發展提供人才資源，是社會發展的一個重要力量。高校在擴招和辦學資源更為豐富的時期，存在貪腐誘因增多的奉獻。一旦發生了腐敗事件，高校面臨的社會輿論壓力更大，甚至給社會造成嚴重不良影響[2]。中紀委國家監察委員會網站2021年度審查調查公告顯示，高校重點領域權力尋租和腐敗問題依然突出，“關鍵少數”人員履職不到位和崗位權力失范的現象依然存在。與新形勢、新時代、新要求相比，目前絕大多數省市地區的高校內部審計與紀檢監察協同依然停留在比較表層的合作上，探索分析高校內部審計與紀檢監察的深度協同是高校得以高質量發展的必然要求。

2 高校內部審計與紀檢監察建設現狀

2.1 監督范圍和層次具有相同性和差異性

在高校腐敗問題的監督中，內部審計與紀檢監察的價值目標具備一致性，都是為了全面履行受托經濟責任，反腐倡廉，提升高校治理水平。在監督客體上本身存在交叉，高校領導人員既是內部審計的審計對象也是紀檢監察的監察對象。同時工作內容部分趨同，如國家重大政策貫徹落實的執行情況審查等。但協同雙方在組織特性、法律權責、職能定位等方面又有所不同，內部審計為紀檢監察提供線索，監督范圍更廣。監察對于違規違紀的查處，也可以為審計重點提供方向，針對性更強，監督層次更深。

2.2 制度保障逐步完善

高等教育事業穩定健康地發展離不開監督體系的高效運轉。高校內部審計與紀檢監察從合并到分設再到如今的協同，高校內部的監督體系也在不斷地總結監督經驗，考慮到各監督部門的職能、目標、定位等方面因素，優化改革了內部審計與紀檢監察的相關制度，出臺了多項相關的制度文件。隨著反腐倡廉行動的進一步深入，內部審計與紀檢監察各自已經建立了比較規范成熟的制度辦法，為高等教育的健康穩步發展提供了制度保障。

2.3 協同效果逐步顯現

通過部分省市紀檢監察網的披露可以看出，高校內部審計與紀檢監察部門的協同主要體現在內部審計完成后的問題線索移交階段。在通過科學的審計方法實施審計之后，一方面，內部審計會提出可行性整改意見，使得被審計單位的業務行為更為規范，在審計報告報送至紀檢監察部門之后，紀檢監察部門也會針對整改意見中的內容對責任人進行誡勉談話，防患于未然；另一方面，若內部審計發現被審計單位或被審計人可能存在違法違紀行為，一般都會將現有的相關財務線索移交給紀檢監察部門，供紀檢監察部門有方向地查處案件，聯合雙方力量深挖腐敗，增強監督的震懾作用。

3 高校內部審計與紀檢監察協同問題與原因

3.1 高校內部審計與紀檢監察協同問題

3.1.1 內部審計淪為攜同方

部分高校由于制度落實不到位，導致審計管理體制不健全，獨立性不高，領導重視程度不夠，監督人員、工作基礎、學習培訓等各項資源的補給都難以跟上，監督效應較弱，在與紀檢監察的協同關系中，難以發揮自身優勢，話語權不高，最終淪為攜同方，不能發揮“1+1＞2”的優勢。

3.1.2 協同監督溝通不佳

監督計劃方面沒有溝通，內部審計與紀檢監察部門履行監督職責時，職能交叉領域可能出現“搶著管”，不僅會造成部門沖突或矛盾，同時也增加了監督成本，或是遺留“都不管”的監管空白區，導致監督出現漏洞，削弱了監督的效力。此外，工作重點彼此滲透不夠，信息溝通交流較少，在問題線索研判、疑難問題辨析、違紀違規事項核實等方面，各行其是，協同效果不佳。

3.1.3 協同內容過于單一

高校現有協同內容基本處于內部審計發現問題線索，移交給紀檢監察部門，紀檢監察部門核查線索，只在結果層面有鉤稽關系，而沒有重視過程中的協同管理，無法滿足高校教育系統工作實際需求，不能充分發揮內部審計與紀檢監察協同合力作用。

