探索市域社會治理精細化的鹽城路徑

鹽城因鹽得名，位于江蘇省中東部，地處長三角北翼，是一座在鹽堿地上興起的農業大市。全市戶籍人口821.4萬人，常住人口671.3萬人，市域面積1.7萬平方公里，是全省土地面積最大的地級市。鹽城曾經交通閉塞、遍地鹽堿、地瘠人貧。改革開放以來，經過幾代人的接續奮斗，鹽城經濟社會發展不斷實現新的跨越，城鄉面貌日新月異，人民生活水平顯著提高。進入新時代以來，隨著社會主要矛盾的轉化，鹽城市域社會治理面臨巨大的壓力，傳統的社會治理方式在應對日益復雜多元的市域社會問題時顯得力有不逮。為此，引入精細化的治理模式，探索市域社會治理新路徑，不僅是當下鹽城應對復雜社會問題，滿足人民美好生活需要的現實途徑，也是其有效推進市域社會治理現代化的一個重要抓手。

一、鹽城市域社會精細化治理的實踐探索

近年來，鹽城市為確保中央頂層設計落實落地，用足“繡花針”功夫，著力探索市域社會治理精細化發展的鹽城路徑，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。該市連續兩屆榮獲“全國社會治安綜合治理優秀市”稱號，連續七年被評為“全省綜治平安建設工作先進市”。

（一）打造市域治理“指揮樞紐”

截至目前，鹽城建立了市、縣區、鄉鎮（街道）三級社會治理現代化指揮中心。市域社會治理現代化指揮平臺秉持“聚焦主責主業、強化協同協作、體現智慧智能、圍繞實戰實用”的原則，構建了市域社會治理現代化的“54321”智能模式：“5”是指組織架構、基礎信息、網格治理、人員管控、政法數據等5個功能數據庫；“4”是指應急處突指揮、雪亮技防工程、視頻培訓會}義、網格即時通訊等4個指揮系統；“3”是指平安穩定風險預警、網格化服務管理水平監測、市域社會治理現代化監督考核等3類業務監測；“2”是指網格學苑、網格居民微信“戶戶通”等2個拓展應用，“1”是指鹽政通社會治理等1個移動終端應用。同時，為加快形成橫聯縱貫、平戰一體、多級多元、統調統管的指揮調度體系，鹽城著力打造了“一個中心管全域、一個號碼管受理、一個APP管服務、一個網格管治理、一個平臺管監管”的動態實時治理體系，確保市域社會治理指揮全覆蓋，服務全方位，悉力打造統籌市域治理的“最強大腦”，努力爭創全國市域社會治理現代化試點合格城市。

（二）打造基層治理“一哨聯辦”

鹽城市立足市域精細化治理，在全省首推“一哨聯辦”工作新機制，努力打造具有鹽城特色的“平安前哨”工程。所謂“一哨聯辦”，即依托12345熱線，由市行政審批局牽頭并進行全程跟蹤督辦，建立一個街道（鄉鎮）“吹哨”組織，一個部門牽頭辦理，市、縣兩級多個部門配合的工作模式。只要街道（鄉鎮）基層“吹響”哨子，相關職能部門第一時間“響應”，現場辦公、聯合執法，快速有效解決群眾的“急難愁盼”問題。目前，鹽城制定公布了“一哨聯辦”常見高頻事項清單，主要涉及不動產權證辦理、違章搭建、物業管理、環境保護和城市建設等8大類46個分類內容。從“一哨聯辦”機制啟動以來，全市各街道（鄉鎮）已經“吹哨”150余次，協調解決了諸如文峰街道怡景花同占用公攤面積、正易房產拖欠房東租金、鹽瀆街道源緣小區等數千戶不動產權證辦理等一系列社會矛盾與社會問題，獲得了人民群眾的高度認可。

（三）打造專項治理“破難利器”

鑒于當前鹽城基層社會治理出現諸多難題，加之疫情形勢嚴峻復雜，鹽城市賦能打造了一批全市域、跨部門的創新應用，以期實現重點突破、以點帶面、整體推進的治理實效。在安全專項治理方面，鹽城結合市情實際，緊盯省安全生產重點工作，制定《鹽城市危險化學品雙重預防機制數字化建設工作實施方案》、《鹽城市危險化學品使用安全專項治理行動工作制度（試行）》，著力打通應急、公安、交通、市場監督、行政審批等多個部門和化工園區的相關業務系統，建立證照監測、風險分析和實時預警事項，加強危化品生產、經營、儲存、運輸、使用等各個環節的安全監管工作，進一步補齊危化品監管鏈條，實現對全市危化品企業的“全流程管理”，切實做好危化品生產安全的防范與治理工作。在住房安全管理方面，針對當前一些住宅小區中存在的飛線充電、設施器材損壞缺失、消防通道堵塞、電纜井管道井雜物堆放等問題，“群租房”存在的違規用火、用電、用氣等公共安全風險隱患問題，鹽城開展“清患安居”整治行動，緊盯城中村、城郊接合部、老舊小區、拆遷安置小區及校同周邊等重點區域，充分運用“大數據+網格化+鐵腳板”治理經驗，廣泛發動社區民警輔警、物業保安、平安志愿者以及消防、網格等力量資源，根據“區不漏格、格不漏房、房不漏戶、戶不漏人”的工作要求，對群租房實行“格格清、段段清、戶戶清”動態摸排，全面形成“排查、登記、交辦、治理、反饋、跟蹤”的閉環，及時有效地發現與處置治安、疫情、消防等安全隱患。

（四）打造精細治理“網格基礎”

