我國區域協調發展的新形勢與推進重點

劉保奎

區域經濟是生產要素配置和投資項目實施的重要載體和空間單元，我們黨高度重視區域經濟布局調整優化，從新中國成立之初“正確處理沿海和內地的關系”、20世紀60年代中期開展“三線”建設，改革開放以后實施沿海開放、設立經濟特區等重大舉措，20世紀90年代中后期以來在實踐中逐步探索形成了以“四大地區”為主體的“區域協調發展戰略”，黨的十八大以來實施了京津冀協同發展等一系列“區域重大戰略”?？傮w來看，我國對區域經濟規律的認識把握日益深刻，促進區域發展的理論、政策體系不斷完善，區域政策在推動高質量發展、創造高品質生活中的作用更加突出。當前，我國正開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，區域發展出現新情況、肩負新使命，城鎮化進程發生重大變化，區域發展面臨的不確定因素增多，我們必須主動應變，積極作為，謀劃區域協調發展新思路。

一、把握區域協調發展面臨的新形勢

當前我國區域發展出現了一些新特征新格局，推動區域經濟增長的“方程式”發生變化，需要引起關注。

（一）中心城市加速極化

通過支持中心城市率先發展，讓中心城市發揮輻射帶動效應，從而促進區域發展，是我國城市和區域發展實踐中的一條重要經驗。根據筆者測算，20世紀90年代中后期以來我國中心城市（主要指副省級以上城市及部分省會城市）發展經歷了先抑后揚的“U”型軌跡，“中心城市的再崛起”成為新時期實施區域協調發展的重要背景特點，經濟和人口向大城市及城市群集聚的趨勢比較明顯。北京、上海、廣州、深圳等特大城市發展優勢不斷增強，杭州、南京、武漢、鄭州、成都、西安等大城市發展勢頭較好，形成推動高質量發展的區域增長極。無論是從發展速度、質量還是穩定性來看，中心城市都有著比其他城市更好的表現。

伴隨著產業和人口向中心城市的集聚，城市群在我國區域經濟發展格局中的重要地位日益凸顯，僅京津冀、長三角、粵港澳大灣區三大城市群就集中了全國30%左右的總人口，創造了全國45%左右的GDP。這些城市群擁有眾多高校、科研機構、高科技企業等創新主體以及國家級高新技術產業開發區、經濟技術開發區等平臺，綜合創新能力強，對外開放程度高，營商環境國內一流，經濟活動十分活躍，是驅動全國經濟高質量發展的主要引擎。“十四五”規劃中也提出要推動城市群一體化發展和建設現代化都市圈。

（二）地區經濟持續分化

2008—2019年受東北以及天津、河北、內蒙古等地經濟增速放緩影響，地區生產總值在全國占比從40.4%降至35.2%，下降5.2個百分點（2020年因疫情影響回升0.3個百分點）?？傮w上看，地區經濟分化的原因很復雜，有主客觀、內外部、資源稟賦與產業結構、市場環境與政策環境等影響，仍需進一步觀望，近期不建議采取強干預措施。

西南地區重慶、四川、云南和貴州四省市地區生產總值增速多年位居全國前列，這一方面得益于高鐵等設施改善，珠三角的智能終端等勞動密集型加工業向這一地區轉移，另一方面也得益于成都、重慶等中心城市的快速發展，特別是在創新、文化等方面的引領作用。但西南地區快速發展的基礎還不牢固，還不具有普遍性，中心城市都市圈以外地區一定程度上存在“大干快上”的過熱傾向。因此，下一步仍然要冷靜客觀看待西南地區特別是成渝地區的發展條件和潛力、效率，與沿海地區的山東半島、粵閩浙沿海、北部灣進行充分比較，防止過熱傾向。

