基于全面預算管理強化基層行政單位內部控制研究

華秋紅

（無錫城市職業技術學院會計學院 江蘇無錫 214000）

一、引言

2012年財政部頒布《行政單位內部控制規范（試行）》（財會［2012］21號），之后又陸續出臺了《關于全面推進行政單位內部控制建設的指導意見》（財會［2015］24號）、《行政單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會［2017］1號），從制度層面為我國行政單位內部控制建設指明了方向。基層行政單位內部控制是指由基層行政單位領導層和全體員工實施的、旨在提高基層行政單位現代化治理能力和綜合管理能力、維護社會主義市場經濟秩序和社會公眾利益、實現管理服務目標所制定的政策和程序。加強基層行政單位內部控制有利于整合和優化政府資源配置，提高政府治理運行效率。

全面預算管理是基層行政單位優化資源配置的重要手段，可以將基層行政單位內部的資金流、實物流、信息流、人力流等相互整合，力爭實現人、財、物等資源的最大利用，將有限的資源協調分配到提高行政單位運行效率的業務、活動、環節中去，從而實現有限資源的優化配置，增強資源的價值創造能力，切實反映行政單位資金使用效益，規范資金合理使用，防范行政單位腐敗和舞弊問題。2015年9月，財政部發布了《管理會計實踐索引——全面預算》，從宏觀層面對預算管理提出規范和要求；2020年10月1日起施行修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》，從法律層面為我國基層行政單位開展預算管理工作提供了規范指導。

全面預算管理是基層行政單位有效實施內部控制的重要機制，貫穿于基層行政單位日常經營管理的全過程，通過科學合理的預算編制、規范高效的預算審批、嚴格把控的預算執行、完善合理的預算考核，加強基層行政單位內部控制，提升內部治理水平和服務效率。現有研究大多是通過預算管理開展內部控制的宏觀層面和制度層面的理論研究，對基層行政單位開展預算管理的具體實踐研究較少。為此，本文在研究內部控制與全面預算管理之間關系的基礎上，以A街道辦事處為例，對其預算管理存在的主要問題進行深度分析，從而提出基于全面預算管理強化基層行政單位內部控制的優化策略，將豐富我國基層行政單位利用全面預算管理加強內部控制的理論和實踐研究基礎。

二、基層行政單位全面預算管理和內部控制的關系

基層行政單位是國家治理體系的重要組成部分，全面預算管理憑借計劃、控制、監督、評價等綜合管理功能，成為基層行政單位加強內部控制的重要手段。

（一）全面預算管理是內部控制的基礎

全面預算管理體系由預算編制、預算執行、預算考評三個階段組成，能夠實現預算管理的事前分析、事中監督、事后評價。其中，預算編制階段包括擬定預算目標、預算編制、預算審批；預算執行階段包括預算分解與落實、預算控制、預算調整、預算核算、預算報告；預算考評階段包括預算分析、預算考評、預算獎懲。基層行政單位通過預算編制可以確定內部控制活動的業務規范，通過預算執行和考評可以確定各部門在內部控制活動中的權、責、利關系。切實加強每個階段、每個環節預算管理的有效落實，可以將基層行政單位各個部門緊密聯系起來，為內部控制提供更優化的實施條件。同時基層行政單位在預算編制、執行過程中，可以收集和反饋全面預算管理數據，對數據進行分析，從而對單位內部控制風險進行識別、預測、評估，并預先采取風險防范措施，為加強內部控制提供依據。

（二）全面預算管理將內部控制業務有效銜接

圖1 基層行政單位預算管理體系與業務層面內部控制的關系

三、預算編制基本情況——以A街道辦事處為例

A經濟開發區與A街道實行兩塊牌子一套班子，合署辦公。開發區下轄8個社區，經過“網格化管理”升級，形成了多個產業管理服務中心以及沿建筑路綜合配套服務區。近年來，A經濟開發區全力打造“產城融合示范區、宜居宜業標桿區”，集成電路設計、金融創投、工業設計及大數據四大特色產業質效雙顯。轄區生態環境治理、社會事業發展、黨建引領支撐等各項工作推進有力，形成了經濟社會平穩發展、各項事業協調并進的良好態勢。

