基層治理的復合轉向：一種面向復雜社會樣態的治理邏輯

2022-04-28 11:01:04孫超群

湖北社會科學 2022年3期

孫超群

千里之行，始于足下，基礎不牢，地動山搖。基層社會是治理體系與治理能力現代化的重要載體，“沒有基層社會的穩定，就沒有整個國家的穩定”，改革開放以來，中國的基層社會在短時間內發生了劇烈的結構性轉型，社會的空間形態、社會關系、利益格局、階層分布變得越發復雜，一系列充斥著不確定性的基層治理挑戰由此而生。習近平總書記指出，中國“必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松”，然而，長期以來，雖然在特定時空對促進社會發展起到了積極的促進作用，但傳統基層治理卻始終囿于線性的治理思維，在面對日益復雜的社會樣態時出現了治理失靈。因此，為了破解線性治理的治理困局，有效應對基層社會的復雜樣態，一個高度復合的基層治理新形態應運而生。

一、從“簡單”邁向“復雜”：基層社會的樣態流變

如果從認識論的角度出發，復雜只是人類的感受，事物從未知到被發現、再到被解讀的過程就是從復雜到簡單的過程，復雜性之所以存在，只是因為人類對世界的認知不夠深入。隨著自然科學的發展，一種基于本體論生成的復雜性內涵超越了認識論的認知，本體論認為，復雜性本質上應該是“客觀世界的基本特征”，事物的復雜與否是固有的屬性，這種屬性由不確定性與不可知性組成，不會受到人們認知能力的影響、不會因人的意志而轉移，簡單與復雜存在質性層面的差異，但復雜性是可以生成的，因為世界是恒動的，作為事物屬性的復雜性也會在特定的情境下產生，這是目前學界所廣泛接受與認可的復雜性內涵。

在本體論的視閾內，中國的基層社會事實上經歷了從“簡單社會”到“復雜社會”的轉變。在古代，以小農經濟為基礎的基層社會是典型的“簡單社會”，社會成員對土地的依附性較高，不存在復雜的勞動分工，基本可以實現自給自足，若非嚴重的天災與戰亂，依“鄉土”而建的社會結構會長期穩定不變。安土重遷、聚族而居的生活習慣雖然造成了社會的封閉與保守，但也在一定程度上形塑了基層公眾利害與共的宗親關系，基層社會大多是可知且可控制的：一方面，人們相互之間世代為鄰、熟識了解，信息的收集與傳播難度較低；另一方面，社會內部不存在難以消化的矛盾，利益沖突能夠依托宗族予以調解。

隨著工業時代的到來，社會分工的專業化水平不斷升級，生產方式的革新使人們擺脫了土地的束縛，城鎮得到了空前的發展，流動人口大幅增加，處于同一區位的不同主體塑造了碎片化的利益區塊，這一系列的變化導致基層社會從線性、類同、靜態、穩定的“簡單社會”逐漸過渡到階層結構日趨分離的“復雜社會”。生活在同一區域的人們不再是世代為鄰的友睦鄰里，社會要素愈加豐富，社會信息呈指數式擴張。基層社會的類型也由此出現了分化，形成了規模大小不一、形態截然不同的基層結構，如城市、農村、城鄉接合部等等。

需要指出的是，從“簡單”邁向“復雜”是一個動態的過程，不能以程度的兩極來區分二者。也就是說，基層社會的復雜性會隨著社會的進步而不斷發展，不會出現向過往形態的反復，即便同屬于“復雜社會”，后工業時代的基層社會復雜性也遠高于工業時代，對于復雜性的理解同樣需要與時俱進。然而，基層社會的復雜性通常情況下是難以被預測、理解和處理的，按照學者莫蘭的理解，身處于整體社會之中的個體，對復雜性存在認知的局限，“不僅對部分之為部分閉目不見，而且對組織之為組織十分短視，對統一整體內部的復雜性一無所知”。這與我國宋代詞人蘇軾的“不識廬山真面目，只緣身在此山中”有異曲同工的哲理隱喻。

