從“兼管”到“兼任”：論直隸總督對長蘆鹽務管理模式的轉(zhuǎn)換

摘要：清代被視為“四大政”的鹽政，在國家行政管理中有著極高的地位。長蘆鹽場毗鄰京畿，同時長蘆鹽稅作為國家的重要的賦稅來源，所以長蘆鹽務受到了清代統(tǒng)治者的重視。有清一代，清廷不斷對長蘆鹽務的管理因時因地的進行調(diào)整，從最初制度的探索，到直隸總督長蘆鹽政雙軌管理模式的形成，到最后直隸總督總管鹽務，直隸總督在其中扮演著不同的角色。屢次多變背后的原因是及其復雜的。咸豐十年為管理模式變化的重要分水嶺，既有時代的影響，又有清廷主觀的意志。

關(guān)鍵詞：清代;直隸總督;長蘆鹽政;鹽務

中圖分類號：K249;K252? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1672-0768（2022）02-0089-08

長蘆鹽場有著悠久的歷史，是中國最古老規(guī)模最大的鹽場之一，長蘆鹽場南起黃驊，北到山海關(guān)南，因其毗鄰京畿，地理上、戰(zhàn)略上的重要性不言而喻。正如雍正《畿輔通志》中所說：“天下產(chǎn)鹽之省八，兩淮、兩浙、山東、河東、福建、廣東、四川、云南，而貢鹽獨責之長蘆者，以長蘆屬京師內(nèi)地，就近取給。”[ 1 ] 794長蘆與其他鹽區(qū)相比尤其特殊性，“長蘆地區(qū)的貢鹽為祭祀及供宮廷人員、部分在京官員食用，數(shù)量龐大”[ 2 ]，因此受到了統(tǒng)治者高度的重視。長蘆鹽稅在國家財政中有著重要的地位，長蘆鹽務管理關(guān)乎國計民生。在清代的不同時期，統(tǒng)治者對鹽務的管理模式進行調(diào)整，以適應國家發(fā)展的需要。咸豐十年（1860）為長蘆鹽務管理模式變化的重要分水嶺，直隸總督在此先后中起到了不同的角色。直隸總督作為直隸省最高的行政長官，在鹽務方面有著相應的權(quán)力。長蘆鹽政是長蘆鹽區(qū)最高的鹽政官員，總管長蘆鹽區(qū)的鹽務，兩者在一定程度上存在職權(quán)重疊的現(xiàn)象。

當前學術(shù)界對于長蘆鹽務管理模式的研究，已經(jīng)取得了一定的研究成果，如陳鋒先生的《清代鹽政與鹽稅》，介紹了清代的鹽官制度，并論述了清代鹽務產(chǎn)運銷各環(huán)節(jié)的行政管理。

作者指出，“清代鹽務管理系統(tǒng)的建立，有其逐步改進的過程，主要對奏效制度、官吏執(zhí)掌、不法豪強、懲處貪官污吏展開整頓，行政管理逐漸改善。”[ 3 ] 44-46張德澤先生《清代國家機關(guān)考略》中，研究了清代的鹽政國家機關(guān)戶部，地方鹽務衙門的職官制度[ 4 ]。李鳳鳴先生《清代鹽業(yè)管理略論》一文，對清代鹽業(yè)管理運營機制、行政主體、稅費管理、法律規(guī)定等進行研究。作者指出“官僚制度本身無法克服的缺陷及弊端也就成了鹽業(yè)發(fā)展的伴生現(xiàn)象。”[ 5 ]張毅先生《明清長蘆巡鹽御史制度述略》對明清長蘆巡鹽御史的設置、駐地、職掌等進行了考察，作者指出：“明至清，長蘆巡鹽御史職掌顯見增多，職能不斷加強。”[ 6 ]當前學術(shù)界對于鹽務的管理側(cè)重于制度層面，對鹽官與地方官的權(quán)力互動方面缺乏相應的研究。陳鋒先生指出“清代行政管理大致分為四個系統(tǒng)：中央管理機構(gòu)、地方管理機構(gòu)、皇室管理機構(gòu)、專門管理機構(gòu)（鹽政、關(guān)政、漕政、河政）。”[ 7 ]直隸總督為直隸地區(qū)最高地方管理機構(gòu)的官員，長蘆鹽政為直隸地區(qū)鹽務的最高專門管理機構(gòu)的官員，一定程度上兩者存在權(quán)力的互動。本文以長蘆緝私中的職權(quán)為切入點，進而考察清代不同時期直隸總督在鹽務管理中的職權(quán)變化，以鹽務管理中的案例為例，來探討直隸總督、長蘆鹽政權(quán)力互動關(guān)系以及鹽務管理模式的變化。

一、制度探索：混亂多變的管理模式

“長蘆之以御史巡鹽也，自明永樂十三年。”[ 8 ] 5長蘆的巡鹽御史制度始于明朝永樂年間，起初巡鹽御史的職能是監(jiān)督巡視鹽政，自明中期以后，逐漸參與鹽務管理。明代一直延續(xù)著這項制度。順治元年，清軍入關(guān)后，清承明制，由中央向地方派遣監(jiān)察御史的方式來巡視鹽政，稱為“巡鹽御史”又稱“鹽政”。此時巡鹽御史實際上是中央官，由中央戶部對其進行直接管理。