（一）預算編制口徑

1.收入預算的編制。收入預算主要包括經常性撥款（預算內、預算外）、項目撥款、資產收益（投資收益、房租、售房收入）、其他非稅收入等。其中，財政經常性撥款（預算內、預算外）主要反映開發區稅收、基金形成的財力及上級的人員經費、補助經費等的撥款；項目撥款反映上級補助的規定項目支出的撥款；資產收益為管委會全資或參股企業取得的回報，出售、出租房屋取得的收入，車位、廣告位的經營收入、利息收入等；其他非稅收入反映部門（單位）按規定取得的各類非稅收入。

2.支出預算的編制。支出預算包括基本支出、項目支出、辦案經費支出。其中，基本支出包括工資福利支出、商品和社會服務支出、對個人和家庭補助支出；項目支出包括經常性工作經費、開發區確定和上級文件要求所確定的項目。

（二）預算編制方法

納入綜合預算的部門（單位），按照部門職能及資金來源及支配情況，采取細化和概化相結合的辦法以及政府收支分類改革的要求進行編制。

1.基本支出預算編制。（1）凡工資獎金由開發區財政審計局統發的機關部門及單位、條線（不含園區），基本支出預算由開發區財政審計局統一編制。（2）機關人員在園區、工業設計辦兼職的，其基本支出預算由財政審計局統一編制。園區、工業設計辦只需考慮另行發放部分。（3）園區、工業設計辦對本部門（除機關兼職人員以外）的全體人員經費支出編制預算。

2.項目支出預算編制。部門根據本部門工作職能和承擔的開發區工作任務從資金的支配需要出發編制項目支出預算。原則上如該項目屬經常性的，或可預測的都應編制預算，如項目涉及幾個部門，由牽頭部門負責提出預算。

（三）預算編制程序

A街道辦事處預算編制程序具體為“二上二下”。“一上”：各部門（單位）組織所屬條線、單位測算并編制部門（單位）預算草案，于11月15日之前將預算上報開發區財政審計局。“一下”：開發區財政審計局對部門（單位）預算審核后，報請開發區書記主任辦公會議初審，于11月底前向部門（單位）下達預算建議數，部門（單位）據此修訂本部門（單位）的預算草案。“二上”：部門（單位）對預算草案進行重新平衡匯總后，形成正式的部門預算并于12月上旬上報開發區財政審計局。“二下”：開發區財政審計局對各部門（單位）上報的預算進行匯總審核并報開發區書記主任辦公會議審定，經開發區領導班子會議批準后，由開發區財政審計局下達到各部門（單位）。

四、預算管理存在的主要問題

（一）預算編制過程缺乏合理性

預算編制是預算管理的首要環節，規范合理的預算編制體現了單位預算管理的能力和水平。預算編制實質上就是在有限的財政資金使用范圍內，實現各部門支出的效益最大化，避免造成資金浪費。A街道辦事處預算編制過程缺乏合理性，主要體現在以下方面：（1）預算編制時間不合理。在實際工作中，因預算資金使用存在很多不確定因素，A街道辦事處一般于10月底前召開部門預算編制會議，下達預算編制任務，各部門（單位）組織所屬條線、單位測算并編制部門（單位）預算草案，于11月15日之前將預算上報開發區財政審計局。之后需要在年底的兩個月時間之內完成“二上二下”自上而下與自下而上的預算編制程序，編制時間緊，任務重，預算編制質量得不到有效保障。（2）預算編制系統協調性不夠。在預算編制過程中，A街道辦事處各部門之間缺乏協調，計劃編制比較零散，資源分配上會發生沖突。A街道辦事處在編制全面預算時以財政局編制為主，職能部門部分業務預算由財政局代為完成，削弱了預算的合理性和對業務的指導作用，導致預算管理的權、責、利不匹配。同時A街道辦事處對于基本支出中的商品和社會服務支出采用的是按照核定的定額標準安排經費，主要表現在商品服務支出經濟分類中，辦公費、差旅費等依據定額標準生成商品和社會服務支出總數，部門可在既定總數內對金額在使用范圍內的經濟分類進行分配使用。但是在實際預算編制過程中，職能部門預算編制人員往往按歷史經驗填報，沒有根據實際情況調整經濟分類，導致在預算執行過程中需要進行大量的調節。