基層社會的復雜性雖然真實存在，卻無法輕易通過穩定的模式去描述。學者Churchman 在1967年較早對類似現象進行了系統總結，提出了“老大難問題”（Wicked Problems）的概念。在此基礎上，學者Rittel 與Webber 對“老大難問題”進行了更為具體的描述，總結了十條相對典型的特征。基于此，學者郭巍青等人提煉了復雜問題的三個影響因素，即社會多元性、制度復雜性與科學知識的不確定性，按照學者Walls 的理解，生成復雜性的因素是交互影響的，這導致對復雜性的先驗感知存在天然的難度，雖然問題形態可以從實踐中提煉，但如果將關注點僅放在復雜性的局部，只能使新的復雜性不斷產生，制造讓境況更糟糕的潛在威脅，復雜性內任何一個問題的失控都可能導致基層社會的運行病態。

表1 簡單基層社會與復雜基層社會的差異

綜上可知，基層社會的復雜性長期處于動態變化之中，只有加強對社會復雜樣態的關注，統籌、系統地把復雜性作為基層社會的一個固有屬性來分解，將復雜性理論納入社會現實的思考與考察內，才能真正生成識別與處理復雜性的合理方式，從而提高基層治理的能力與有效性。目前而言，中國基層社會的復雜樣態表現在以下五方面：

（一）個體異質

改革開放以來，中國的流動人口出現了前所未有的大幅增加，1982年的流動人口還是657萬人，到2014年就已經達到了驚人的2.53億人，占全國總人口數的18.5%，大約相當于每5 個中國人中就存在1 個流動人口，此后延續到2018 年，流動人口仍一直穩定在2.41 億人以上，這使得基層社會的人口組合呈現出隨意性、偶然性與多樣性的特征，生活在同一區域的公眾通常是來自不同地域、具備不同特征的陌生人，不但民族、職業、年齡不同，而且醫療、收入、知識等亦存在差異。異質與復雜之間存在“雙重偶然性”的邏輯橋梁，人們很難同異于自己的他人輕易地熟識，而社會內部的個體異質程度越高，將異質個體“束在一起”的基層社會也就越復雜，因為復雜性包含著“束在一起”的意蘊，集合不同性質的要素會生成復雜性。

（二）利益分化

個體“自我”意識的覺醒使功利主義在基層社會得到了廣泛的認可，人們可以合理地追求各自的利益。但由于缺少利益對話、交流與分享的場域，不同主體在追求各自利益的同時，往往很難兼顧其他主體的利益，利益摩擦與沖突頻發。這些沖突類型繁多、有大有小，大到征地拆遷的激烈矛盾，小到家庭內部的贍養爭議，其所涉及的主體關系是纏繞的、復雜的。正基于此，不管以怎樣的形式呈現，發生在基層社會的沖突通常都是敏感、多樣、情緒化的，難以通過常規的法律與制度機制調節解決，而如若無法高效合理地理順沖突的主體間利益關系，作為利益調節方的政府甚至會被迫卷入沖突之中，導致沖突的二次產生與再擴大，因此，高度的利益分化是基層社會復雜樣態又一突出表現，關系著社會的和諧與穩定。

（三）系統交互

基層社會有如一個生命體，是由不同性質、種類多樣的社會系統組合而成，如權力系統、法律系統、教育系統、文化系統、衛生系統等等。不同的社會系統不僅互為因果、互相作用、互動聯系，還會隨著基層社會的發展而交互得愈加密切，這種交互是自由、雜亂和非線性的，不存在固定的運動軌跡與結構，這也是基層社會復雜樣態的主要表征之一。如果基層社會中的一個系統發生問題，是無法確定且無法預測其他哪些系統也會受到消極影響的，原本只局限于一個系統的孤立問題，可能會因為系統之間的交互而隨機擴散、相互疊加，牽一發而動全身，使基層社會走向失控，涌現更多難以預料的問題，比如退耕還林不僅會導致農村耕地資源短缺，也會引發村民之間的土地所有權爭端，且如果問題持久地發展下去，可能還會引發更多未知的問題。

