反思政策的“非意圖后果”

丁安華

今年1-2月的經濟數據比較亮麗，超出市場預期，主要原因在于“穩增長”措施產生了一定的效果。去年年底，中央經濟工作會議對當前中國經濟所面臨的主要問題做了判斷，具體表述為“三重壓力”。中央經濟工作會議要求“穩增長”，確保中國經濟有一個穩定的、可持續的、健康的增長速度。3月11日結束的“兩會”上，總理的《政府工作報告》對今年的經濟增長提出了極高要求，5.5%左右的目標增速，在市場機構的判斷中是一個上限。

從過往看，政府的目標制定比較克制，留有余地，并不追求過快的速度。實際經濟增速僅在2014年（7.4%）低于政府工作的目標0.1個百分點。為什么今年會提出一個相對進取的增長目標？我認為，可能有三方面考慮。一是傳遞政府穩增長的決心，表明政府以經濟工作為中心的意愿。二是實現中長期遠景目標的客觀要求。要實現2035年經濟總量相較2020年翻番，在去年經濟增長8.1%的基礎上，未來14年年均增速需達4.5%。經濟增長趨勢性下行的規律，隱含“十四五”期間經濟增速中樞在5.4%附近，位于央行易綱行長測算的5%-6%的GDP潛在增速區間中樞（中國的利率體系與利率市場化改革[J]，金融研究，2021）。三是進取的增長目標，也是實現保就業的必然要求。

的確，當前經濟中的一個重要隱憂，是就業的壓力。我國城鎮調查失業率由去年10月的4.9%連續4個月上行至今年2月的5.5%，其中16-24歲年齡段失業率在15.3%，比去年12月份上升了1個百分點。這些失業人員，主要包括中學和中職畢業進入勞動力市場的這部分人，以及部分高校新畢業生。今年還會有1076萬大專院校的畢業生進入就業市場，比去年要多出176萬，這可能會在今年形成一個較大的就業壓力。過去，大學生畢業后可以選擇的路徑是比較多的，包括繼續升學、出國留學；也有可能去民企、外企或政府機構工作。這幾年，畢業生的職業道路變得非常擁擠，部分領域尤其是民營企業和外資企業吸納就業的能力下降，疫情進一步惡化了接觸性服務業的就業機會，而黨政機關、國有企業、金融機構的就業競爭激烈，有可能引起工資收入預期下行。疫情沖擊下，我國就業市場基本上是崗位流失大于崗位創造，今年的就業形勢不容樂觀。

1-2月份工業增加值同比增速達到7.5%，比去年12月份的4.3%提升了3.2個百分點。這一數據非常亮眼，但有三點值得注意。一是1-2月工業增加值季調后環比增速均為0.34%，動能偏弱；二是工業增加值是基于規模以上工業企業同口徑、同樣本比較出來的，也就是說國家統計局使用的不是上年統計的實際數據，而用的是當年名錄庫內規模以上工業企業上報的上年同期數，這其中或多或少存在“幸存者偏差”；三是規模以下的企業情況，在疫情的沖擊下可能比我們想象的要嚴峻。若只看規模以上的企業，相當于“選美”，在特定的情況下會嚴重失真。所以，工業增加值數據可能夸大了經濟的增長速度，無法真實反映企業經營的困難程度。這點尤其值得注意，不要被這個7.5%的數據所迷惑。

3月份開始，疫情在國內多點散發，對經濟的影響不可小覷。事實上，中國的防疫政策正走在和海外不同的路線之上。我國采取的是“動態清零”策略，歐美采取的是疫苗接種下的“自然免疫”策略。不同的防疫政策，對經濟活動的恢復會產生不同的影響。大部分中國人普遍存在對新冠疫情的恐懼心理，這一點與西方發達國家顯著不同。分化的防疫政策，會對未來中國和海外經濟恢復產生完全不同的影響：過去幾年，由于我們疫情管控比較好，經濟恢復比較強勁；現在情況可能逆轉，今年海外經濟的恢復和就業情況可能比國內來得更加強勁。