順康時期是清代入主中原，并逐漸建立穩(wěn)定的統(tǒng)治秩序的時期。此時清廷控制的地方有限，在賦稅征收中，長蘆鹽稅有著重要的地位。穩(wěn)定鹽政，打擊私鹽，保障鹽稅是清廷的首要目標，清廷十分重視對長蘆鹽務的管理。“順治元年（1644）定兩淮、兩浙、長蘆、河東各差御史一人巡視鹽政。”[9]同年整理長蘆鹽法詹事府通事舍人王國佐條奏長蘆鹽法十四事（ 1 ）。其中多處涉及長蘆私鹽問題，查禁私鹽問題在清初受到了高度重視，此時正是清廷用兵穩(wěn)定全國之際，查禁私鹽穩(wěn)定稅收是當務之急。巡鹽御史在順治初年的查禁私鹽中擔任著核心作用。順治二年（1645）“世祖定巡視長蘆、兩淮、兩浙、河東鹽政，差監(jiān)察御史各一，歲一更代。其山東鹽務歸長蘆兼管。”[ 10 ] 3608在長蘆巡鹽御史外，又設置了監(jiān)察御史對其進行監(jiān)察。此時的長蘆鹽政以及監(jiān)察御史作為中央官來管理鹽務。嚴密的監(jiān)察制度某種意義上抑制了私鹽的泛濫。“順治初年私鹽泛濫，為了保證官鹽，清廷嚴厲打擊私鹽，販私情況得到了控制。”[ 11 ]

順治十年（1653），“裁各省巡按御史，將巡鹽御史一并議停，鹽務交與運司管理。”[ 12 ] 145打破了永樂以來巡鹽御史主管鹽政的方針，運司作為專職鹽務官員對鹽務進行管理。在順治年間，直隸省為多行政長官制，由順天巡撫、保定巡撫、天津總督等行政長官構(gòu)成，督撫對鹽政方面有協(xié)助鹽官管理之權(quán)，一定程度上造成了管理模式的混亂，及事權(quán)不一。“順治初期，直隸行政長官更易頻繁且軍事職能突出，隨著社會形勢的發(fā)展，發(fā)展經(jīng)濟成為治理重點，直隸各督撫的主要職能也發(fā)生轉(zhuǎn)變。”[ 13 ]康熙十一年（1672）十月，“停長蘆、兩淮、兩浙、河東巡鹽御史差。鹽法事務，歸并巡撫管理。”[ 14 ] 537此年，將長蘆巡鹽御史裁撤，長蘆鹽務歸于直隸巡撫管轄，鹽政大權(quán)歸于直隸巡撫，這是清代第一次有督撫專職對鹽務進行管理。此時直隸巡撫兼管鹽務的原因一方面是發(fā)展經(jīng)濟、穩(wěn)定財政的需要，另一方面是統(tǒng)一事權(quán)，整頓鹽政，籌集軍餉，以防止吳三桂叛亂的需要。但此時直隸省的行政事務繁忙，又處在直隸巡撫制度剛剛確立之時（ 2 ），鹽務給直隸巡撫行政事務帶來了沉重的負擔。

康熙十二年（1673）七月，“直隸巡撫金世德疏言，直屬事務殷繁，長蘆鹽政巡撫勢難兼顧，請仍差御史專理。”清廷答應了他的請求，“亦仍照舊例，差御史巡視。”[ 14 ] 568此時恢復了長蘆巡鹽御史管理鹽政，直隸巡撫失去了鹽務的主管權(quán)，直隸巡撫在鹽務管理中轉(zhuǎn)換為協(xié)助長蘆巡鹽御史管理鹽政地位。巡鹽御史主管，直隸巡撫協(xié)管制度，經(jīng)過康熙年間的發(fā)展與穩(wěn)定，并逐漸形成出一種協(xié)同治理的趨勢，在具體鹽務的處理方面，一般是直隸巡撫會同長蘆鹽政共同處理，具體在向皇帝上疏方面，如康熙二十九年（1690）直隸巡撫于成龍會同巡鹽御史江蘩疏稱：天津衛(wèi)原系產(chǎn)鹽之區(qū)，從來不設引課。康熙十七年，新增四千引，鹽多壅積，按丁派食，民怨沸騰[ 15 ] 148。

在順康時期，長蘆鹽務處于一個經(jīng)過長期戰(zhàn)爭破壞及恢復的時期，對于長蘆鹽務的管理，清廷處于一個不斷摸索的過程，制度不斷的修訂，督撫、鹽政的職權(quán)不斷調(diào)整，順康時期的鹽務管理模式經(jīng)歷了一個由混亂至穩(wěn)定的時期。

二、直隸總督——長蘆鹽政協(xié)同管理模式

（一）協(xié)同管理模式的產(chǎn)生至成熟

雍乾時期對于鹽務的管理是地方官與鹽官雙軌管理制，在直隸地區(qū)，地方官的最高官員為直隸巡撫（雍正二年升李維鈞為直隸總督），屬官有直隸布政使、按察使、司道、知府、知縣等官，鹽官的最高官員為長蘆巡鹽御史，隸屬于戶部山東清吏司，屬官有運司、鹽道、運同、運判、同知等官。兩個系統(tǒng)的官員共同管理直隸的鹽務。但總體上是以鹽務官員管理為主，地方官員管理為輔。