（四）信息模糊

模糊內生于基層社會，是基層治理對不可知現實的觀感，具體表現為部分不可測的社會要素和不確定的社會變化。一般而言，基層社會的規模越大、發展水平越高，多樣性與差異性就越突出，就越需要高水平的識別與分辨，因為有效的基層治理需要盡可能清晰地了解基層社會，清晰性是基層治理的中心問題。基層社會的信息越模糊，不可知性越突出，社會復雜性也便越突出。由模糊信息生成的復雜樣態是很難避免的，無論多么科學的測量方法都無法實現對社會現實的精確還原，人們對基層社會的描述只能停留在相對的準確性上，因為完整的信息需要趨近于完美的測量工具。比如，如果一個城市無法把握人口變化的規律，便無法建立精確的人口調查模型，實際人口數量便很難得到完全準確的測量。

（五）風險頻發

社會韌性可以被理解為一個社會能夠維持平衡態的抗壓能力與自修復能力。平衡態并非基層社會的“原始狀態”，而是通過吸收社會擾動量級，使社會處于一個在結構上高度穩定、內部要素與系統更為清晰的狀態，社會韌性越強，社會風險就越少。現代基層社會的風險性之所以尤為突出，是因為目前中國基層社會的韌性還不足以支持其抵抗一系列不確定的社會擾動，如經濟社會高速發展帶來的產業革新、人口流動、階層分化、一級突發公共事件等等。在社會擾動超越社會韌性的現實背景下，實現基層社會的完全平衡是不現實的，或者很難擺脫非線性和不可預測的社會擾動，基層風險頻繁爆發，并在社會沒有充分準備的前提下釋放，影響社會的有序性與穩定性，使基層社會呈現出復雜的狀態。

二、從“線性”邁向“復合”：基層治理的困局破解

如何識別與面對基層社會的復雜樣態，始終是基層治理創新的關鍵議題，由復雜性觸發的基層社會問題會增加有效治理的難度，挑戰基層治理的韌性。因此，中國的基層治理始終在追求一個協商合作、利益共享、穩定平衡的治理架構，以簡化愈加復雜的基層社會：“從“集權”到“分權”、從“粗放”到“精細”、從“管控”到“服務”、從“人治”到“法治”、從“一元主體”到“多元主體”、從“科層體制”到“扁平結構”……在改革開放初期，由于社會現實相對清晰、基層問題相對聚焦，這些治理創新對于建構和諧社會起到了一定的促進作用，公民意識有所增強，第三部門愈趨成熟，社會活力也在不斷釋放。

然而，隨著基層社會的復雜性逐漸強化，一個重大的問題便由此出現了：長期以來，作為國家治理結構的“末梢神經”，基層治理無論以何種形態呈現，卻始終沒有超脫“從……到……”的線性治理思路，一直把“消除復雜性”作為應對復雜社會的核心策略，它有如一個標準化的“治理機器”，操作過程有著固定的流水線，向這個機器輸入了特定的“因”，輸出的必須是可以被預期的“果”，整個治理過程都是先驗的，需要高度的穩定性。但事實上，“治理機器”的線性運作與基層社會的復雜性是沖突的。因為，無論以怎樣高尚、珍貴的治理價值去支撐，也不會存在某個單獨的治理機制能夠完全應對多樣的、不可知的復雜社會問題，如果沒有認識到這點，就會出現基層治理的失靈。

換句話說，即便付出了大量的治理資源，線性治理也不會如預期目標那樣完全消除基層社會的復雜性，因為基層社會的復雜性是一項固有現實，不僅不會被消弭，反而只能被不斷地加強，各類由基層社會復雜性引發的治理挑戰既難以被線性的治理思路發現，又難以在短時間內解決，進而使基層治理陷入困局之中，表現為條塊關系的模糊、服務供給的錯位、主體結構的僵化、形式主義的加重以及治理問題的擴散。

