我國民辦高校董事會的運行現狀和優化路徑

李潔

(吉安職業技術學院，江西吉安 343000)

高校內部治理的基礎和核心是其內部的領導機制。我國公辦高校的領導機制是黨委領導下的校長負責制，民辦高校的領導機制是董事會領導下的校長負責制。民辦高校的董事會制度經過不斷變遷，目前已經形成了多種模式的管理機制，如董事會領導下的校長負責制、校長負責與校務委員會審議制、校長全面負責制等。民辦高校董事會對高校決策的作用可以歸為四類：一是領導、決策型董事會；二是準領導、決策型董事會；三是指導、咨詢性董事會；四是校內二級學院董事會。對不同類型董事會的構建是基于不同高校的不同發展需求。雖然我國民辦高校董事會機制已經發展出多種模式，但不可否認的是，我國民辦高校董事會的管理和運行還缺乏科學化、規范化、制度化和績效化〔1〕。對此，我們在肯定現有成績的同時，要理智、客觀地看待現有問題，在解決問題的過程中要將西方先進制度和思想與我國特色國情相結合，努力探索出一條適合我國民辦高校發展的、符合我國特色的民辦高校董事會制度。

一、我國民辦高校董事會控制權的現狀分析

高校是一個復雜、多元的利益整體，其中各參與主體的資源和發展愿景不同，使其在民辦高校制度變遷過程中所扮演的角色和發揮的作用都不盡相同。與國外的民辦高校相比，我國的民辦高校更多的是投資辦學，這就使得我國的民辦高校的營利性目的更加明顯。但是，現實中，我國相關教育法規對民辦高校的管理依據是捐資辦學，這就造成了舉辦者對董事會的過度控制〔2〕。當前，我國民辦高校的董事會制度還處于探索發展階段，還存在很多問題，亟需尋求切實可行的解決辦法。

(一)董事會制度變遷過程中各利益主體之間的博弈

民辦高校董事會制度變遷涉及三個利益主體，即政府、民辦高校、社會組織與個人。這三個主體的地位和發展愿景都不盡相同，所以，其在民辦高校董事會制度變遷過程中的角色定位、價值和作用也都各不相同。首先，政府在民辦高校董事會制度變遷過程中的一個基本功能是制度供給，實現該功能的主要途徑是自上而下地落實教育政策和相關法規。政府對民辦高校董事會制度變遷的參與可以很大程度上降低實施成本、增加實施效度。其次，董事會制度變遷的關鍵是民辦高校。民辦高校與董事會制度是魚與水的關系，兩者是相互影響、相互生成的。民辦高校是董事會制度的最終實踐單位，同時民辦高校在對制度實踐的過程中會不斷反映自身訴求，以推動學校制度的改革和創新。最后，董事會制度變遷的推動者是民辦高校教育服務的消費者，也就是社會組織與個人。教育的本質就是要服務于人類發展，所以，在民辦高校董事會制度變遷中綜合考量社會組織及個人的教育需求，能有效提高教育質量和教育體驗。

(二)辦學動機下舉辦者對董事會的控制意愿

對比中外民辦高校的辦學動機，我們可以發現，國外特別是美國的民辦高校，其辦學動機主要是出于宗教目的，少數非宗教目的的辦學者也是出于非營利性的目的。我國的民辦高校多舉辦于改革開放后，具有明顯的投資與盈利的目的性。投資辦學顯然已經成為我國民辦高校的一個基本特征。民辦高校管、辦分離，舉辦者為了維護自身利益，不斷加強對董事會的控制〔3〕。首先，我國現行的民辦高校相關法則的管理依據是捐資辦學，而不是投資辦學，舉辦者若想獲得合理回報就必須在學校章程中注明這一舉辦目的。但是，由于民辦高校相對于公立高校本身就缺乏民眾信度，所以，大部分民辦高校為了樹立自身形象并不會注明這一條款。在這一前提下，一些民辦高校想要獲取回報就會采用一些不當舉措，而為了掩飾違規行為，舉辦者必然要實現對董事會的完全控制。其次，在對我國民辦高校的管理中，我國并不承認舉辦者對高校的所有權，這使得一些舉辦者增加控制權來彌補所有權的缺失，這是舉辦者要加強對董事會控制的另一個重要原因。