3.1.4 協同效益評價難

內部審計與紀檢監察協同監督在提高監督效率的同時，協同效益如何評價是個難題，如果沒有合理的評價，內部審計與紀檢監察的協同將難以有效進行。協同監督的效果對于協同本身來講不僅是反饋，也是導向。

3.2 高校內部審計與紀檢監察協同問題的原因

3.2.1 協同體系頂層設計落實不暢

高校內部審計制度建設未得到有效落實。《審計署關于內部審計工作的規定》的第六條要求高校內部審計機構應當在本單位黨組織、主要負責人的直接領導下開展內部審計工作，向其負責并報告工作[3]。審計監督權的有效性很大程度上取決于垂直任免制。通過對多所高校內部審計行政劃分來看，很多高校的審計管理工作不是由本單位黨組織、主要負責人領導，這就導致在日常工作中，審計工作并沒有受到高校領導層的高度重視，內部審計的工作標準也會隨之降低，沒辦法發揮其應有的監督作用。當內部審計得不到應有的重視時，其難以與紀檢監察對高校形成有力的協同治理。

3.2.2 監督協同制度不完善

高校內部審計與紀檢監察協同制度建設不夠完善。現有的法律制度保障存在一元性，即獨立性強但缺少交互，就導致內部審計與紀檢監察部門履行監督職責時，容易各自為政，無法形成協同監督合力。高校在建立內部審計與紀檢監察協同制度的同時，應細化完善協同監督的范圍和內容，以及對協同效果的考評方法，避免職責混亂，影響雙方增值功能的發揮。

3.2.3 缺乏協同信息共享平臺

監督信息的傳遞與監督效能的發揮有較強的關聯性。高校內部審計與紀檢監察部門各自依據法律規章獨立開展工作，二者之間缺少有效的溝通渠道和互動平臺，資源共享方面并不充分。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調“要堅持科技強審，加強審計信息化建設”。信息化的建設可以讓監督人員借助技術手段增強協同過程中的調整能力，推動協同業務與信息化深度融合，同時提升監督人員的復合素質，助力監督工作提質增效。但現階段并沒有建立相關的共享型信息資源平臺。

3.2.4 協同重結果輕過程

高校內部審計與紀檢監察部門的業務協同主要體現在兩個方面：一是監督線索的移交；二是開展校內巡察、檢查時的任務協同[4]。很多時候都是強制性更多自主性較少。現有重結果輕過程的業務協同缺少協同的精神紐帶，難以長期形成較好的協同效應，也無法保障協同效果。

3.2.5 缺乏有效的考評機制

高校內部審計與紀檢監察協同的主要目的是從嚴治黨、防止腐敗，如果沒有明確的績效考核反饋機制，就看不到內部審計與紀檢監察協同的實際效用，沒有效果作為動力，協同最終可能成為一盤散沙。同時，評估結果的反思與總結也可以對協同監督的制度化、規范化形成反哺，促進監督協同不斷加以完善。

4 推進高校內部審計與紀檢監察協同體系建設

通過分析高校內部審計與紀檢監察協同的基本情況和協同的必要性，在掌握二者協同的現狀、問題和原因的基礎上，本項目通過劃分不同階段，提出針對性舉措的方式構建了高校內部審計與紀檢監察協同體系，為高校內部審計與紀檢監察協同提供參考。具體如圖1所示。

圖1 高校內部審計與紀檢監察協同體系框架圖

4.1 監督資源共享階段

在高校現代化教育改革的重要時期，內部審計與紀檢監察若能有效貫通，制定以制度為導向的審計與紀檢監察協同制度，加強配合協作，發揮各自優勢，就能形成監督合力，有效提升高校內部治理能力。

4.1.1 貫通頂層制度體系建設

監督工作的監督效力與其獨立性、權威性直接掛鉤。黨中央在2018年組建中央審計委員會，改革審計管理體制，加強黨對審計工作的領導。監察體制改革后紀委與監察委合署辦公，實現了黨政監察的統一。由于高校實行黨委對學校工作全面領導，高校黨委發揮“把方向、管大局、作決策、促改革、保落實”的領導作用。加強黨對高校內部審計監督、紀檢監察監督的統籌領導，有助于協同雙方處于平等位置。高校應當根據《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）和《審計署關于內部審計工作的規定》中的要求，直接讓校黨委書記負責分管審計處和審計工作，建立垂直的審計體系管理模式。