其一，線性治理的條塊關系是模糊的。線性治理強調管理結構的高度清晰，追求職能部門與屬地機關之間的分工明確，前者表現為垂直的管理，后者表現為區塊的管理，二者并行的“條塊關系”構成了基層治理的基礎結構。然而，隨著基層社會日益復雜，基層的治理問題愈趨綜合化，職能部門與屬地機關的權責很難按照線性思路所預期的完全區分，條塊之間相互博弈，各自為政，關系模糊，協作意識不足，這不僅增加了治理的溝通成本，而且降低了治理的實際效率，“七八頂大蓋帽，管不住一頂破草帽”。

其二，線性治理的服務供給是錯位的。在社會個體高度異質的復雜社會，公民訴求會呈現出高度離散的狀態。雖然基層治理是基于公民訴求發起的，但線性治理往往難以提供內容豐富、形式多樣的服務項目以發現或滿足公民的異質訴求。因為線性治理過度依賴治理的規則，治理彈性相對較小，無論是治理主體、治理工具還是治理空間，線性治理任何治理要素的變化都要經過長期的假設與驗證，雖然治理體系會因此更加穩定，但治理的創造力卻也會隨之降低，服務供給與公民訴求通常是錯位的，會陷入“剪不斷理還亂”的治理窘境。

其三，線性治理的主體結構是僵化的。多元主體協同是目前中國基層治理的主要主體結構，但從實踐效果來看，從“一元”到“多元”的線性治理路徑是存在局限性的。因為，并非所有的治理任務都需要多元主體達成，一些對專業能力要求較高的治理任務更應該向相關精英、專家和社工人才傾斜，否則可能會降低治理的效率。更重要的是，目前大多所謂的多元協同治理仍遵循著“分工不分家”的單核驅動原則，即一根紅線牽引主體的行動，公眾自主的政治參與欲較低，基層治理并沒有走出“強政府”與“弱社會”的話語失衡困局。

其四，線性治理的形式主義是嚴重的。隨著基層社會復雜性日益凸顯，基層治理的工作量在不斷增加，在科層體系“自上而下”的壓力垂直傳導模式下，線性治理追求的是基層政府的放權，上級會把加工過的權責轉移給下級，“中央的要求順著行政層級鏈條在各級地方政府手中‘層層加碼’”，但落實到居委會與村委會時，治理任務便無法傳遞了。“上面千條線，下面一根針”，中國的基層自治組織普遍處于資源有限、任務繁重的治理困局之中，基層工作者既要應對上級工作監察以維護組織利益，又要創造政績維護個人利益，基層治理“上有政策，下有對策”的形式主義現象由此廣泛出現。

其五，線性治理的治理問題是擴散的。復雜基層社會的問題形態是自由、隨意且模糊的，線性的治理很難預測治理問題的變化與結果，這與線性治理要求的治理先驗性存在天然的矛盾。治理的失靈與失序一旦發生，一些新的治理問題便會在原有問題的基礎上繼續發酵。面對復雜性的擴散，線性治理傾向投入更多的人、財、物，制定更為精細的治理規則，實現對現實的全面掌控以消除復雜性，但是，在這個過程中，線性治理的治理要素會變得更復雜，對治理資源的需求會更大，但治理資源是有限的，并不會因為資源需求的增加而增加，治理問題只會因此變得更加復雜。

總而言之，基層社會的發展是一個向前的、不可逆的、非線性的運動變化過程，復雜的社會問題無法通過先驗的方法預測，更無法一勞永逸地解決。治理方式與復雜問題的任何微小不匹配都會導致與預期截然不同的治理效果，任何單一方法都很難洞悉復雜的社會構造，任何單一治理機制都無法應對不斷擴張的公民訴求，所以，純粹理性主義指導下的線性治理是無法有效理解與應對基層社會復雜性的。