（三）數字經濟影響深化

新一輪科技革命和產業變革中，不斷催生出新技術、新產業、新業態、新模式，其中基于云計算、大數據、物聯網、5G通信、區塊鏈等新一代信息技術的數字經濟發展迅速，特別是新冠肺炎疫情加速了數字經濟發展的進程，網上購物、在線教育、遠程辦公、智慧醫療等加快發展，未來隨著新型基礎設施不斷完善，數字經濟仍有望保持良好發展態勢。數字經濟的快速發展將從“中心化”和“去中心化”兩個方向重塑經濟地理格局，即一方面發達地區具有先機，例如廣東、浙江等數字經濟起步早、規模大，其中廣東省數字經濟規模超過全國的1/10，北京、深圳、杭州等城市依托數字經濟保持了較快增速，呈現出“中心化”態勢；另一方面，一些欠發達地區也可以借助互聯網設施，拓展商品和服務銷售渠道，與發達地區同步獲得知識外溢，得到了更多發展機會，呈現出“去中心化”態勢。世界銀行的研究認為，過去20年數字技術迅速擴散，并未造福貧困人口，反而令未接觸數字技術的人會相對更加落后。因此，在關注“數字紅利”的同時，也要注意防范“數字鴻溝”。

（四）新興變量影響顯化

伴隨經濟持續增長、產業結構調整、居民收入增加和發展理念升級，我國經濟發展的新變量不斷涌現，影響也越來越明顯。

1.空間安全更加凸顯。統籌發展和安全兩件大事，是黨中央基于新發展階段的新特征新要求，為防范化解各類風險挑戰而確定的重大工作方針。黨的十九屆五中全會將其納入“十四五”時期的指導思想。這意味著，一些承擔維護國家邊疆安全、生態安全、糧食安全功能的地區（如邊疆地區、生態功能區、農產品主產區等）重要性凸顯，也對主體功能區戰略、邊疆地區發展政策提出新要求。

2.促進共同富裕。共同富裕是社會主義的本質要求，黨的十九屆五中全會對共同富裕作出新部署。解決區域差距問題是共同富裕的主攻方向之一，我國區域異質性強，發展水平差距較大，近年來通過實施脫貧攻堅、特殊類型振興等政策，欠發達地區發展有了長足進步，但區域差距仍然不容忽視，一些已脫貧地區發展基礎還很薄弱，鞏固脫貧攻堅成果的任務還很艱巨。讓欠發達地區能夠“跟上隊”“不掉隊”，進一步增強區域發展的平衡性尚任重道遠。

3.人口達峰和老齡化。第七次全國人口普查數據顯示，我國65歲以上人口占比接近14%，即將進入了國際公認的深度老齡化社會，與此同時，人口增長放緩，2021年新增人口數量創近年來新低，總人口達峰時點臨近，我國勞動力供給和要素稟賦正發生變化。此外，在區域層面，老齡化、人口總量存在不小差異，東北等地區受到老齡化少子化雙重壓力，區域人口減少比較明顯，超過一半地級市市域人口減少，大部分老工業城市及四川、江蘇等地的一些城市老齡化壓力比較大。

4.“雙碳”剛性約束。我國已提出碳達峰碳中和目標，這是一場廣泛而深刻的經濟社會變革。我國不同區域碳減排、碳捕獲和碳儲存能力差異顯著，西南水電、西北風光電等綠色能源占比高，而黃河“幾字彎”地區倚重煤炭，東南沿海能源短缺，中心城市和發達地區減碳技術、新能源裝備制造等能力強。雙碳背景下區域生產函數發生顯著變化，需要統籌各戰略區域的能源結構調整、產業轉型升級、生活方式轉變，制定區域差別化精細化配套政策。

5.區域合作和一體化。區域經濟一體化已成為區域經濟發展的重要趨勢。以行政區劃組織經濟活動容易導致行政分割、地區封鎖、同質化競爭，造成低水平的供給和產能過剩，越來越不適應經濟高質量發展的要求。突破行政區劃界限、以經濟功能板塊組織經濟活動有利于發揮各地區的比較優勢，激發發展新動力，有利于實現資源要素的高效配置，有利于形成優勢產業鏈條和產業集群，正在成為經濟活動的主要空間形態。