4.1.2 提供監督協同制度保障

高校內部審計和紀檢監察這兩個協同主體業務流程的整體運行，跨越了經濟和黨政的組織邊界，應當搭建更為開放的協同體系框架，建設統一標準的遵循制度。可以建立黨組織領導下的監督委員會，作為監督協調平臺，在重大事項、關鍵節點上做到制度、信息、技術高效協同。監督委員會可以由紀委書記、紀委副書記、內部審計處長、紀檢監察處長、人事處處長共同組成，監督委員會辦公室設在內部審計處，負責監督委員會日常管理工作。監督委員會可以有以下職責：一是審議協同監督相關的制度；二是根據年度內部審計和紀檢監察計劃，明確各監督事項主導實施部門；三是審定項目情況，確定聯合監督項目，申請聯合監督項目立項并審批；四是跟進監督進程；五是審核監督報告；六是問題處置方案審定，明確處置分工、整改要求等；七是審核問題處置結果是否達到要求，是否整改到位，確定有無開展后續監督的需要[5]；八是對協同監督效果進行評估。

4.1.3 搭建協同共享資源平臺

高等教育事業發展環境的動態變化，也經常會引起高校內部審計和紀檢監察業務邏輯的重新洗牌，需要讓業務邏輯與技術路線并駕齊驅，使流程協同中的調整更加迅速。構建以數據為中心的內部審計與紀檢監察協同內驅動力機制，降低信息匹配難度，提升協同效率。共享資源平臺可分為三個模塊：一是工作資源。主要搜集重點監督工作及事項、反饋問題整改落實情況、發現的重要風險隱患等內容，主動分享上級政策，利于內審部門和紀檢監察部門常態化開展信息交流，圍繞各自需要對方支持和配合的工作進行溝通，框定彼此需求信息范圍。二是組建監督人才庫。組建由內審人員、紀檢監察人員共同組成的監督人才庫，并定期更新，全面掌握各類專業人才的現狀，在布置監督任務時能快速準確抽調合適人員組成聯合小組開展監督工作，為人員協同提供便利。三是學習資源。組織學習可以提高相關人員的認識水平，完善知識結識。平臺學習內容可分為兩項專題知識培訓，為紀檢監察人員提供財務、內控、項目管理、投資管理等方面的專業技術能力的培訓資料或視頻，為內部審計人員提供紀檢監察理論等相關知識，增強政治素養，提高政治站位，提升協同雙方綜合監督能力。

4.2 監督力量整合階段

在保障制度穩步運行、平臺順利搭建的基礎上，以審計的業務流程為引線，打通紀檢監察的日常監督。整合監督力量，優化監督流程，保證高校公共受托經濟責任的全面有效履行。

4.2.1 計劃階段協同安排

在審計計劃階段，根據制定的年度監督工作計劃，內部審計部門與紀檢監察部門進行溝通，針對上一年的整改問題落實情況、群眾反映強烈的熱點、腐敗問題易發高發的領域、權力相對集中的崗位、紀檢監察本年的重大政策落實情況等，進行內部審計本年的審計計劃安排。申請立項審批后，依據實際任務情況組成審計小組，同時要考慮需不需要借助紀檢監察作為專家身份參與審計小組工作。有必要時向監督委員會申請專項協同監督事項，內部審計與紀檢監察聯動監督，打出監督“組合拳”。審計小組對審計項目開展審前調查，制定審計項目實施方案并上報審批，發出審計通知書并接收審計所需的相關資料。而對于擬定的審計計劃，在沒有保密要求的前提下可以上傳至協同資源共享平臺，紀檢監察就可以根據協同資源共享平臺的內容對內部審計的監督范圍、監督內容進行把控，在一定情況下也可以對相關審計內容進行線索挖掘。