普利高津從科學思想和方法論的高度對如何面對復雜社會樣態進行了總結，提出了“結束現實世界簡單性原則”的著名口號，尖銳地批評了“把復雜性約化為某個隱藏著的世界的簡單性”這一觀點，要求人們把復雜性當作現實世界的固有屬性來認識和處理。應該尋求治理體系與社會復雜性的復合匹配，“一個組織系統要有效發揮功能作用，必須擁有與其環境相同的復雜性”。對于基層社會的復雜樣態，既不能將復雜的問題簡單化，也沒必要對復雜性進行夸大和過度渲染，而是應該理解與認可真實的復雜社會，這是應對復雜性的核心要義。

因此，面對復雜的基層社會，一個包容、開放的治理體系呼之欲出。國內部分省市率先做出了與時俱進的治理轉向，如浙江的三治融合、上海的睦鄰建設等等，這些治理創新突破了治理價值、主體、空間、資源、工具等邊界限制，實現了不同治理方式在不同維度的復合，以增強基層治理的動態性、適應性與能動性，擺脫線性治理思路帶來的治理慣性，實現了基層社會的有效治理。由此可知，復合治理并非一個臆想的概念創設，而是從一系列基層社會的治理實踐中提煉與總結出來的治理結構。

復合不是雜亂的，復合治理絕不是治理要素無規則的自組合，否則只能導致不同治理要素的焦點重疊，造成治理資源的無謂消耗，使復合治理異化為“雜亂的治理”。復合治理是治理要素的有序、彈性組合，“強調多重治理場域的共時性存在、治理運作機制的復雜性與多樣性特征”，本質遵循著“以復合匹配復雜”的治理策略，運作綱要則是“把復雜性當作復雜性來處理”，目的在于準確適當地應對復雜性，而不是消除復雜性，更不會過分糾結治理規則的建構。

當然，雖然不存在某種穩定的治理規范，但并不意味著復合治理是空泛的存在，復合治理是一個生成性的、有行動能力的、精心準備且高度靈活的治理結構建構過程。不僅體現為不同治理方式的功能互補，還體現為治理效能的疊加。復合治理如同一個紐帶，讓不同的治理要素的治理優勢能夠相互融合，達成治理效能“1+1>2”效果，以有秩序的復合手段回應了無序的復雜問題。在面對基層社會復雜樣態時，復合治理會從系統論的角度出發，整體看待基層社會治理，為防治更多難以預料的涌現性問題，復合治理在社會系統非結構交互的背景下，會在處理一個問題的同時，關注與其相關、耦合與同步的其他問題，實現治理結構的統籌調整，通過形塑開放的治理過程，適應基層社會的非線性運動。

三、面向復雜樣態的復合治理運作邏輯

在線性的治理思路下，基層社會的復雜性需要被重新加工和簡化，以滿足治理的固定程式，把代際性簡化為一致性來處理，把異質性簡化為同質性來處理，把交互性簡化為獨立性來處理，把脆弱性簡化為穩定性來處理，把模糊性簡化為清晰性來處理。相反，基于上文對復合治理的內涵分析可知，復合治理融合了不同維度的治理要素，“以復合來匹配復雜”，“把復雜性當作復雜性來處理”。這并不是對“簡約原則”的完全否定，復合治理同樣承認基層社會可能存在一些簡單的現實，但卻更堅持復雜性是基層社會普遍的存在。復合治理能夠超越線性治理思路的重要原因之一，便是它發現了被線性治理忽略和簡化掉的復雜性，建構了全新的治理效用。