二、新時期推動區域協調發展的總體思路

千鈞將一羽，輕重在平衡。做好區域協調發展這篇大文章，必須遵循客觀經濟規律，發揮各地區比較優勢，發揮好市場機制和政府作用，發揮中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，消除和化解行政區壁壘，促進各類要素合理流動和高效集聚，推動形成相對平衡，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟格局，為促進全體人民共同富裕提供堅實的區域發展支撐。

（一）強化整體，加快融入新發展格局

新發展格局強調“地方所能”要服務“國家所需”，各地區要按照第二個百年奮斗目標總體部署要求，形成整體合力，推動國家在科技創新、綠色發展、邊疆安全等重大問題上取得突破性進展。不能簡單要求各地區在經濟發展上達到同一水平，而要尊重客觀經濟規律和地區稟賦差異，抓住一些中心城市和重點地區，促進高水平分工，推動區域協調發展。

（二）立足創新，注重構建新發展動力

總體上看，改革、開放、創新、合作是新時期推動區域發展的主要動力來源，要把握好各地區上述動力的作用條件差異，通過有針對性的技術或舉措，把改革的紅利、開放的潛力和創新的活力充分激發出來，構建推動高質量發展的新發展動力。深入研究把握合作在新時期經濟增長中的作用，積極探索區域合作新模式，大力推動包括同城化、一體化、對口合作和幫扶協作在內的多元合作。

（三）發揮特色，加快培育新發展優勢

不少研究認為，傳統的比較優勢對區域發展的貢獻趨弱，國際上依托動態比較優勢開展的區域分工正在成為主流，對區域經濟增長的帶動效應也比較顯著，新時期需要不斷拓展比較優勢的內涵認識，更加注重培育動態比較優勢的視角去謀劃區域發展思路，瞄準數字經濟、前沿技術、新興產業，滿足人民群眾消費升級新需求，加快推動各地區形成新發展優勢。加強特殊類型地區的戰略性謀劃，培育新發展優勢，激發內生發展動力，讓欠發達地區成為推動區域協調發展的重要推動力量。

（四）完善機制，充分彰顯新體制優勢

發揮新型舉國體制制度優勢，加強中央對區域協調發展新機制的頂層設計，充分發揮地方的主動性和積極性，及時化解和破除區域發展痼疾。同時也要防止制造政策洼地、地方保護主義等問題，注重政策的公平性。認識并用好我國市場潛力優勢，讓巨大市場潛力釋放出澎湃發展動力。加強區域政策儲備，堅持先立后破，破立結合，積極謀劃新的區域政策，推動部分區域政策及時退出，提高政策實施的針對性、時效性。

三、新時期推動區域協調發展的戰略重點

（一）深入推進區域重大戰略實施

京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域重大戰略是引領區域發展的重要抓手，承擔著統籌東中西發展的重要功能，必須聚焦戰略目標和發揮引領作用，堅決抓實抓好。

1.京津冀協同發展。牢牢把握北京非首都功能疏解這個“牛鼻子”，啟動實施一批標志性疏解項目，有力有序有效推進京津冀協同發展，高標準高質量建設雄安新區，高質量建設北京城市副中心，支持天津濱海新區高質量發展，加快張家口“首都兩區”建設，著力調整優化經濟結構和空間結構，探索跨省級行政區分工協作、人口經濟密集地區優化開發新模式，為全國人口經濟密集地區優化開發和協同發展提供有效樣板。