私鹽問題伴隨著清代鹽政的始終，歷代統(tǒng)治者無法徹底解決私鹽問題。雍正元年（1723）八月，上諭：“長蘆一帶，興販私鹽者甚多。或百十成群，手執(zhí)器械，經(jīng)過州縣地方，應當嚴加查拿，務期禁絕。其如何查拿禁絕之處，隆科多與巡撫李維鈞、提督董象緯、總兵徐仁、巡鹽御史莽鵠立，會同確議具奏。”[ 15 ] 7在查禁私鹽方面，清廷采取的措施是多方協(xié)同的模式，以中央官牽頭，督撫、提督、鹽政等官員共同參與緝私。直隸總督在緝私中起到了重要的角色。一方面，直隸總督掌握一部分軍權(quán)，可以節(jié)制提督以下軍政官員，清代的私鹽販多為武裝販運，有一定的社會危害性，直隸總督參與緝私可以對鹽務官員提供軍事武裝協(xié)助，更有利于查禁私鹽。另一方面，私鹽大量在直隸州縣泛濫，如“長蘆之滄州、靜海、天津等處，灘廣鹽豐，梟販更甚。”[ 16 ] 29州縣官受直隸總督的管理，直隸總督參與緝私可以更有利于官員的管理與調(diào)遣。雍正二年（1724），李維鈞由直隸巡撫升任直隸總督，開啟了直隸總督的定制。直隸總督—長蘆鹽政雙軌管理模式，在清代前期的長蘆鹽務的管理中得到穩(wěn)定。

乾隆初年，是長蘆私鹽猖獗的時期，同時也是嚴厲打擊私鹽的一個時期，在打擊私鹽的過程中，直隸總督—長蘆鹽政雙軌管理模式的功能得到了有效發(fā)揮。乾隆元年（1736），長蘆巡鹽御史三保發(fā)現(xiàn)山東、長蘆“灘坨產(chǎn)鹽之處，意有不法奸徒盜扒興販，肆行無忌”。長蘆私鹽問題十分嚴重，三保“隨檄長蘆、山東兩運司飭令地方官嚴行禁緝”，據(jù)滄州分司姚鉉詳稱“嚴鎮(zhèn)場坨鹽于本年二月二十日被趙進忠等率眾百十余人盜扒鹽包，又于二月二十四五等日鹽徒聚眾搶鹽一千三百余包，并奪去看坨人之錢文、布匹、衣服等項。又據(jù)天津府理事同知綸達稟稱，鄧善沽坨內(nèi)連日有鹽徒六七十人晝夜盜扒鹽包。”可見私鹽的猖獗，面對長蘆鹽政三保設立官巡查拿鹽梟的奏折，乾隆帝做了朱批“將此折告之李衛(wèi)，令其酌量具奏。實力查緝，以防奸梟盜鹽興販之患。應請一并敕交督臣撫臣，轉(zhuǎn)飭地方官弁酌量添設，庶為妥協(xié)。”[ 16 ] 29由此可見，在私鹽問題的決策方面，長蘆巡鹽御史在其中起到了建議權(quán)的作用，乾隆帝掌握決策權(quán)，直隸總督李衛(wèi)負責具體事務執(zhí)行，直隸總督—長蘆鹽政雙軌管理模式，長蘆鹽政在政策制定方面扮演著主導性的作用。

在具體的執(zhí)行方面，乾隆元年（1736）三月，直隸省多縣出現(xiàn)鹽梟搶鹽事件，如寧河縣漢沽地方、天津縣葛沽鹽灘、豐潤縣等地，在長蘆鹽政三保與直隸總督李衛(wèi)的協(xié)商下，由直隸總督李衛(wèi)派兵，與鹽政官員地方官員一道，進行了武裝鎮(zhèn)壓，由于李衛(wèi)及三保的采取的強硬措施，“天津、滄州等處巡查彈壓，鹽徒業(yè)已斂跡。”于此同時，在每年的曬鹽之時，是鹽場私鹽走私盛行的時期，長蘆鹽政三保表示了自己的擔憂：“惟滄州之四黨口一帶，灘場遼闊，現(xiàn)今正值曬鹽之時，誠恐貪利奸徒偷鹽販賣。奴才札商督臣李衛(wèi)留兵彈壓，已準酌留千總一員，帶兵三十名，協(xié)同四黨口守備巡查防范，以保無虞。”[ 16 ] 31李衛(wèi)與三保希望將私鹽扼殺在源頭。漕船走私食鹽在清代十分普遍，是船戶水手的走私。自康熙五十一年（1712）起，“長蘆鹽臣穆哈連題請于直隸山東交界之桑園地方設立官廳，盤查回空糧船。”戶部同意了他的請求，每年令漕臣委員盤查。船私的稽查是比較困難的，其走私往往跨越多省份，沿運河對私鹽進行轉(zhuǎn)運、買賣，如果查禁船私，需要各省督撫、鹽政官員、漕運官員等協(xié)同辦理，多方合作。長蘆鹽政三保對此向乾隆帝上奏，“除天津地方，奴才現(xiàn)在率同運使蔣林，并會同鎮(zhèn)臣孫士魁實力查緝外，但沿河一帶地方遼遠，應請敕下直隸、山東、江南督撫、鎮(zhèn)臣，并漕運河道督臣，嚴飭沿河文武官弁，凡糧船經(jīng)過時，差撥兵役在于河干，嚴加稽查。”并采取一些考核及失察措施“倘徇縱失察，致有私鹽帶往他處貨賣，一經(jīng)拿獲，將督運押運官弁以及失察豪棍賣鹽之州縣官，一并照例查參。”[ 16 ] 32在乾隆初年嚴厲打擊私鹽的行動中，長蘆鹽政的主要職權(quán)在于在多省份之間統(tǒng)籌謀劃，處于主導作用。掌握軍權(quán)的直隸總督在其中起到重要作用，協(xié)助長蘆鹽政展開武裝緝私行動，由掌握軍權(quán)的直隸總督在其中起到協(xié)助性作用。