商務英語教學的主要目標之一就是讓學生掌握大量的專業詞匯，這是學好商務英語的基礎。詞匯和語法的學習應與語言技能訓練與商務話題緊密結合，才能在規范語言的同時增加針對性和趣味性（莫再樹，2006）。詞匯和語法學習者通過語言輸入進行體驗，觀察目標語的結構和語義，然后抽象出目標語使用的規則，形成假設，再通過練習來檢驗這種假設。

（二）預算執行過程缺乏約束性

預算執行是預算的具體實施過程，是全面預算管理的中心環節。A街道辦事處預算執行過程缺乏約束性，主要體現在以下方面：（1）預算執行和控制中重編制輕執行。A街道辦事處預算編制意識較強，但是在預算管理過程中，會出現有章不循。預算的執行與控制工作習慣性地由財政局主導，無法及時、準確地判斷各部門支出是否合理和必要，只能單純根據預算額度決定是否批準支出。同時缺乏明確的預算執行控制流程及有效的監控措施，沒有建立有效的風險預警機制，缺乏有效的工具和手段以支持動態化的過程監督。（2）預算執行中分配資金不及時。在追加項目的調整上，由于調整預算時間接近財政年度的后幾個月，部門調整預算資金分配方案要經過黨委會討論等手續，無法當年內完成追加資金的下撥使用，工程類項目資金同樣無法加快撥付進度，預算資金分配不及時，導致專項資金無法及時使用。

（三）預算監督過程缺乏完善性

預算監督是指對各級行政單位預算編制、執行、調整等活動的合法性和有效性進行的監督，是全面預算管理的重要環節。A街道辦事處預算監督缺乏完善性，主要體現在以下方面：（1）預算監督過程不全面。全面預算管理是實現基層行政單位全方位管理的重要方式，要求實行全員全額全過程預算管理。然而，A街道辦事處的預算監督，側重于對預算管理進行事后監督，缺乏有效的事前監督和事中監督。（2）預算監管主體不明確。A街道辦事處屬于基層行政單位，單位內部沒有單獨的部門進行預算監督，一般都是從預算管理制度方面進行頂層設計以防范預算管理過程中可能出現的風險和問題，這就導致面對預算管理中出現的新問題時無法及時做出調整。另外，A街道辦事處財政局是預算編制的主體，但是在預算監管過程中也需要發揮一定作用，導致預算監督主體不明確，出現預算管理權、責、利界限模糊的問題。

（四）預算績效評價過程缺乏規范性

預算績效評價是全面預算管理的最終環節，也是預算質量考核的重要手段。A街道辦事處預算績效評價缺乏規范性，主要體現在以下方面：（1）預算績效目標設置缺乏合理性。預算績效目標設置具有較強的專業性，要結合項目進行設置。A街道辦事處部門專項資金的績效需要納入上級主管部門建立的績效評價體系，由于涉及上級主管部門對基層行政單位年度工作的考核打分，績效評價的資金范圍、考核要求等因素無法與本級預算管理全面匹配。因此造成了績效評價指標體系設置不合理，沒有達到績效目標設置的要求，還有較大的改進空間。（2）預算評價周期較長。A街道辦事處的預算績效評價從預算評價指標選取到最終納入預算評價往往周期跨度較長，預算績效評價的時效性和對下一年度預算編制的參考指導作用會大大減弱。另外，基于全面預算管理理念，只有“事后預算績效評價”顯然是不夠的，無法形成完整的預算績效評價體系。基層行政單位應該完善“事前預算績效評價”和“事中預算績效評價”，形成整個預算績效評價體系的閉環管理，只有這樣，才能實現真正意義上的全面預算管理。

五、基于全面預算管理加強基層行政事業單位內部控制的策略分析

（一）加強預算編制過程合理管控

A街道辦事處作為基層行政單位要貫徹全面預算管理理念，合理確定當期預算目標，并與所在區行政單位戰略管理預算目標以及各職能部門預算目標有機結合。預算管理目標確定后，再將目標分解到各部門，便于開展預算執行、控制、考評和監督。