2.長江經濟帶發展。堅持生態優先、綠色發展，突出生態環境系統保護修復，持續推進生態環境突出問題整改和污染治理“4+1”工程。從推動沿江經濟要素有序自由流動、資源高效配置、市場統一融合入手，積極推動形成上中下游優勢互補、分工協作、互動發展格局，縮小東中西部發展差距，建設高質量發展的重要支撐帶，為我國大江大河流域綠色發展提供先行示范和有益借鑒。

3.粵港澳大灣區建設。著眼于中國香港、澳門融入國家發展大局，以探索不同關稅區分工協作和優勢互補的合作模式為突破口，著力破除粵港澳三地體制機制障礙，有序推動規則銜接和機制對接，推進生產要素和人員往來便利化，加快建設國際化、現代化和自由化經濟體系，打造富有活力和競爭力的國際一流灣區經濟體和世界級城市群，構筑我國創新發展新高地，為灣區經濟提供示范。

4.長三角一體化發展。緊緊圍繞長三角一體化發展中的薄弱點、脫節點、梗阻點，聚焦長三角生態綠色一體化示范區、上海自貿試驗區臨港新片區、虹橋國際開放樞紐等重點板塊，推進浙江共同富裕示范區、浦東社會主義現代化建設引領區建設，促進皖北承接產業轉移集聚區建設。協同推進跨界地區軟硬聯通，完善一體化發展體制機制，率先推動形成新發展格局，勇當我國科技和產業創新的開路先鋒。

5.黃河流域生態保護和高質量發展。把水資源作為最大剛性約束，全方位貫徹“四水四定”（以水定城、以水定地、以水定人、以水定產）原則，把大保護作為中心任務，堅持問題導向，重點遏制整治違規取水用水、“兩高”項目盲目發展、生態破壞和環境污染、“挖湖造景”、損毀文物古跡等突出問題。統籌干支流防洪體系，加強河道和灘區綜合治理，確保黃河安瀾。加大沿黃城市基礎設施補短板力度，支持城市群高質量發展。增強能源、糧食安全保障能力。

（二）突出抓好中心城市和重點地區發展

我國幅員遼闊、空間尺度大，發展策略上需要以點帶面、以局部帶全局，集中有限資源，支持中心城市和都市圈建設，加大對主要發展軸帶的支持力度，有序挖掘部分潛力地區，形成以中心城市和重點地區為引領支撐的區域發展模式。

1.增強中心城市引領作用。突出科技、文化、開放等功能，進一步提升中心城市能級，構建城市功能梯隊。支持上海建設“卓越的全球城市”、北京建設世界城市、廣州建設“活力全球城市”，打造引領參與全球競爭的第一方陣。支持深圳、成都、杭州、天津、重慶、武漢、青島、沈陽等國家中心城市建設，提高國際競爭力和區域輻射力，在全球、次區域、國家、區域等多層面發揮中心作用。

2.依托中心城市建設現代化都市圈。重視都市圈在生活品質、生產組織、生態休憩上的主體地位，強化都市圈要素匯聚功能，輻射帶動經濟區一體化發展。探索以都市圈為單元進行生產分工和政策配置，建立都市圈統一的建設用地市場。促進都市圈內各類軌道交通的融合，加強中心城市對內對外交通銜接，以市域（郊）鐵路為重點打造軌道上的都市圈，建立都市圈統計體系。