同時，在監(jiān)管層面，為了防止漕船走私私鹽，地方官與鹽官共同參與監(jiān)管，直隸總督與長蘆鹽政存在相互制約、互相監(jiān)督的情況，如“漕船入北運河起剝貨物，著長蘆鹽政每年派委妥員一人前往該處。會同直省委員，一同監(jiān)辦。如直省委員有偏徇漕船之處，即著該鹽政參奏，若鹽政委員有借端滋擾之處亦著直隸總督參奏。”[ 17 ] 45-46為了防止其中一家權(quán)力獨大，避免監(jiān)察層面產(chǎn)生腐敗，清廷對鹽務管理也是十分謹慎的。

在私鹽問題之外，直隸總督在不法鹽商的審訊方面，往往會同長蘆鹽政協(xié)同辦理。乾隆五十一年（1786），長蘆鹽商徐賢控案，初由大學士和珅進行辦理，后“將徐賢連所遞原呈一并解交直隸總督，會同該鹽政提集案犯秉公詳審，據(jù)實具奏。”[16]159由此可見，在雍乾時期，在鹽政的具體事務中，直隸總督—長蘆鹽政雙軌管理模式已經(jīng)趨于成熟，具體在緝私方面，直隸總督與長蘆鹽政配合良好，職能得到有效的發(fā)揮，一定程度上遏制了私鹽的泛濫，穩(wěn)定了長蘆鹽稅。總體來說，在雍乾時期，長蘆鹽政的具體事務方面處理效果較好，產(chǎn)生了許多協(xié)同較為突出的總督和巡鹽御史，如李衛(wèi)、莽鵠立、三保等，此時的協(xié)同管理模式較好，鹽務較為穩(wěn)定。如“莽鴿立受命履任長蘆巡鹽御史后，力挽頹勢，終使雍正年間的長蘆鹽商，成為有清一代財勢最為鼎盛的時期。”[ 18 ]三保受到了乾隆皇帝的高度贊賞與重用，將三保之女冊立為妃子，三保之子封為三等侍衛(wèi)，均是對三保政績的肯定。

（二）走向衰微：雙軌管理模式的盡頭

嘉道時期是清朝統(tǒng)治秩序走向衰微的時期，鹽政在這一時期趨于敗壞，體現(xiàn)在腐敗案件頻發(fā)、鹽課征繳案件不完等（ 3 ），具體到私鹽問題上，最明顯的表現(xiàn)是私鹽走私現(xiàn)象充斥。嘉慶十五年，長蘆查獲數(shù)十起私鹽案件，其中包括軍船夾帶私鹽案件。嘉慶十五年（1810）七月十六起至三十，半月的時間 ，長蘆查獲了私鹽十三起案件。同年八月初六至九月初十，又陸續(xù)查貨私鹽二十四起。軍船夾帶私鹽造成的影響是惡劣的，“軍船夾帶私鹽，病商誤課，最為漕務嵯綱之害，誠如圣諭，若不嚴拿究辦，豈不墮官引而滯淮綱。”在其運送過程中，存在一定的危險性，軍船走私在運送過程中“過揚州時不服查驗，竟欲拒捕傷差”[ 16 ] 255，為了防止走私案件的頻發(fā)，長蘆鹽政嵩年“移會直隸總督、山東巡撫及天津、濟寧巡漕御史一體轉(zhuǎn)飭查禁。”[ 16 ] 256查禁軍私是一個復雜的問題，需要多方配合進行查禁，其源頭在產(chǎn)鹽區(qū)的鹽場，其查禁需要鹽務官員運司、分司進行緝查，在運輸過程中需要漕運官員、地方官員緝查。其緝查的成效正是檢驗多方協(xié)助管理模式的效能。嵩年認為“首當禁止官鹽之濫售，以絕其源;繼當擇要搜查軍船之夾帶，以塞其流。庶幾弊絕風清，可期凈盡。”[ 16 ] 256但多方協(xié)助管理模式的效能已經(jīng)達不到清廷的預期，軍船走私食鹽案件依然頻發(fā)，嵩年之后，正如長蘆鹽政祥紹在嘉慶十七年（1812）的奏折中所提：

奴才伏查囤戶積買，必在軍船未到之先期，勾串興販，必在回空盛行之際，惟有隨時查禁以期斂戢。奴才于奉旨后遵即行文地方營汛鹽屬先事防范，迨本年首進南糧北來，復又分別行文出示查禁，并遴選委員會同縣營梭織巡緝，計自二月初四日起至六月十六日止，共獲鹽犯十一五起，私鹽一十萬二千二百余斤......惟有督飭所屬無分晝夜認真查拿，不敢稍有廢弛怠玩，以期仰副皇上除弊速漕至意。[ 16 ] 271

嘉慶年間清廷對私鹽的緝私力度是較強的，官員們也是“無分晝夜”的緝查，但私鹽的問題出在私鹽產(chǎn)運銷的各個環(huán)節(jié)，私鹽屢禁不絕，體現(xiàn)出直隸總督—長蘆鹽政雙軌管理模式出現(xiàn)了種種問題。不只是在直隸省，在其他省份也出現(xiàn)了一系列的問題。如嘉慶十六年（1811）福建，閩浙總督奏：“查南路一幫，逼近場灶，水陸私梟最易充斥。現(xiàn)在幫地愈辦愈疲，甚且私梟愈拿愈橫，皆緣營前各處船只，率藉營兵裝載馬草，公然帶私販運，直抵城廂。以及換班回省并按月領(lǐng)糧各船，概系旗營兵丁，帶私不容檢驗，以致貽害。”[ 19 ]嘉慶年間督撫—鹽政協(xié)同管理模式已經(jīng)出現(xiàn)了諸多問題，這是全國性的問題，某種程度上與清廷國家治理能力的衰弱有關(guān)。

