鄉村振興背景下農業生產托管困境與路徑研究

白玉 邵書慧

摘要 農業生產托管可促進小農戶與現代農業發展有機銜接，有效地解決“誰來種地” “怎樣種地”的問題。以農業生產托管的典型地區棗莊市為例，分析了農業生產托管的必要性，針對當前農業生產托管存在思想認識有待提高、生產托管支撐條件不足、托管服務體系不完善、托管模式單一以及財務風險等問題，重點分析農業生產托管的現狀、存在困境以及發展路徑，以期為促進農業生產托管服務健康發展提供決策依據。

關鍵詞 農業生產托管;鄉村振興;現狀;問題;對策

中圖分類號 F323? 文獻標識碼 A? 文章編號 0517-6611（2022）07-0250-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.07.060

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Research on Agricultural Production Trusteeship from the Perspective of Rural Revitalization—Taking Zaozhuang City of Shandong Province as an Example

BAI Yu，SHAO Shu-hui

（Yangtze University， Jingzhou， Hubei 434000）

Abstract Agricultural production trusteeship can promote the organic connection between small farmers and modern agricultural development， and effectively solve the problems of “who will farm the land” and “how to farm the land”. Taking Zaozhuang City， a typical area of agricultural production trusteeship as an example， this paper analyzes the necessity of agricultural production trusteeship， aiming at the current problems of agricultural production trusteeship that need to be improved， lack of production trusteeship support conditions， imperfect trusteeship service system， single trusteeship model and financial risks and other issues， the status quo， existing difficulties and development paths of agricultural production trusteeship were analyzed， in order to provide decision-making basis for promoting the healthy development of agricultural production trusteeship services.

Key words Agricultural production trusteeship;Rural revitalization;Current situation;Problems;Countermeasures

國家實施鄉村振興戰略是一項偉大舉措，是十九大作出的重大決策部署，更是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大責任，是新時代“三農”工作的總抓手。作為鄉村振興戰略的重要內容，農業現代化發展離不開農業生產性服務業的輔助和推動[1]。在此背景下，2019年2月，中辦國辦印發的《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》強調，要健全面向小農戶的社會化服務體系，發展農業生產性服務業，加快推進農業生產托管服務，提升生產托管對小農戶的覆蓋率，將小農戶引入現代農業發展的軌道，全面推進農業現代化建設[2]。

隨著農業生產性服務活動的開展，關于農業生產托管的問題，很多學者都做出過較為深入的研究，主要集中在農業土地托管的發展歷程[3]、服務融合[4]、小農戶利益[5]、組織方式[6]、專業合作社[7]、利益分配模式[8]等方面。也有學者從農業土地托管對資產收益扶貧的影響進行分析[9]。這些研究成果為農業生產托管發展奠定了一定的學術基礎，并為后續研究指明了方向。已有研究從理論層面探討較多，但基于具體實踐的研究相對較少，因此，該研究就山東省棗莊市農業托管服務在鄉村振興中發展的現狀、困境進行分析，在此基礎上提出可行性路徑，為促進農業服務業的發展提供一定的借鑒。

1 發展農業生產托管服務的必要性

1.1 有機銜接小農戶與現代農業發展

小農戶家庭經營是我國農村主要的經營方式，農業農村現代化離不開小農戶的現代化，而發展多種形式的適度規模經營是實現這條道路的必由之路。在現代農業加快發展的進程中，小農戶在生產過程中出現了很多無法解決的新問題，如農業青壯年勞動力減少、老齡化問題加劇、生產經營成本過高、生產效率低下等。大力發展農業托管服務是引領小農戶適應現代化農業建設，發展標準化、專業化農業的關鍵，它可以為農戶提供多形式的服務指導，并有效帶動農民增產增收，從而將分散的小農戶引入現代農業發展的軌道中。

1.2 促進農村一二三產業融合發展

在三產業融合發展的過程中，農業生產托管在各個環節發揮著重要的連接作用。以農業為依托，三產業在共同利益的驅使下有機整合資金、技術、資源，不斷培育新型經營主體，使產業鏈得以延伸并實現各環節升級發展。而農業托管服務發展的優勢在于提升小農戶自身能力，發揮其生產的優越性，通過研究學習產業鏈各環節之間的互補性，來達到融合發展的經濟效益。

1.3 有利于農業增產和農民增收

農業增產和農民增收是農業發展的兩大根本任務，如何科學有效地實現這兩大任務是目前我國農業現代化所面臨的主要問題。通過發展農業托管服務，在農業生產各環節采取集約化經營，縮減不必要的環節，集中采購生產資料，有效地節省了時間并形成規模化效益。同時，加大農機設備投入，利用先進的耕作技術，能夠有效降低生產作業成本，提高農產品產量與質量，在這一增一減中充分發揮了農業生產托管的效應，進而促進農業增產農民增收。