3.支持“新兩橫三縱”重點地區發展。自“十二五”規劃提出“兩橫三縱”城鎮化格局已過去近10年時間，這期間我國經濟社會環境發生深刻變化，工業化進入中后期，城鎮化速度開始緩慢降速，重大區域發展戰略陸續提出并實施，我國國土空間開發格局發生苗頭性潛在性邊際性變化。有必要對既有“兩橫三縱”軸帶進行調整優化。一是加快培育西部陸海新通道。順應“一帶一路”建設要求和西南西北地區發展態勢，在原有包昆通道基礎上進行整合升級，形成銜接“一帶”和“一路”、溝通西北和西南南北通道，進一步增強支撐作用，替代包昆通道，成為引領我國西部地區的綜合發展廊道。二是優化發展沿海通道。依托京津冀、長三角、粵港澳三大動力源的世界級城市群優勢，發揮在經濟轉型升級等方面的帶動作用，進一步提升高度，建設成為引領全國高質量發展、代表我國參與全球競爭合作的核心動力源。挖掘山東半島、粵閩浙沿海、北部灣等地區發展潛力，提升沿海地區經濟縱深。支持遼寧沿海加快發展，在引領東北地區振興發展中發揮突擊隊作用。三是進一步提升京哈京廣、新亞歐大陸橋、沿長江軸帶集聚水平和支撐能力。京哈京廣軸帶要進一步增強南北向要素流動能力，增強武漢、鄭州等中心城市、都市圈集聚能力，成為引領南北方協調發展的重要廊道。新亞歐大陸橋軸帶重點要促進東中西段協調發展，加強內陸開放平臺建設，推動“一帶一路”高質量發展。沿長江軸帶重點要統籌好保護和發展關系，在綠色發展和培育新動能上下功夫，成為長江經濟帶高質量發展的先行區。

4.支持重點潛力地區發展。成渝和長江中游地區要進一步發揮潛力，打造成為引領中西部地區高質量發展的新動力源。支持具有一定城市規模、腹地范圍、產業特色的老工業城市和人口基數大、城鎮化進程加快、后發優勢明顯的新興城市發展，以實體經濟為重點打造戰略腹地城市，支持其中有條件的城市建設省域副中心城市或區域性中心城市，成為促進區域協調發展的重要動力源。

（三）持續推進特殊類型地區振興發展

以脫貧地區為重點的欠發達地區以及革命老區、邊境地區、生態退化地區、資源型地區、老工業城市等特殊類型地區在國家發展大局中承擔特殊功能，也面臨著特殊困難，是發展不平衡不充分體現突出的地區，也是推進高質量發展的重點難點區域。下一步應堅持系統謀劃、精準定位，統籌推進、重點突破，盡力而為、量力而行等原則，聚焦更好解決發展困難，更好發揮支撐功能，完善對口支援、對口幫扶等機制，強化智力扶持，完善基礎設施和基本公共服務，因地制宜支持特殊類型地區振興發展，切實維護生態安全、邊疆安全和能源資源安全。

1.分類增強特殊類型地區提升發展能力。鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接，建立欠發達地區幫扶機制，接續推進脫貧地區發展。推進革命老區振興，傳承弘揚紅色文化。增強邊境地區自我發展能力，確保邊疆鞏固和邊境安全。推進生態退化地區綜合治理和生態脆弱地區保護修復。促進資源型地區經濟轉型，支持采煤沉陷區綜合治理和獨立工礦區改造提升。推動老工業城市轉型發展，重構制造業競爭優勢，保護利用工業遺產。

2.完善重點支持政策。一是園區政策。大力支持特殊類型地區培育發展特色產業園區，積極支持欠發達地區承接產業轉移，支持資源型城市發展接續替代產業，加大力度支持產業轉型升級示范區建設。二是創新土地管理機制。支持特殊類型地區穩妥有序推進農村集體經營性建設用地入市，統籌推進宅基地制度改革，深入開展城鎮低效用地再開發，探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制。三是開展試點示范，推進產業轉型升級示范區和縣城產業轉型升級示范區建設，培育一批先進制造業基地和區域性中心城市，有序建設開放合作園區。

（四）積極引導、冷靜應對城市分化與收縮

城市收縮、分化是城鎮化中后期伴隨經濟結構持續轉型、區域比較優勢不斷轉化過程中出現的客觀現象。根據研究，目前城市收縮的程度和范圍處在一定區間，應引起重視但不宜過分夸大，需積極引導可控制的精明收縮。