鹽政衙門的弊端日益顯露，道光元年（1821）御史陳鴻奏：“鹽政衙門需索規(guī)費，請將兩浙、長蘆鹽政衙門裁歸督撫管理。”對于兩浙、長蘆兩處，清廷做了不同的處理措施，“浙省鹽法敝壞不能不隨時通變。著照所議，將浙江鹽務仍歸浙江巡撫兼管。”此時浙江巡撫掌握了鹽政的權(quán)力，但“長蘆鹽政立法已久，毋庸輕議更張。”此時清廷將浙江鹽政進行裁撤，但未對長蘆鹽務進行改革，并對長蘆的鹽務緝私進行了指示，“著各該督撫鹽政詳加體察，認真整頓，務使積弊廓除，以肅鹺政。”[ 20 ] 227-228對于長蘆的鹽務管理，清廷仍然選擇維持直隸總督—長蘆鹽政雙軌管理模式，令直隸總督整頓鹽政，但此時鹽政衙門的種種弊端，很難得到根治，裁鹽政歸督撫已經(jīng)是全國鹽政管理的趨勢，但長蘆鹽務卻遲遲沒有進行調(diào)整。此時清廷不輕易對長蘆鹽政進行更張的原因，筆者認為，主要有兩方面：一是長蘆毗鄰京師，直隸為“首善之地”，直隸總督的政治地位十分重要，清廷既要保證直隸總督的權(quán)威，使其維持直隸地區(qū)的穩(wěn)定;同時，清廷又要防止直隸總督權(quán)力膨脹，長蘆的財政權(quán)牢牢握在清廷手中。清廷要將直隸總督的權(quán)勢與中央的權(quán)威維持在一個相對平衡的局面。二是長蘆與兩浙不同，長蘆有其本身的復雜性，承擔著皇室的貢鹽。同時長蘆鹽銷區(qū)橫跨直隸、河南兩省，直隸總督兼管長蘆鹽務，不便于干涉河南鹽務。至此，清廷對長蘆鹽務不敢輕易更張。長蘆雖未進行調(diào)整，但長蘆鹽務的管理權(quán)正逐漸向直隸總督傾斜。

在道光年間查禁私鹽中，十一年（1831）五月，“（鐘靈）即會商山東撫臣，將勾通梟匪之巡役從嚴懲辦，并將赴灘劫鹽之梟棍，不動聲色陸續(xù)設法查拿，按律從重治罪，俾知警而靖梟風。”[ 16 ] 369同時“除移咨兩江總督、漕運總督、山東巡撫嚴傷所屬遵照外，并就近咨行天津鎮(zhèn)道督飾地方營縣會同鹽屬委員一體遵照，實力搜緝。”[ 16 ] 369十一年（1831）七月，“所有續(xù)獲私鹽及自首各案審辦緣由，謹會同直隸總督臣琦善合詞具奏，并另繕清單恭呈御覽，伏乞圣鑒。”[ 16 ] 371由此可見，在道光初年的查禁私鹽的各項環(huán)節(jié)中，從行文中“協(xié)同”“移咨”“會同”等詞可以看出依然維持著督撫—鹽政的協(xié)同管理模式。但筆者翻閱道光朝鹽務奏折，在鹽務的其他方面，如道光十三年（1833）直隸總督琦善對長蘆虧缺灶課進行追責、十五年引見長蘆鹽運司等，直隸總督的鹽務職權(quán)正在逐漸擴大。道光十七年（1837），直隸總督琦覆奏長蘆緝私章程，自本年正月奏準添設卡巡，勒令灘鹽歸坨，并借給運腳收買荒鹽，防范已周[ 21 ] 712-713。直隸總督的鹽政職權(quán)已經(jīng)擴展至議定及修改章程方面。

道光末年，長蘆鹽務疲敝已呈現(xiàn)不可挽救的狀況，不僅私鹽盛行，管理模式也日益腐化，從道光二十四年（1844）十一月初七上諭可以看出長蘆鹽務腐敗的情況和治理能力的削弱：

長蘆鹽務日形疲敝，總由私梟充斥，以致官引滯銷，必須嚴加整頓。著訥爾經(jīng)額普琳，按照折內(nèi)所指地方，飭令該管文武員弁，將私梟淵及分股占地之回民，實力查拿。其沿海私灘，尤應設法封禁。倘查有地方文武因循畏葸，巡緝懈弛，甚至得規(guī)買放，即著該督指名參奏，毋得稍事姑容。[ 16 ] 410

鹽務的疲敝不僅體現(xiàn)在對私鹽的緝私能力的衰弱，在對鹽商的控制上，也出現(xiàn)衰弱的情況，“長蘆商人疲玩，每年應完課項，不肯依限完納。”又“長蘆商情疲玩已極，該運同陳鑒，營私舞弊，以致帑課久懸，實屬不成事體。”種種現(xiàn)象引起了皇帝的重視，道光帝“著訥爾經(jīng)額、普琳，詳晰查明，核實究辦。”[ 16 ] 410此時鹽政的疲敝已經(jīng)不是道光帝下令“核實究辦”所能改變的了，鹽務的敗壞已經(jīng)深入骨髓，無論是直隸總督還是長蘆鹽政對鹽務存在的種種問題均無解決措施，對長蘆鹽務的徹底改革，已是整頓鹽政的首要任務。