1.調整預算編制時間。根據2020年修訂的《中華人民共和國預算法》的要求，各行政單位應當于每年6月30日前部署本行政區域編制下一年度預算草案的具體事項。A街道辦事處可于8月底前召開部門預算編制會議，下達預算編制任務，各部門（單位）組織所屬條線、單位測算并編制部門（單位）預算草案，于9月底之前將預算上報開發區財政審計局。財政審計局對各部門上報的預算草案進行審查、匯總，提出綜合平衡意見，經預算管理委員會充分協調，將意見反饋給各預算編制部門予以修正。財政審計局在有關預算編制部門修正調整的基礎上，編制A街道辦事處財務預算方案，報預算管理委員會討論，在討論、調整的基礎上，正式編制年度財務預算草案，提交街道黨委會審議批準。

2.加強預算編制系統協調性。針對預算編制中基層行政事業單位各部門之間缺乏系統協調性、計劃編制比較零散、資源分配沖突的情況，在預算編制過程中，可以成立預算管理委員會，由預算管理委員會擬定年度預算的目標、原則和要求，各職能部門在此指導下編報本部門預算。此外，基層行政事業單位應建立一套行之有效的、規范科學的項目預算定額支出體系，對財政資源合理分配和使用，科學合理編制項目預算，加強基層治理體系和治理能力現代化建設。

（二）強化預算執行過程約束機制

預算執行是實現預算收支管理的關鍵步驟，基層行政單位應加強預算執行工作，定期聽取財政部門有關預算執行情況的匯報，研究解決預算執行中出現的問題。

1.建立預算執行管控機制。基層行政事業單位應建立預算執行管控機制，對各部門預算支出情況進行反饋和監督。對專項資金執行進度慢的部門項目及時提醒，確保財政資金按預算進度進行開支；對于提醒后沒有加快預算使用情況的專業資金，要深入調查，如屬于非必要性支出，可回收財政資金，及時調整下一年度的財政預算支出項目。同時要明確預算執行控制流程及有效的監控措施，建立有效的風險預警機制，加強預算執行過程的動態監督。

2.加強預算資金管理。基層行政事業單位應加強預算資金管理，部門結余資金要依法收回，避免財政資金浪費。預算執行工作要嚴格執行國家法律法規要求，將預算管理和成本管理有機結合。對于追加項目預算，要提高審批處理效率，使專項資金及時到位，提高預算資金使用效率。

（三）健全預算監督過程全面管理

預算監督是全面預算管理的重要環節，基層行政單位應著力構建全面規范透明、講求績效的預算管理制度，做到實事求是、統籌兼顧、優化結構、突出重點，以便更好地發揮財政資金的使用效益。

1.建立全面預算管理監督體系。基層行政事業單位應形成貫通事前監督、事中監督、事后監督的全面預算管理監督體系。加強預算執行過程的動態監督，對執行中發現的問題，及時反饋和修正，實現全過程預算管理。同時基層行政單位應在預算管理委員會的監督和指導下，加強職能部門的溝通協作，提高預算管理質量和效率。

2.合理利用外部監督平臺。基層行政單位在預算監督過程中，除加強內部監督管理外，要合理利用上級區審計、人大等外部監督平臺，規范財政資金的使用，對全面預算管理進行全員、全額、全過程監督管理，多部門聯合推動預算管理效率的提升。

（四）提升預算評價過程規范執行

預算績效評價是全面預算管理的最終環節，要堅持績效管理導向，切實反映行政單位資金使用效益，規范資金合理使用。

1.構建預算管理績效指標評價體系。基層行政單位應將全面預算管理和績效評價管理有機結合，將績效目標和預算管理目標掛鉤，績效監控和預算監督掛鉤，績效評價和預算評價掛鉤。完善事前、事中、事后預算績效評價，形成整個預算績效評價體系的閉環管理。建立定性和定量相結合的預算管理績效指標評價體系，推動基層行政單位全面預算管理和績效評價有效結合。

2.完善預算評價結果應用。完善預算評價結果應用，將預算績效考核結果與單位評優、個人考核掛鉤，提高部門、人員參與預算管理的積極性。對預算績效評價好的部門，在安排下一年度預算后要適當提高預算額度；對預算績效評價不佳的部門，要查明原因，加強預算管理指導，提升預算評價過程規范執行。

綜上可見，基層行政事業單位應從加強預算編制過程合理管控、強化預算執行過程約束機制、健全預算監督過程全面管理、提升預算評價過程規范執行四個方面提升全面預算管理實效，強化基層行政單位內部控制，從而加強基層行政單位治理體系和治理能力現代化建設。