1.分類施策應對城市收縮?？傮w上看，目前我國收縮城市有三種類型：部分資源枯竭的城市、部分邊境和貧困地區城市、特大城市周邊的部分中小城市，其收縮動因不同，要分類施策。資源枯竭型城市重點在加快新舊動能轉換，通過結構升級培育新動能；邊境和脫貧地區城市應結合鄉村振興戰略，探尋特色發展路徑；特大城市周邊的收縮型中小城市應主動融入積極參與都市圈分工，在錯位協作中實現自身發展。

2.積極應對縣域人口流失。針對部分縣域人口持續流失的新形勢，以縣城為重點提升產業集聚和就業吸納能力，提升教育等關鍵公共服務變量，改善縣域生態環境，加大產業植入、土地利用、投融資等制度創新力度，探索建立閑置低效用地再開發、發展權跨區域轉移等新機制，維持縣域各類城鎮和鄉村發展活力。

3.順勢而為支持潛力城市。近年來，在總體經濟環境較為困難的情況下，一些城市有較好的經濟增長表現，是“十四五”時期的潛力城市，主要包括剛走過轉型陣痛的沿海制造業城市，如東莞、南通等，剛邁入快速工業化城鎮化階段的新興人口大市，如南陽、贛州等，還有得益于交通條件改善、或要素結構變動的傳統省域副中心城市，如襄陽、徐州等。應順勢而為，在重大產業平臺、開放平臺、制度平臺及有關政策上，予以支持，形成支撐高質量發展的新梯隊。

（五）以鄉村振興推動城鄉高質量融合

今后幾年是推進城鄉融合發展的窗口期，推進城鄉融合的關鍵在農村端，核心在體制機制創新，要深刻把握現代化建設規律和城鄉關系變化新特征，堅持以人民為中心，順應城鄉居民美好生活向往，以高水平鄉村振興推動高質量城鄉融合。

1.高水平推進鄉村振興。按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，堅持鄉村振興和新型城鎮化雙輪驅動，加強改革探索力度，推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織全面振興。在江南水鄉、華北平原、東南沿海等地劃定一批永久農村地區，挖掘鄉村多種功能和價值，修復和改善鄉村生態環境和人居環境，保護好富有地域特色的“農村生命體”。

2.建立雙向聯動的城鄉經濟體系。建立引導城鄉產業、消費、要素雙向流動的政策體系。通過制度、技術和商業模式創新，改造傳統農業生產經營模式，培育農村電子商務、農業供應鏈，推進農村一二三產業深度融合。挖掘拓展農業農村的生態涵養、休閑觀光、文化體驗、健康養老等價值，合理發展一批農村產業融合示范園、田園綜合體、特色種養殖基地、鄉村民宿、特色小（城）鎮等功能平臺。

3.重塑新型城鄉關系。努力走出一條城市和農村攜手并進、互利共贏的城鄉融合新路，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，堅決破除體制機制弊端，促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置。以國家城鄉融合發展試驗區為抓手，加快打通城鄉融合發展的制度性通道，促進各類要素更多向鄉村流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環，為鄉村振興注入新動能。

（六）全面推動管區域重大戰略同共建“一帶一路”深度融合

推動區域重大戰略與共建“一帶一路”統籌銜接，形成整體效應。

1.共建“一帶一路”重點在國外，根基在國內，要找準同區域重大戰略的結合點，推動與京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、海南全面深化改革開放、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域重大戰略互相促進、深度融合，實現一體規劃發展、協同規劃落實。

2.發揮長三角、大灣區、京津冀等地區對外開放優勢和產業科技優勢，加強產業、要素、規則、空間、平臺銜接，推進長江經濟帶等區域重大戰略上的“一帶一路”支（節）點建設，不斷塑造新結合點。強化海南自由貿易港在共建“一帶一路”中的獨特制度優勢和政策優勢，增強相互支撐。發揮各地特色，引導地方找準參與共建“一帶一路”定位，形成服務構建新發展格局強大合力。