三、局勢所迫：直隸總督兼長蘆鹽政局面形成

太平天國運動爆發(fā)后，籌集軍餉成為清廷的當務之急，此時清廷對長蘆的鹽稅格外重視，多次催促將鹽稅運往前線，如咸豐二年（1852），湖南平叛需要大量的軍餉，于是清廷令“長蘆鹽政迅將未經(jīng)起解餉銀，委員趕緊管解啟程。”[ 22 ] 944咸豐三年（1853）“撥山東、長蘆、銀三十萬兩。已有旨令戶部飛催該撫暨鹽政，迅速撥解矣，軍務吃緊，文報更不容緩。”[ 23 ] 169咸豐三年（1853），為了籌集軍餉“部庫搭放兵餉錢文情形支絀，請在附近直隸省并長蘆鹽務籌款，暫行移緩就急”，清廷對直隸總督都相應做了籌款要求，對于直隸總督“惟直隸沿河各處與京師一水可通，應請旨飭下直隸總督，速飭該藩司核計沿河州縣存留起運各款內(nèi)，酌提錢文舟運至京。”同時“飭下鹽政文謙，即將本年奏課，是否可以按照時價，暫行全數(shù)改解制錢，抑或核明銀款，先行酌解制錢若干，以供支放之處，迅速奏明辦理。”[ 16 ] 435在籌集軍餉的過程中，暴露出事權(quán)不一的弊端，一省軍餉由兩位官員分別籌集，事權(quán)不一，同時在經(jīng)營鹽務的過程中，會出現(xiàn)相互掣肘的情況，這與清廷整頓財政的實際需要不符。

無論是太平天國還是清廷，此時都十分重視鹽稅的征收，正如曹國祉先生所指出“在當時雜稅大量興辦的時期，太平天國當局不能扔掉這項為歷代政府所重視的鹽稅收入，讓因家財政受到損失。”[ 24 ]清廷也十分重視鹽稅的征收，“一切稅務必須實力隨時整飭，不可日久廢弛。”[ 25 ] 200但嘉道后，長蘆鹽務日漸廢弛，經(jīng)過數(shù)次的整飭，仍不見顯著效果，直隸總督與長蘆鹽政事權(quán)重合，鹽務官員管理系統(tǒng)的腐敗等原因的影響下，太平軍對清廷持續(xù)軍事打擊，面對沉重的軍務負擔，清廷需要穩(wěn)定的財政來源，統(tǒng)一事權(quán)，來保障京畿地區(qū)的穩(wěn)定種種需要下，整頓長蘆鹽務再次被提出，此前廢長蘆鹽政，鹽務歸直隸總督兼管的奏議，得到了清廷的同意。咸豐十年（1860），恭親王的奏折闡述了當前鹽政存在的問題：

查鹽務中設立鹽政一員，系相沿舊制，從前兩淮、兩浙、河東均有鹽政，嗣后陸續(xù)裁撤，歸并各督撫兼管，于嵯務并無妨礙，是鹽務中不必定設鹽政一員以資統(tǒng)轄，且鹽務中簽掣則在運司、運同，督銷緝私則在州縣，運司雖系鹽政屬員，而鹽政多系內(nèi)務府郎中員外郎充任，官階轉(zhuǎn)出運司之下，州縣雖有考成，總督實操其權(quán)，鹽政未敢越俎，往往呼應不靈，有如贅設，于嵯務無甚裨益。雖英法兩國稅則載明內(nèi)地食鹽列入違禁貨物，不準販運進出口。現(xiàn)探聞外國商人抵津，以鹽政權(quán)輕未足禁制，有私議販運之意，是長蘆鹽務尤應格外經(jīng)理。[ 16 ] 449

在奕讠斤的奏疏中，陳述了當前長蘆鹽務的種種問題。首先，對于別省的鹽政裁撤，將鹽務歸督撫管理，不但對本省的鹽務沒有消極影響，而且對當前的鹽務管理產(chǎn)生了一定的積極作用。其次，長蘆鹽政在具體的鹽務管理中受到運司、運同的掣肘。再次，在緝私方面，緝查私鹽主要在州縣層面，州縣官聽命于直隸總督，長蘆鹽政在法律上對其沒有管理權(quán)，直隸總督掌握著核心權(quán)力。最后，外國商人天津一帶經(jīng)營，涉及到鹽務需要與官員進行交涉，長蘆鹽政的權(quán)輕級別低，處理交涉多有不便。所述種種問題，表明長蘆鹽政形同虛設，長蘆鹽政的設置對鹽務的整頓沒有裨益，裁撤鹽政成為必然。咸豐十年十二月十八日上諭對長蘆鹽務進行整飭，裁撤了長蘆鹽政，鹽務歸直隸總督兼管。“長蘆鹽政一缺著即裁撤，所有督辦運課事宜，統(tǒng)歸直隸總督管理。”又“長蘆鹽務是其專責，著即督飭鹽運使認真經(jīng)理，于應支正雜課款及各衙門帑利官租等項銀兩，實力催征完解，務期年清年款，不得稍有蒂欠。”[ 16 ] 450隨后，直隸總督文煜與長蘆鹽政崇厚辦理了交接，自此直隸總督兼任了長蘆鹽政。