(三)資源依賴致使舉辦者對董事會擁有控制資本

資源依賴理論認為，一個組織想要發展和生存，就必須從外界吸收資源，而從外界吸收資源就意味著要與資源持有者進行交易，由此，就使得資源持有者對該組織擁有了一定的控制權；同時，資源的獲取情況與組織內部的權利分配也有直接關系。通過觀察民辦高校的發展現狀，我們可以發現，在我國民辦高校的實際辦學過程中，校友對高校的資源捐贈及政府對民辦高校設立的相關財政資金都是非常有限的。民辦高校教師由于人員流動性大、易替代、管理水平參差不齊等原因，難以在董事會中占有一席之地。對學生而言，雖然學生的學費是民辦高校的主要收入，但是由于單純將學生定位為消費者，也將其排除在董事會之外。以上這些原因使得我國民辦高發展過程中所需的大部分資源都是由舉辦者提供。從資源依賴理論視角，我們就不難理解為何舉辦者“能夠”控制董事會。

二、我國民辦高校董事會制度的運行困境

就我國民辦高校董事會的建設現狀來看，大部分民辦高校董事會在制度設計和運行過程中存在很多問題，對于這些制度與程序上的不規范，我們要理智、客觀地看待和分析，積極努力地找出問題的癥結和解決途徑。事實上，很多人已經認識到了我國民辦高校董事會制度的不成熟和存在的問題，也在積極尋求解決辦法，但是在解決問題的過程中卻走入了過度西化的誤區。誠然，我國的董事會制度引自于西方，但是，我們要清楚，我國有自身特色的基本國情，民辦高校也與西方的民辦高校不同，我們在尋求解決辦法時主要還是要借鑒和自我創新相結合，探索出適合我國民辦高校發展的特色董事會制度。

(一)董事會相關利益代表結構失衡

國外高校的董事會是由高校不同的利益相關主體派出的代表構成的，包括校友、行政人員、教師和學生等，其相對健全的董事會結構，可以有效為高校獲取資源，并朝著多元主體的共同愿景發展。相對而言，我國民辦高校董事會的構成就顯得比較形式化。我國《民辦教育促進法》等一些相關法令只是規定民辦高校要構建董事會，但是對董事會的具體組成卻沒有明確要求，再加上我國民辦高校資源依賴的現實，很容易造成舉辦者對董事會過多甚至是完全控制。就我國民辦高校董事會的現狀來看，其成員來源比較單一，大多是與舉辦者利益相關的人員。政府和校友由于投入資源較少，并不能取得明顯的話語權；在等級制度明顯的民辦高校中，教師和學生在董事會中的話語權更是微乎其微〔4〕。這就造成了民辦高校董事會中各利益相關者代表的比例嚴重失衡。高校是典型的多利益相關組織，董事會人員構成的失衡也就是對其他利益相關者合理利益的損害，不利于高校的良性、可持續發展。

(二)董事會民主化程度嚴重不足

一個健全、成熟的民辦高校董事會組織，它擁有多種決策權利，比如校長的解聘、學校章程的制定和更改、專業的調整、預決算的審核及教師薪酬管理等。在對我國民辦高校董事會職能實際調查的過程中，我們發現，部分民辦高校的董事會確實對高校的發展具有決議權。例如，某所民辦高校提出要在全球范圍內招聘校長的需求后，董事會對這一需求進行了長時間的考查和交流。再如，某所高校的舉辦者提出了新建校區的意見，該高校董事會通過商討和具體考查，并不支持舉辦者的這一意見，最終舉辦者聽取了董事會的建議，放棄了對新校區的建設。這些都是民主化程度較高的董事會在高校發展中發揮的價值和作用。但是，更普遍的現象是，在大多數民辦高校中，由于舉辦者對董事會的過度控制，使得董事會的民主化程度嚴重不足。對于一些高校發展的相關舉措，舉辦者擁有絕對的話語權，董事會人員的實際作用只是為舉辦者指出意見或者提出決策的相關風險，其對舉辦者所作決定的影響是非常小的。

