歷史文化風貌區建設如何宜居又保有活力

文/仲穎

上海是一座現代化的國際大都市。目前，上海中心城區擁有44處歷史文化風貌區，它們既是上海的城市文脈，又是上海城市發展的寶貴見證。

那么，如何通過城市更新讓歷史文化風貌區在合理保護的同時，實現居民生活品質的保障和區域經濟的發展呢？

多措并舉解決歷史文化風貌區民生改善難題

歷史文化風貌區指的是歷史建筑集中成片，建筑式樣、空間格局和街區景觀較完整地體現城市某一歷史時期地域文化特點的地區。在上海，一些老舊小區作為優秀歷史建筑，被整體劃為歷史文化風貌區。“這些建筑年久失修，超負荷使用，而且基礎設施落后，居民生活條件較差。”以上海市徐匯區衡復風貌區為例，上海市人大代表茹國明表示，該風貌區雖然為高品質居住和公共活動的代表街區，但目前仍存在大量的“老舊小”住房。近年來，區房管、街道等部門開展了房屋修繕、增加社區文化活動設施等工作，一定程度改善了居民的居住條件和公共服務，但仍然沒有從根本上解決衛生、日照、通風等問題。

舊改事關民生期盼，在舊改工作方面，上海投入了大量的人力和財力，也取得了很好的效果。近年來，隨著上海進入從外延擴張到內涵增長的轉型時期，舊改思路，也從大拆大建為主的“拆改留”轉變為保護、保留為主的“留改拆”城市有機更新階段。茹國明代表認為，就歷史文化風貌區而言，由于涉及民生、風貌、文化、經濟發展等諸多問題，加上相關政策、規劃要求、建設規范、資金壓力、主體意愿等多方面制約，難以通過單一的改造方式和政策機制予以化解。為此，他建議多措并舉平衡風貌保護與民生改善的關系，加強居住情況的摸底調查，建立保護更新基礎信息庫；綜合運用多種保護更新方式，如“留房留人”“留房不留人，功能置換”和“房、人都不留，格局復建、功能提升”等，確保城市發展的長期綜合效益；通過合理引入中高收入人群，實現功能重組，有效改善街區人口構成、減少交通壓力、提升環境品質，營造可持續發展社區。

目前，上海中心城區擁有44處歷史文化風貌區（圖為上海新天地歷史風貌區）

此外，茹國明代表認為要多措并舉加大對社會資本的激勵力度。“資金壓力是歷史文化風貌區有機更新亟須破解的難題。”據茹國明代表了解，目前，實施風貌保護和更新項目社會資金參與不足的原因主要有三個方面：一是社會資本參與困難。由于產權性質、投融資政策等問題的制約，傳統開發中大量運用的抵押融資模式在保護工作中無法執行，致使社會資本參與困難。二是社會資本參與動力不足。由于容積率獎勵力度偏小、開發權轉移通道不暢、財稅減免等政策缺乏等問題，難以激發市場參與活力。三是缺乏對重點項目建設、重點建筑日常維護等方面的補貼機制。對此，他建議，在規劃土地政策方面，探索全市范圍內的容積率轉移制度，暢通開發權轉移的通道；引入開發主體參與前期工作；探索采取差別化土地供應政策和“存量補地價”方式獲取土地使用權。在投融資方面，拓寬融資渠道、降低融資成本、創新投融資模式。在稅收方面，支持有利于風貌保護的稅收減免。在專項資金方面，建立城市更新專項資金和專項基金，補貼經濟技術效益差而社會效益高的更新項目。

激發歷史文化風貌區活力，打造品牌城市綜合體

“歷史文化風貌區地理位置優越，很多處于黃金地段，有很高的商業價值。”上海市人大代表時筠侖提出要以城市更新的理念，把風貌區打造成新型城市綜合體，為城市經濟發展提供獨特的、具有海派風情的發展載體。

如何打造歷史文化風貌區城市綜合體？時筠侖代表建議：首先，要明確功能定位。以尊重街區歷史人文特色、歷史建筑為原則，點、線、面結合，重新喚醒傳統歷史風貌，塑造優雅的街區品質；同時以創新思維鼓勵多角度、多學科參與，完善精細化管理機制，加強區域的風貌特色。“業態活化升級不僅體現在建筑表象的再生，更要結合文化藝術的傳承。目標是塑造最高品質、最具代表性的街區，樹立區域經濟帶核心區精細保護與發展并重的城市標桿。”其次，要注重商業營銷。“實現歷史文化風貌特色空間與商業氛圍的‘雙贏’。”時筠侖代表提出，要建立起鮮活而奪目的品牌特征，即“品牌識別度”，能讓消費者聽到品牌后馬上聯想到城市綜合體及其獨有的視覺表達方式；要有主流業態和核心店，保證項目開業后對周邊物業形成競爭態勢，吸引人氣，積聚商氣；同時要強調多業態經營，以各業態間優勢互補，降低整體經營成本、提高利潤率、降低經營風險。

近年來，上海市在加強文物建筑保護的同時，不斷推動其活化利用取得了很多成功經驗：比如，騰遷修繕展示革命遺址，使中共一大、二大會址等重要革命遺址煥發活力；保護利用工業遺產，使M50創意園等工業廠區成為城市文化新地標；提升商業建筑功能，對和平飯店（沙遜大廈）等文物建筑進行復合功能提升；整體保護更新街區，推動思南公館等轉變為集文物保護、文化展示、商業、居住等功能為一體的城市復合功能區，并通過“文化思南”等品牌系列活動提升街區品質和活力。

在成功實踐的基礎上，一系列政策法規的出臺，進一步推動著風貌區重塑活力。2021年初出臺的《加快推進本市舊住房更新改造工作的若干意見》明確：加強歷史風貌區內房屋的保留更新和修繕力度，通過對風貌區各類歷史建筑的文化價值、保護現狀、管理利用狀況進行評估，推進既有建筑的功能轉換，并結合新建、配建、擴建的方式完善區域配套設施，提升服務功能，實現風貌區的整體保護和活化利用。2021年9月1日起施行的《上海市城市更新條例》中部分條款，也對統籌好風貌保護與民生改善、區域轉型升級、建筑活化利用的關系作出明確規定，為滬上建設宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市提供了法治保障。