從道光元年（1821）御史陳鴻上奏取消鹽政衙門，到咸豐十年（1860）裁撤長蘆巡鹽御史，將鹽務歸于直隸總督兼管，清廷終于邁出了改革長蘆鹽務的一步。起初不易輕易更張，咸豐十年（1860）不得不進行變化，某種意義上說是現(xiàn)實所迫。自嘉慶年間，長蘆巡鹽御史衙門愈發(fā)腐敗，行政效率低下，影響了鹽稅的征收。起初政治局勢在清廷尚可控制的范圍內(nèi)，長蘆鹽稅的政治作用尚未達到及其重要的政治高度，防止直隸總督權(quán)力膨脹的需要大于財政需求。但自太平天國運動以來，政治局勢極其不穩(wěn)定，需要高額的軍費平叛，此時腐敗的長蘆鹽政衙門，不能為軍費提供保障，而且總督與鹽政的相互掣肘更加影響到鹽務的行政效率，這與清廷的財政需求背道而馳，整頓長蘆鹽務、統(tǒng)一事權(quán)成為清廷的當務之急，此時清廷也顧不上直隸總督的權(quán)勢膨脹了。

直隸總督兼任了長蘆鹽政后，具體到查禁私鹽方面的職權(quán)，與此前的情形有所不同，不僅僅是協(xié)助鹽務官員并提供軍事協(xié)助，而掌握了最高的鹽務管理權(quán)，長蘆鹽運使成為直隸總督的屬官，在遴選鹽務官員方面有了一定的權(quán)力，面對嘉道以來鹽務廢弛的局面，直隸總督對長蘆鹽務進行大刀闊斧的改革。整飭鹽務首先要從吏治入手。同治四年上諭：“近日假手丁胥，百弊叢生，灶戶李永吉、鹽吏郭廷恕等控案紛紛，層見疊出，請飭直隸總督轉(zhuǎn)飭長蘆鹽運使遴選公正明干之員，自籌運本，前往永平府屬試行官運，以期暢行，并責令該委員議定每年酌交余課。”并“著劉長佑斟酌情形，妥籌辦理。”[ 16 ] 462從上諭可以看出，長蘆鹽運使此時需要聽命于直隸總督的統(tǒng)籌，長蘆鹽運使成為直隸總督的屬官。具體在緝私事件中，直隸總督對之前緝私中的弊端做了相應的陳述，“在部中自以州縣管轄地方，呼應靈便，不知事權(quán)不一，勢必心志不齊，且州縣自行辦運之時，尚不能整飭巡汛。今改歸委員辦運。其不能代為緝私復何待言？是運員專待參賠而州縣坐享余利，將來梟充課虧，照例查參玩泄，州縣官經(jīng)數(shù)易，更得推諉有詞，該委員身家傾陷，未免含冤。”此前緝私中存在的問題，如事權(quán)不一，相互推卸責任等，劉長佑請求委任專員進行緝私“委員則專辦鹽運，必得賣力巡緝，各巡均歸統(tǒng)轄，遠近悉屬一家，較之各州縣各顧各管尤易聯(lián)絡援應。”[ 16 ] 469表明了委員專辦可以統(tǒng)一事權(quán)，避免掣肘。但私鹽問題在長蘆已經(jīng)根深蒂固“梟匪連年搶劫鹽灘，拒傷官役，實為直東等省之患。”同時“若不將緝私之例量為變通，于嵯課民食大有關(guān)系。”隨后，劉長佑請求變通緝私章程，從制度上加強對私鹽的掌控，劉長佑指出“鹽巡緝私定例與現(xiàn)時情形稍有窒礙。”并“顧欲令緝捕勤奮，必先變通緝捕章程，庶巡役踴躍直前，無所顧忌，而梟匪亦知所儆畏，不敢拒捕逞兇。”[ 16 ] 472面對長蘆鹽務的現(xiàn)狀，引起了中央的一些官員的重視，同治八年（1869）三月，工科給事中陳鴻翊上奏整頓長蘆鹽務事奏折，具體內(nèi)容為十章程：“一認辦懸岸宜定限期;一保綱商人宜專責成;一督催總商宜先完課：一捆運官商宜交全額：綱總商人宜令更代;代銷融銷宜行分別;一歷年積欠宜令帶交;一報災補運宜再詳查;一加斤抽錢宜行禁止;一墨筆科則宜加裁革。”[ 16 ] 479-482此項章程得到了一些官員的支持（ 4 ），隨后同治帝頒發(fā)上諭，“著曾國藩按照該部議奏各條，督飭長蘆運司將應辦事宜趕緊修舉，應汰陋習，實力掃除。”[ 16 ] 482在皇帝及戶部的支持下，直隸總督曾國藩在直隸展開了一系列整頓鹽務的措施。隨后，在李鴻章督直期間，直隸總督的鹽政權(quán)進一步得到加強，體現(xiàn)在長蘆鹽稅財政權(quán)處理方面，有著極高的靈活性，光緒十四年（1888），李鴻章購買英國鑄錢機器，“在長蘆鹽課應解本年京餉內(nèi)就近截留，以濟要需。”[ 16 ] 513一方面反映出直隸總督已經(jīng)對長蘆鹽務有著極高的管理權(quán)，權(quán)力延伸到財政權(quán)的方面。另一方面，鹽務已經(jīng)成為地方行政事務的一部分，與此前行政、鹽務兩者分離截然不同了。

四、結(jié)語

“國家意志的表達與執(zhí)行之間達至協(xié)調(diào)是實際政治的需要。”[ 26 ] 113清廷設置長蘆鹽政的目的在于分直隸總督的財權(quán)，保證長蘆鹽稅能直達中央，防止地方官員權(quán)力過大。“分權(quán)”是國家意志的體現(xiàn)，但直隸總督“兼管”長蘆鹽務卻是實際行政事務執(zhí)行的需要，在雍乾時期，直隸總督形成定制以后，直隸總督—長蘆鹽政協(xié)同管理模式正是“實際政治的需要”。