同樣以問題為導向，不同于線性的治理思路的是，復合治理的治理價值并不是非此即彼的，而是兼容并包的，基于對不同治理要素差異性的尊重，復合治理具有顯著的應激匹配性。在復合治理的視閾內，無論是治理主體、治理空間還是治理資源，都會根據基層社會的具體問題具體組合，進而直接影響治理工具的選擇，而治理工具在復合治理的運作邏輯中承擔著效能輸出的角色。總結而言，價值、主體、空間、資源和工具構成了復合治理的邏輯主線，基于這五重維度，能夠更好地闡釋復合治理的運作機理。

（一）價值邏輯：兼容并包

復合治理為基層治理在中國的演進提供了一個全新的理念。從基層社會的復雜樣態出發，復合治理使不同治理要素的價值優勢能夠被合理地區分與“看到”，對差異的尊重和包容是復合治理得以存在的重要基礎，也是其在價值維度的體現。復合治理不存在某項單一、穩定的治理價值，更不會刻意追求治理價值的凝練與簡化，相反，為了適應基層社會時刻變化的復雜現實，復合治理更傾向建構一個全面、宏觀的價值體系，這個價值體系有如一個“匣子”，諸如人本、民主、科學、道德、公正、效率等不同的治理價值都會納入其中，在這個“匣子”內，這些價值都會被清晰感知，價值復合的目的在于實現不同治理價值的共存，以此適應社會的復雜變化，指導形塑其他的治理要素與治理的具體形態。

自治、法治、德治“三治融合”的基層治理創新就是治理價值復合兼容的典型代表，也是復合治理的具體體現。在浙江桐鄉，通過對公民自主性、法律規范性、德育引導性的肯定，基層社會形成了“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的良好治理氛圍，無論是村民議事廳、板凳法庭還是法治驛站，都是在治理價值糅合的基礎上產生的。換言之，三治融合的“桐鄉經驗”實現了“從點片式創新向集成式創新的轉變”，搭建了共建共治共享的基層社會治理新格局，更驗證了復合治理在治理價值層面的科學性與合理性。

（二）主體邏輯：結構雜糅

圖1 復合治理的運作邏輯

復合治理的主體結構是學習、協調與混沌的，具體形態既可能是一元的，也有可能是多元的，其強調的是主體結構的復合，而不是多元主體的復合。至于選擇何種主體結構，取決于對復雜社會中具體問題形態的適應。比如，在相對專業的治理任務里，治理主體如果包含了公眾、社會組織等普遍意義上的社會主體，反而會降低治理效率；相反，在涉及公共利益的決策事務中，如果進行強力的行政干預，則會壓縮政府之外其他主體的話語空間，從而導致其他主體因為權力被約束而產生情緒波動，削弱社會治理能力。

需要指出的是，無論是怎樣的主體結構，其中包含的治理主體都不是完全立場中立的，否則只能使復合治理走向無序的混亂。復合治理的主體結構是有中心的，需要在黨和政府的領導與指引下設計治理主體，從目前中國基層治理強調黨建的引領作用便可窺見一斑。以廣州市花都區為例，流動人口管理一直都是基層社會治理的重點議題之一，人口的流動性與異質性大幅度增加了治理的難度，花都區創新設立了異地“駐花都流動人口黨委”，基層黨組織針對不同的社會問題，設置了不同的治理主體結構，為流動人口提供了包括社會治安、計劃生育、就業指導、法律宣傳在內的各種服務，獲得了積極反響。

（三）空間邏輯：功能交疊

基層治理是“在一定的公共空間中展開的”，基于基層社會的復雜性，復合治理實現了公共空間的功能性重構，將公共空間形塑為政治、物理、情感與社會四種類型：政治空間是由制度與規范為基礎建立的，是公眾表達意見與運用權力的公共能量場；物理空間是公眾生存與實踐社會活動的線下場所；情感空間是體現基層社會歸屬感與凝聚力的公眾心理共識；社會空間是各類信息、資源、機構賴以存在與交流的籠統場域。復雜性適應系統的結構是立體的，復合治理亦是如此。復合治理把不同性質的公共空間聯結在一起，實現了空間功能的交疊，原本只有單獨功能的空間，也兼具了其他空間的功能。