(三)董事會透明度嚴重缺乏

一個社會組織的公信力與其組織內部運行的透明度是有密切聯系的。但是，我國大部分民辦高校董事會運行的透明度都非常低。在我國現有的449所民辦高校中，只有不足4%的民辦高校對其董事會的人員構成進行了公開，而其余高校則表示董事會成員屬于商業機密，不愿透露。究其原因，是董事會大多被舉辦者完全掌控，董事會人員多是舉辦者利益相關者，缺乏專業人員參與。就我國民辦高校董事會的決策程序來說，大部分董事會對相關決策的制定和運行嚴重缺乏透明度〔5〕。其原因主要有二：一是我國民辦高校董事會制度還不完善，缺乏成熟、可視的決策程序；二是部分民辦高校企圖獲取不當利益，為躲避利益相關者的監督而故意模糊決策程序。董事會是我國民辦高校決策的核心，健全、成熟的董事會制度對我國民辦高校的治理有非常積極的價值和意義。為打破資源依賴給我國民辦高校帶來的舉辦者過度控制董事會的現象，政府一定要加強對民辦高校相關政策的制定，民辦高校其他利益相關者也一定要堅持自身的參與決定權。

(四)董事會、校長職責不明，運行不暢

雖然大部分民辦高校實行的是董事會領導下的校長負責制，但是我國對民辦高校的相關法規，只規定了必須設立高校董事會，卻沒有明確董事會構建和權責，這就造成了民辦高校中董事會與校長之間的巨大矛盾。在我國民辦高校董事會的構建中，存在的一個普遍現象是高校校長表面上看同時是董事會成員，好像便于決策的執行，提高了辦事效率，但實際上這是對董事會與校長雙方權責的模糊，對高校的健康發展有巨大危害。我國大部分民辦高校都是投資辦學，董事會是受舉辦者委托來對高校進行管理，其根本目標是資本的增值和高校發展帶來的社會效益最大化。而高校校長則更加關注的是高等教育的發展和教育質量的提高。由此可見，董事會與校長在發展目的上有著明顯的差異，而高校的健康、可持續發展需要兩者的共同發展，任何一方權利越界，都不利于高校的良性發展。明確董事會與校長的權責，雙方積極進行良性的交流互動與協商，才能真正實現民辦高校的可持續健康發展。

三、我國民辦高校董事會決策的優化路徑

在新中國成立之前我國就有了一些民辦高校，在從無到有的過程中“人治”確實取得了非常不錯的成績。但是，當下民辦高校面臨著的問題不只是壯大，還面臨著穩定發展的問題。這就對我國民辦高校的“法治”提出了要求。董事會制度，就是將民辦高校人治轉變為法治，將個人決策轉變為民主決策〔6〕。在民辦高校董事會的構建過程中，不僅要有民主決策，還要有科學決策。在面對兩種決策的抉擇時，首先要確保科學決策。

(一)優化董事會的人員組成和權利分配

提高我國民辦高校決策質量的一個前提，是要合理規范董事會的成員構成，要將當前民辦高校明顯的“個人治理”轉變為科學的“制度治理”。利益相關者理論是弗里曼在1984年提出的，其認為利益相關者不僅是指對組織目標的實現產生影響的組織或個人，還包括受到實現組織目標過程影響的組織或個人。要構建科學、合理、完善的董事會，一定要全面平衡各利益相關主體的利益〔7〕。首先，要對民辦高校董事會成員的構成進行規范，對各個相關利益主體的代表人數進行限定。如，限定舉辦者及其代表的參與人數可以占到董事會人數的三分之一，這樣既可以保證舉辦者的辦學熱情，又給了其他利益主體足夠的話語權。其次，構建成熟、完善的董事會人員選拔制度，完善董事會成員的內部構成，加強教育、財務、法律、管理等多方面專業人士在董事會中的比例，并確保其在決策時的發言權和決定權。最后，要重視校友、高校教師與學生在董事會構成中的價值。