4.2.2 實施階段共同參與

在審計實施階段，內部審計要測試被審計單位內部控制制度運行的有效性，并進行實質性測試。通過一些審計方法，內部審計從財務收支的真實性、合法性、效益性入手揭示問題，對于計劃階段確定的重點模塊，內部審計可以有針對性地適當提升其重要性，降低部分審計模塊的重要性水平。對于有較強政治要求及高度專業需求的復雜監督項目，可以列為聯合監督項目，充分發揮內審人員在財務、工程、風險、內控方面的專業知識，以及紀檢監察人員在黨紀黨章黨規方面的專業知識，形成知識結構全面的聯合監督團隊。并收集審計證據，為審計結論的形成、審計工作底稿的編制提供依據。

4.2.3 報告階段協調推進

在審計報告階段，由于審計人員在審計工作中獲取了大量相關的審計證據，而審計證據是為紀檢監察提供線索的最好依據，但審計證據的描述會有專業偏向，可能存在紀檢監察難以直接使用的情況。這就需要內審人員撰寫審計底稿時，以更加平白簡潔的描述來呈現審計報告的內容。審核后的審計報告上報給上級主管部門或校領導取得簽收函后，若有相關問題線索需要研判或出現疑難問題需要辨析，就可以召開監督工作協調推進會，借助雙方力量，協同研究處理辦法。

4.2.4 后續階段彼此反饋

在后續階段，高校內部審計在審計時發現有涉嫌違法違紀問題線索的，應及時反映到高校監督委員會，移送高校紀檢監察部門按程序處置。紀檢監察部門如果發現苗頭性問題，可以通過資源共享平臺了解以往相關審計結果，也可以反饋給內部審計部門。通過建立協同工作規范，促進知識的互通、線索的互移、結果的反饋。紀檢監察也可以通過不定期查閱審計報告、聽取黨委會議及院長辦公會議審計工作議題、召開聯合監督會議等方式，確保線索反饋機制落實[6]。針對監督中發現的問題召開監督工作協調推進會及時整理、綜合分析，第一時間發出風險提示，及時跟蹤監督。根據《審計法》第五十二條：“審計結果以及整改情況應當作為考核、任免、獎懲領導干部和制定政策、完善制度的重要參考”[7]，依法把監督結果作為考核領導班子的重要依據。

4.3 監督優勢形成階段

4.3.1 協同應當有分有合

紀檢監察和內部審計部門監督職責、監督對象、監督范圍存在差異，應當在監督上保留各自獨特屬性，做到和而不同。內部審計部門圍繞經濟開展監督，立足監督評價，優化增值功能，開展財務收支和內控管理監督。紀檢監察部門重點關注執紀問責，開展政治監督，深化作風監督。高校內部審計和紀檢監察部門每年依然要分別制定監督計劃，而對于協同監督事項，在出具監督報告時，內審監督與紀檢監察監督報告應當著重體現各自職能特點和監督重點。

4.3.2 開展協同效果評估

協同監督的目標是提高監督效率和效果，確保高校治理水平的提升。協同監督的效果需要開展評估工作進行鑒定，評估開始前，首先制定詳細的評估方案，按照制定的評價體系進行評估，給出符合既定評價體系的得分，由專人記錄評估結果，提出評估建議；其次向上級領導匯報評估結果，并且反饋給高校內部審計與紀檢監察部門改進和完善協同監督工作；最后認真總結協同監督中的優秀經驗與成果，作為優秀經驗給予記錄和推廣，并針對評估中發現的問題，結合實際制定可實施的改進方案，努力通過協同效果評估提高協同水平和積極性，形成良性的協同自循環。

5 總結

目前高校內部審計與紀檢監察的協同效果“在皮不在骨”，并不能在新形勢、新時代、新要求下發揮最大效用。協同監督對高校的治理是否能落到實處，關鍵還是在于優化制度建設、推進過程協同、完善效果評價等方面。開展協同監督不僅有利于拓寬監督范圍，也能加大監督深度與力度，使得高校內部審計的預防作用更加凸顯，高校紀檢監察也能實現監督常態化，共同為高校高質量發展提供保障。