空間功能的交疊不僅提升了基層社會治理的效能，不同的治理主體都能夠在同一個空間內找到各自的定位，還為應對基層社會的復雜性創造了良好的治理環境。上海楊浦近年來興起的“睦鄰中心”就是空間功能交疊的產物，截至2017年，以鄰里關系為依托，楊浦區用5年的時間在全區總共建設了54個“睦鄰中心”，它如同居民家門口的“免費會所”，讓居民“眼力可及，腳力可達”，為居民建立了高質量的社會活動場所，彌合了城市社區居民疏離的人際關系的同時，也為居民提供了表達意見的平臺。在復合治理塑造的治理情境下，“睦鄰中心”已經不再只是一個純粹的物理空間，也是建構公眾之間交流橋梁的情感空間，更是公眾參與基層社會治理的政治空間。

（四）資源邏輯：豐富全面

傳統意義上的治理資源包括以經濟資源為主要特征的配置性資源和以政治資源為主要特征的權威性資源。隨著基層社會復雜性的加強，僅依靠經濟與政治資源供給的治理方式愈加捉襟見肘，對社會資源的需求不斷加強。為了最大限度地提高治理效能，基層治理需要豐富的治理資源支撐。但是，社會資源具有較強的自主意識，需要超脫普遍的逐利理性，才能應用到治理實踐中，而復合治理對于治理主體結構的雜糅要求為治理資源來源的適應性與全面性奠定了基礎，存在多重的資源組合形態，基于協商一致的原則，復合治理能夠實現市場資源、政治資源與社會資源等復雜資源的集合。

面向基層社會的復雜樣態，基層治理的治理過程與治理結果皆存在較大變數。因此，復合治理的治理資源分配通常以治理問題為導向，在治理設計生成前，復合治理需要對具體的治理問題進行分解與識別，尤其在資源收集與分配的環節，需要始終堅持協商的方式塑造意見與價值的共識，由此才能保證治理行動的順暢進行。上海浦東洋涇社區的社區基金會便是復合治理在資源維度的一個具體案例呈現，通過詳細、科學的訪談與調查，社區基金會梳理了洋涇社區內已有的經濟、政治資源，充當了基層社會治理的“后勤”，作為治理的社會資源，按照治理的需求，為相應治理主體提供了大量資金支持，收到了很好的效果。

（五）工具邏輯：靈活組合

對于復合治理而言，治理工具需要接受治理價值的引導、切實考慮治理主體的特性、結合現實的治理空間與治理資源背景、根據基層社會的復雜性有針對性地靈活選擇。作為復合治理的核心邏輯之一，靈活的治理工具是自然科學原理與社會科學經驗的有機組合，不僅包括科技層面的技術工具，也涵括了社會層面的情、理、法工具，它會在治理過程中隨著治理問題的變化而時刻變化，在這個過程中，治理工具同樣具備一定的彈性與韌性，會隨著社會的變化而不斷革新，共同增進。相反，若是無法依據問題的特殊性對癥下藥，治理能力僅僅是能力，再合理的治理方案也只能是“紙上談兵”，導致基層治理始終面對有效性困局。

復合治理承認了治理工具在處理特定問題時的有效性，自然就否定了有關治理工具的“全能論”，任何單一的治理工具都是有缺陷的，避免治理失靈或錯位的一個重要方式就是實現治理工具的靈活組合，以確保不同的治理工具能夠互補優勢、規避劣勢，聯動解決基層社會的問題。在基層社會，工具選擇的靈活性能夠化解原本許多“老大難”的問題，尤其以基層群眾糾紛的處理表現得最為明顯，由于個體利益糾紛的判定流程繁瑣，再加上糾紛的數量巨大，政府很難切實了解利益沖突的全貌，而無論是鄉賢評議會，還是鄰里議事會等等，都有豐富的個體糾紛處理經驗，可以讓問題從哪里來，就回到哪里去，把問題消滅于萌芽之中。