1.4 有利于農業生態文明建設

生態文明建設是我國農業重要的發展目標。目前秸稈焚燒污染、水資源質量較差、耕地地力下降等是棗莊市所面臨的嚴重環境問題。農業生產托管服務從科學耕種、處理農業廢料等農業生產方面出發，通過利用專業化服務技術裝備，科學施肥，減少農藥使用率;通過托管服務組織提供便捷有效的信息服務，科學播種，提高土地利用率;通過對農業廢料進行科學處理，有效減輕環境污染。發展農業生產托管服務，為解決農業綠色發展問題指明了方向，以生產促生態、以生產促文明，加快推進棗莊市農業生態文明建設。

2 棗莊市農業生產托管發展現狀

2.1 國家大力扶持農業生產性服務業

根據《中國統計年鑒》和《棗莊市政府工作報告》的相關數據，2017—2020年，中央財政累計投入資金155億元。到2020年，生產托管項目資金增加到45億元，項目實施省份達到29個。通過項目支持，試點地區達到了不錯的示范帶動作用。截至2019年底，全國農業生產托管面積達1億hm2，其中，糧食生產作為主要的服務對象，其所占比重最高。據統計，糧食作物生產面積達0.575億hm2，占農業托管總面積的57.5%。河北、山東、安徽、河南等地的托管面積更是達到了666.67萬hm2以上。全國農業生產托管組織不斷壯大，目前已超過44萬個，服務小農戶有6 000萬戶，已達到全國農業經營戶的1/3以上。

2.2 棗莊農業生產托管成績顯著

棗莊市是山東的“南大門”，農耕文明歷史悠久，素有“魯南糧倉，林海果園”之譽。近年來，棗莊市大力開展農業托管服務，在農村地區逐漸出現了全程托管、半托管、股份經營型等多種服務形式，主要是將農業生產中的耕、種、防、收等全部或部分作業環節委托給農業托管服務組織完成，有效解決了農民“不會干、干不動、不愿干”等問題。棗莊作為試點地區，全市農業經營戶有69.48萬戶，其中成規模的達7 281戶[10]。全市農業經營單位達到5 223個，其中以農業生產經營或服務為主的農民合作社就有2 732個。全系統投入大量資金整合、購置農機設備，價值約1.2億元。托管服務面積達5.80萬hm2，其中全托管面積達0.94萬hm2。

2.3 大力推進“黨建帶社建、村社共建”

滕州供銷社作為棗莊市供銷合作社的改革重點，積極打造“村社共建”服務品牌，發揮基層供銷社的作用，引領村集體采取入股的方式參與到土地托管中。通過推行“保底+分紅”的利益聯結機制和“農業職業經理人”制度，在全市共建村770個，共建項目1 466個，培訓農民約3.5萬人次，幫助村集體實現收入2 040萬元[11]。全市供銷系統按照土地托管3千米服務圈的要求，共建成為農服務中心44處，組建為農服務公司6家，統籌為農服務的資源信息，有效帶動了農村經濟發展和農民增收致富，并獲得農民與政府的一致認可。

3 棗莊市農業生產托管服務的發展困境

3.1 對農業托管服務認識不到位

在農業托管服務開展過程中，無論是托管農戶還是服務組織托管主體，甚至各鄉鎮基層政府，大多受傳統思想觀念的影響，認為農業生產托管應當自主發展、自我完善地開展社會化服務，對農業托管服務認識不到位，對農業托管服務工作的重要性認識不夠，沒有積極地融入其中[12]。而農業生產托管的參與者多以親戚朋友為主，必定會造成托管服務工作出現規模受限、形式不規范等問題，使工作的開展陷入困境。現階段，雖然農業托管服務為農戶帶來了明顯的經濟效益，但大多農民仍秉持觀望和不信任態度，并沒有真正參與進來，極大遏制了農業生產性服務行業的發展速度。

3.2 生產托管主體發展水平和支撐條件不足

近年來，農村地區大力發展家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業社會化服務組織、龍頭企業等，這些新型農業經營主體在發展的同時也面臨著很多問題，如發展水平較低、農業生產技術和經驗不足等。龍頭企業作為重要的經營主體，其競爭力和帶動能力并不強，全市“規上”農業龍頭企業僅占全省的3.5%，銷售收入僅占全省的2.0%，低于全市農業總產值占全省3.2%的水平。棗莊市合作社成員39.3萬人，參與專業合作社的農戶僅占13.97%。人才短缺也是不容忽視的一點，農業生產托管主體受工作強度、就業環境、工資待遇等多方面的影響，很難形成一個穩定的專業技術隊伍，人才匱乏現象嚴重。農業生產托管合作社和家庭農場自身所掌握的知識層面有限，使得農技推廣部門很難提供一套有效性服務，包括對新型技術及新型品種的推廣普及效果也欠佳，這嚴重影響了農業生產托管服務工作的開展。