(二)完善董事會的工作和議事規程

目前，我國對民辦高校的相關決策規則和程序還缺乏明確、細致的規定。在現有的政策法規中，只是對民辦高校董事會召開會議的頻率、決策內容及決策方式進行了規定，但是對具體操作卻沒有明確說明。據調查，在民辦高校董事會的實際運行中，有近九成的高校內部教師表示并不清楚董事會的工作規則和程序。我國民辦高校董事會大多是由舉辦者過度甚至是完全掌控的，這就導致大部分民辦高校內的董事會構成并不嚴謹。而且，如果高校舉辦者擁有對董事會的絕對控制權，即便其構建了健全的董事會運行規則和程序，也會很大程度上影響該規則和程序的可信度。舉辦者擁有絕對的決策權，雖然可以提高決策效率，但是從民辦高校整體發展來看，其決策是有極大風險的。針對舉辦者對董事會的過度控制的一個重要原因是想彌補所有權的不足，政府不僅要明確產權歸屬，還要清晰產權機制。當舉辦者的權益得到明確后，其才會放心將高校發展交由董事會和校長，才能實現多元主體對民辦高校的共同參與、共同治理。

(三)加快董事會信息公開進程

一個社會組織的公信力取決于其運行的透明度。有效提升民眾對民辦高校的可信度的一個重要舉措就是要使董事會的運行規則和程序透明化。1998年聯合國教科文組織在世界高等教育大會上提出，高校要享有辦學自主權，但是高校在享受辦學自主權的同時也要接受政府、社會、學生等各利益相關主體的問責。雖然我國在2010年頒布了《高等學校信息公開辦法》，提出了將民辦高校董事會構成進行公開，但是在現實中，卻只有很少一部分高校進行相關的信息公開，更多的高校選擇隱瞞或虛報。對董事會信息公開，是民辦高校向制度化轉變的必然途徑，有其積極的價值和意義。民辦高校向外界公開董事會信息，接受外界問責，可以督促高校更加快速、有效構建現代高校制度。教育部門加強對董事會的管理和監督，也就是在規范和引導民辦高校的發展。對民辦高校董事會進行外部監督和問責，不僅能確保民辦高校實現教育政策對其規定的社會功能，還能防范其在實現社會功能時出現失當行為。

(四)落實董事會領導下的校長負責制

對我國民辦高校來說，要構建平衡的內部機制，亟需解決的一個重要問題，是要明確董事會與校長的權責〔8〕。董事會持有對民辦高校的一些決策，但是不能對高校內部的具體行政事務進行干預。同樣，校長不能完全聽命于董事會，但也不能完全脫離董事會“我行我素”。相對于校長來說，董事會的背景顯得更加強勢，在這種狀態下，要加強以校長為代表的校務委員會和學術委員會的建設，強化高校決策的民主環境，加強教育與行政間的博弈力量。在民辦高校的董事會制度安排上，要加大以校長為代表的校方管理者參與董事會的人員比重，實現董事會人員構成的利益主體多元化。同時，由于校長對高校內部事務更加了解，校長最好加入監事會，可以有效監督董事會的決策，提升決策的科學性和合理性。通過校長與董事會的充分溝通，可有效緩解校長與董事會之間的矛盾，形成校長與董事會之間利益訴求的平衡，這不僅有利于對董事會決策的執行，還能構建雙方的共同發展愿景，促進高校的健康、可持續發展。另外，要進一步理順校長和董事會的責權關系，支持校長在董事會授權范圍內，依法、獨立、全面行使教育教學管理權和行政管理權，實現所有權、決策權和經營權、執行權的分離。要優化對校長的考核評價制度，在實現學校使命、愿景和目標的基礎上，完善對校長的績效考核指標體系，通過制度化設計加強校長任免程序的科學性、嚴謹性，有效制衡董事會隨意使用校長的“生殺大權”，充分調動以校長為代表的校行政班子工作的積極性和創造性。

綜上，我國民辦高校董事長制度只有在保障校長的行政決策權和明確舉辦者與校長的權力邊界的前提下，才能真正建設多元主體共同參與的現代大學制度，實現民辦高校的戰略執行。董事會、校長共同形成戰略共識，規范執行程序，整合執行能力，讓校長及更多管理干部、教職工參與決策，才能真正提高董事會的運行效率和決策科學度。