關于今年我國經濟的走勢，一季度GDP經濟增長有可能低于大部分機構的預期，原因在于疫情反彈和俄烏沖突。我們寄希望于疫情能盡快穩定，俄烏早日結束軍事沖突，穩增長政策積極發力，抓緊時間追回進度，彌補今年上半年的損失。

總體來說，今年要實現5.5%的增長目標，需要付出極大的努力。重要的是，在“三重壓力”下，不管是需求的收縮還是供給的沖擊，都是一個市場調節問題。而中國目前面臨最大的壓力是“預期轉弱”，這是一個信心問題。要解決信心問題，更多需要政策安排，而非僅僅通過市場自我調節來實現。如何通過積極而友善的政策安排，激發和提高企業家和市場主體的積極性和創造性，是當前一大問題。

“非意圖后果”這個術語，來源于英文unintended consequences。在英文文獻中，談到政府干預政策的效果時，有一個有趣的說法，叫做the law of unintended consequences，我將其譯為“事與愿違法則”。學術界觀察到一個現象，就是政府的干預政策常常陷入“事與愿違”的陷阱之中，所以政府要慎用各種名目的管制工具。

過去幾年，中國的一些經濟干預政策似乎也出現了收縮性的“非意圖后果”。這既是一個學術問題，又是一個現實問題。20世紀80-90年代西方經濟學界和公共政策部門都曾有過深入的討論，解釋為什么政府的產業政策、管制政策都會陷入事與愿違的境地。

通過梳理我們過去幾年的干預政策，可以發現不無類似情形：意圖良好，動作變形，最后事與愿違。以房地產行業為例，“三條紅線”的剛性政策就產生了意想不到的外溢后果。房地產行業的拉動效應急劇下行，雖然1-2月份宏觀數據不錯，但如果我們觀察金融數據和房貸數據，則完全是另外一幅景象。比如“雙碳政策”，意圖良好，但“運動式”減碳對經濟帶來的沖擊卻不是我們所愿意看到的——出現去年9月份產生的拉閘限電現象。比如反對資本無序擴張，為資本設立“紅綠燈”，我相信政策的意圖非常良好，但是由于動作變形，導致私人資本出現萎縮。比如平臺經濟反壟斷和數據安全治理，執行的結果是對互聯網企業產生了極大的收縮性影響。

再比如，為什么專項債撥付進度緩慢？為什么去年財政有那么多結余？我們具有的財政能力和安排的財政資源，應該是充分的，但實際上去年的財政總體上是收縮的效果。通過調研發現，其中原因之一是，一些地方政府官員不愿冒風險，以避免終身追責，而任何投資都具有一定的風險。

3月16日，劉鶴副總理主持金融委會議，要求現階段有關部門慎重出臺收縮性政策。這一定程度反映前一階段我們的一些干預政策推出后出現了收縮性的實際效果，盡管并非意圖如此。

意外后果是經濟學家為之著迷的現象之一。“看不見的手”是社會科學中最著名的比喻，也是一個積極的非意圖后果的例子。亞當·斯密說：我們的晚餐，并不是來自屠夫或面包師的仁慈，而是來自于他們對自身利益的考慮。每個人都只追求自己的利益，被一只看不見的手牽引，最終促成一個并非他意圖的后果，即公共利益的實現。

當然，非意圖后果在公共政策的案例中，更多是負面的。這方面的例子很多，超出了一篇短文的討論范圍。哈佛大學羅伯特·默頓（Robert Merton）在一篇名為《有目的之社會行動的非預期后果》的經典論文中，指出了非意圖后果的五個來源。結合我國的實際情況，我以為之所以出現“事與愿違”的后果，在政策落實層面至少有三個明顯的原因：一是行政的“割裂”，為了兌現某種政策，各個部門各施其法，導致“合成謬誤”；二是急切的意圖，對一些長期的結構性的難題，比如推動能源革命，實現碳達峰碳中和，一些地方表現出“畢其功于一役”的迫切心理；三是僵硬的“執行”，慣于用“一刀切”行政手段，不太考慮付出的成本和可能的代價。

現在，也許到了反思政策“非意圖后果”的時候了。