3.3 托管服務體系、發展環境不完善，托管模式單一

棗莊市作為試點單位，在托管服務發展初期，只是照搬照做，并沒有根據當時農民實際情況，培育適合自己的多元化的服務組織。相關政府機構只側重于建立大型農業托管服務平臺，忽略了閑散小農戶的意愿，使小農戶的需求沒有得到滿足。而托管管理平臺不健全導致農民交易信息不暢通，土地價格不透明，出現各種托管問題，嚴重影響了托管服務質量。

3.4 農業生產托管面臨一系列風險

農業生產托管一直以來都是推進農業生產性服務業的主推服務方式，而在發展土地托管規模經營時，帶來有效收益的同時也面臨著一定的風險，重大自然災害或領導決策失誤所造成的損失往往不可估量，也是托管主體和農戶自身無法承受的。在風險面前，托管主體因為一些不可抗力因素并不能及時履行對土地的信托承諾。農業信任作為一種自下而上的行為，主要基于人際關系、個人威信和口頭約定，缺乏合法的書面同意。出現問題時，雙方的權利義務難以解釋，容易引發糾紛，嚴重阻礙農民參與農業生產服務。而土地托管主要是通過口頭約定為紐帶來建立信任關系，這是一種民間行為，沒有合同約束缺乏法律保障，雙方權責也不明晰，一旦出現問題很容易產生矛盾糾紛，嚴重打擊農民參與農業生產托管活動的積極性[13]。

4 鄉村振興背景下農業生產托管服務的發展路徑

4.1 聚焦典型案例，突出宣傳引導，營造良好發展氛圍

一方面，要通過電視、網絡、報紙等多元化媒體手段大力支持地方農業農村部門宣傳有關政策。鼓勵相關人員以發放宣傳材料，印制張貼宣傳標語等形式深入基層，提高各級政府、基層組織和小農戶等主體關于農業生產托管服務的認識。另一方面，通過比較核算、現場觀察、經驗交流、學習培訓等方式，借鑒其他省市的典型經驗和服務模式，總結托管服務經驗，把典型示范作用發揮出來，以此鼓勵更多的新型經營主體加入生產性服務農業，推進農業托管服務工作進入新臺階[14]。

4.2 聚焦多形式農業經營主體，突出龍頭企業帶動，做好輔導培訓工作

一方面，要通過激勵政策吸引一批優秀大學生、外出務工青年返鄉創辦家庭農場，對于具有一定規模的專業大戶要積極引導其向家庭農場轉型。同時也要鼓勵家庭農場創辦合作社，并支持具備條件的合作社向公司制企業邁進。另一方面，農業龍頭企業要學習、引進高新技術、新產品，提高加工轉化能力，將物聯網、衛星遙感等先進技術手段導入農業生產中，提高農產品的品質和產量。積極發展各類聯合和合作模式，支持有實力的企業加強與各類服務組織聯合合作，拓展服務鏈條，促進各主體融合發展，從而帶動農戶加入托管服務行列中。利用培訓平臺對農業生產經營主體進行定期培訓，做好對其參與生產托管服務的培訓工作。認真總結農業生產性服務工作中的經驗，發揮示范帶頭作用，加強工作人員的服務技能。

4.3 聚焦托管服務機制，突出模式多樣化、標準化，創造健康的發展環境

一是要全面開展大田托管服務，探索整村托管、全員入股、合作共建的新模式，加強生產性服務的標準化建設，讓服務的各個環節都有標可依。培育多種形式的農業托管服務組織，對品種、裝備、技術、信息和人才資金等現代農業生產要素進行科學有效的整合配置，從而實現農業節本增效，提升農業生產服務業發展水平。二是要建立健全農村土地托管管理服務平臺，通過緊密聯結縣鄉兩級、縣鄉村三級來搭建托管交易場所，暢通生產托管信息渠道，為解決信息資源不對稱、無交易場所等問題提供幫助。三是要積極發展壯大農業托管服務組織，保障受托方的基本權益，在合同履行期間，保證依法享有培育、經營信托土地并取得相應收益的權利，通過加大農業補貼力度、范圍，加強對土地托管人的政策、資金支持，積極引導托管主體參與農業保險，共建保險補貼機制，從而進一步降低農業經營風險。四是切實維護農民利益，在委托土地價格方面，通過建立價格調整機制來切實保護農民權益。 土地托管后的各類政策補貼，要明確用于農業，擴大生產，防止侵占或挪用，依法保障農民獲得土地征收、占用補償，為托管服務創造健康的發展環境。

4.4 聚焦財務風險，突出問題管控，保障農民權益，努力管控潛在財務風險

一是通過加強對中國農產品市場信息跟蹤監測和風險分析預警，實時評估土地托管風險，對可能出現的風險問題提前防范，對自然災害風險和經營管理風險，要盡量將損失降到最低。二是對土地托管合同關系進行科學有效管理，在合同履行的過程實時跟進，進行安全監管，避免因違約而產生經濟利益糾紛。三是要設立土地托管風險防控專項基金，在因重大問題自然災害等造成城市土地托管協議無法兌付的情況下，保障農民生活基本權益，扶持托管主體渡過難關。

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