在制度設立之初，尚可維持統(tǒng)治者的預期，但到了清代中期以后，國家意志便很難達到預期，直隸總督在行政管理中權(quán)勢過大，長蘆鹽政“位卑言輕”，且具體事務執(zhí)行過程中，不得不屈從于直隸總督。正如古德諾指出，“把每一種功能分派給一個分立的機構(gòu)去行使是不可能的。這不僅因為政府權(quán)力的行使無法明確地分配，而且還因為隨著政府體制的發(fā)展，政府的這兩種主要功能趨向于分化成一些次要的和從屬的功能。”[ 27 ] 10從良好的協(xié)同模式轉(zhuǎn)變?yōu)殚L蘆鹽政降到從屬地位成為歷史的必然。此時實際政治的“協(xié)調(diào)”已經(jīng)出現(xiàn)很大的問題，私鹽問題嚴重、鹽官腐敗案的頻發(fā)等，均是缺乏“協(xié)調(diào)”的體現(xiàn)。“政治與行政如果缺乏協(xié)調(diào)就會導致政治的癱瘓。因為很明顯，如果意志表達之后得不到執(zhí)行，那么它就什么都不是，什么意義都沒有。”[ 26 ] 114嘉慶以后，長蘆鹽政的行政效率也日益衰弱，清廷中逐漸出現(xiàn)裁汰鹽政衙門的聲音。

自太平天國運動興起以后，軍餉支出增大需要穩(wěn)定的財政來源，保障京畿地區(qū)的穩(wěn)定，加之以鹽務官員的腐敗等現(xiàn)實問題亟待解決。咸豐十年（1860），直隸總督兼長蘆鹽政，兩者的事權(quán)合一，標志著直隸總督職權(quán)的膨脹，也是清廷在“爭權(quán)”過程中的讓步，清廷的“放權(quán)”也是現(xiàn)實所迫，為了維持其統(tǒng)治。此時的直隸總督兼長蘆鹽政是再一次行政協(xié)調(diào)的一個體現(xiàn)，行政協(xié)調(diào)的目的是實際政治的需要，即維護清廷的統(tǒng)治。在鹽務管理上，直隸總督從之前的“有實無名”的管理，到制度上得以確立。雖然起初長蘆鹽務權(quán)仍掌握在榮祿等滿洲貴族手中，經(jīng)過幾代直隸總督的整飭，使得“直隸總督兼長蘆鹽政”形成定制，并一定程度上打擊了長蘆鹽務的頹勢，在平叛過程中，提供了一定的軍餉，但此時國家機器已經(jīng)病入膏肓，長蘆鹽務的頹敗之勢難以徹底根治。

注釋：

（1）長蘆鹽法十四事為：一、復額引以疏壅滯，一、改引部以速引利，一、便引價以壯京圉，一、革防銷以省商費，一、除濫贖以伸商冤，一、疏變價以止奸欺，一、清焚溺以杜虛冒，一、止改告以一引鹽，一、疏關(guān)禁以通引楫，一、杜擾害以清私販，一、核場灶以清窩囤，一、復兩坨以備稽察，一、免徭助以濟孤商，一、設賞例以鼓富商。 《清世祖實錄》順治元年八月己巳條。

（2）康熙初年直隸省有直隸總督、直隸巡撫各一員。四年，裁撤直隸總督，設置直隸山東河南總督。八年直隸省形成了以直隸巡撫為核心的單一行政長官制度。

（3）如嘉慶十三年查抄前任長蘆鹽政李如枚案，嘉慶十七年長蘆砝碼加重案，均是鹽政敗壞的體現(xiàn)。對于砝碼加重案的研究，有夏維中張華 嘉慶十七年長蘆鹽砝舞弊案初探[J].鹽業(yè)史研究，1991（2）：40-47.

（4）如：戶部尚書臣寶鋆、戶部尚書臣羅惇衍、戶部左侍郎、臣魁齡署熱河都統(tǒng)、署戶部左侍郎、禮部右侍郎臣綿宜、戶部左侍郎臣龐鐘璐、戶部左侍郎臣宗室延煦差、署戶部右侍郎、理藩院右侍郎臣桂清、戶部右侍郎臣潘祖蔭等。

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From “Concurrent Management” to “Concurrent

Responsibility”：on the Transformation of the Governor of

Zhili to the Management Mode of Changlu Salt Affairs

YANG? Zeyu

（School of History ， Hebei University， Baoding 071002， China）

Abstract： In the Qing Dynasty， the salt administration， regarded as the “four major administrations”， had a very high status in national administration. The Changlu Salt Field is adjacent to Gyeonggi， and the Changlu Salt Tax is an important source of taxes for the country. Therefore， the Changlu Salt Service was valued by the rulers of the Qing Dynasty. In the Qing Dynasty， the Qing government continued to adjust the management of Changlu salt affairs according time and place. From the initial exploration of the system to the formation of the dual-track management model of Changlu salt administration， the governor of Zhili，? the governor of Zhili was finally in charge of salt affairs and played a different role in the affairs . The reasons behind the repeated changes are extremely complicated. The ten years of Xianfeng was an important watershed for changes in the management model， which had both the influence of the times and the subjective will of the Qing court.

Key words： Qing Dynasty;governor of Zhili Province;Changlu salt administration;salt affairs

收稿日期：2021-12-07

基金項目：河北省社科基金項目“清代直隸總督與區(qū)域社會變遷研究”（HB17LS007）

作者簡介：楊澤宇（1997-），男，山東新泰人，河北大學歷史學院碩士研究生，主要從事清史研究。