市域治理精細化的一個重要抓手便是網格化管理。小小網格在疫情防控、人口普查、日常辦事、服務管理方面，充分發揮了全面、精準、有效的強大功能。鹽城在全省率先實現市縣鎮村四級網格中心（綜治中心）規范建設全覆蓋，市本級和列入省考核的9個縣（市、區）全部成立事業編制的網格化服務管理中心（綜治中心），全市126個街道（鎮）全部設立鎮級社會治理局（綜治中心、網格中心）。目前全市共有網格17784個，其中綜合網格13646個，配備綜合網格員1.3萬名。為了不斷提升網格化社會治理質效，2020年鹽城以繡花功夫“織網劃格”，不斷推動網格“五化”（即網格陣地實體化、網格隊伍專職化、網格流程信息化、網格主業重點化、網格聯動社會化）建設，從源頭上排查化解矛盾糾紛和安全穩定風險，切實提高人民群眾的安全感。2022年4月，為打通基層社會治理的“最后一米”，鹽城市政法委出臺了《關于深入推進城鄉社區“精網微格”工程的指導意見》，要求在現有網格劃分基礎上，結合區域位置和人地、物、事、組織等要素，按照50-100戶左有的標準，進一步將城鄉社區綜合網格細分為若干個“微網格”，每個“微網格”至少配備一名聯絡員和兩名志愿者，協助網格員管理網格事務，確保微網格劃分實現市域全覆蓋、人員全管控、服務全到位。

二、鹽城市域社會治理精細化的制約因素

雖然鹽城在市域社會治理精細化方面做了諸多探索，但在復雜多變的市域環境下，其仍面臨著一些掣肘和制約。

（一）制度設計不夠精細

市域社會治理面臨的問題有集中性、爆發式、疊加性的特點，如果缺乏頂層設計，單靠“自下而上”的改革推動，要實現市域社會精準治理具有很大難度；近年來鹽城在社會治理領域積極探索應用互聯網、大數據等信息技術，社會治理“數智化”水平大幅提升，但是由于市域社會治理制度設計仍然不夠細致，部分配套操作機制和細化標準還不夠規范和全面，使得社會治理的精度、準度和效能大打折扣。尤其在處理一些新問題時，比如老舊小區物業管理問題、流動人口動態管治問題，現有的制度往往缺乏相應規程或細致標準，使得相關部門在執行過程中容易出現對問題的反應不夠迅速，對矛盾處理不夠快速的情況。

（二）信息資源共享不足

市域社會治理在國家治理體系中具有承上啟下的功能，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要環節。然而，當前鹽城市域社會治理效率仍然不高，其中一個主要原因便是社會治理信息資源共享不足。盡管在2019年鹽城在市級層面打造上線了“我的鹽城”APP，接人市級30多個部門273項公共服務事項，覆蓋政務服務、社會保障、交通出行、醫療健康、智慧教育、房產服務等重要政務數據進行歸集共享，著力打破部門間數據壁壘。然而不可否認，各層級政務信息仍然存在“縱強橫弱”現象，條線信息上下較為貫通，而各部門間的信息資源橫向共享不足，一些現有的數據庫無法相互接駁、這些問題的形成，很大程度上是因為前瞻性的系統規劃不夠，各部門和各層級之間存在聯動性不足，配合度不高，甚至各自為政的現象，從而導致部分信息資源難以在數據信息統籌平臺的建設上有效推進，造成行動重復與資源浪費。

（三）治理成本居高不下

近年來，隨著社會治理“重心下移”的深入推進，鹽城將網格化管理作為實現市域社會治理精細化的重要抓手，在市域范圍內推進“精微網格”工程建設，將更多的人力、財力、物力配置到網格，形成了“人往格中走、物往格中用、錢往格中花”的局面，有效破解了“辦事難”的困境，但是“處處伸手要錢”，勢必會加重財政負擔。此外，由于在市域范圍內，城鄉結合部、城中村、傳統居住區、繁華商業區等的歷史條件、經濟發展水平、人口結構差別較大，才能達到精細治理的目標要求。而照此標準推進全域精細治理，治理成本十分高昂，而鹽城財政還比較薄弱，還需面對民生、教育、科技等諸多需求，難免“捉襟見肘”，加重財政負擔。

（四）居民參與流于表層

市域社會治理的根基在基層，基層社會治理的服務對象主要是社區居民。然而，從走訪情況來看，目前居民參與意識淡薄，參與多流于表層化，參與的積極性和有效度比較低。具體表現在：一是居民素質差異較大，需求不同，與自己利益不相關的活動，參與積極性低，社區歸屬感整體不強，主人翁意識弱。二是居民參與的內容主要局限于出席居民會議、文體健身、公益事業、疫情防控等一般性活動，而關于社區選舉、社區發展規劃和社區事務的決策和管理權力主要集中于村居領導手中，廣大居民對此缺乏廣泛深入的參與。三是治理主體積極性未能有效釋放，除政府外，其他治理主體未能與政府形成共建共治的局面。這種從主體到內容到形式的社區參與表層化、形式化、工具化將嚴重制約精細化治理的效果。

（五）治理力量不夠專業

隨著信息時代的到來，社會治理面臨的問題越來越專業、越來越復雜，需要專業化的人員和組織機構等多方治理力量的介入和參與。近年來鹽城市社會治理力量日益充實和壯大，截至2022年3月，鹽城社會組織數量共8536家，社工從業人員共12.78萬名。但目前專門從事社會工作服務的社會組織機構數量太低，僅有218家，是社會組織的總數四十分之～左右。同時，持證社工人數量僅有3596人，社會治理專業人員的業務素質還有較大提升空間。大多數社會組織自身獲取社會資源的能力較弱，加之缺乏專業的社會工作人員，導致它們雖然參與社會治理的意愿強烈，但參與管理的能力有限、效果不佳，與精細化社會治理的需求尚存在較大差距。

三、加快推進鹽城市域社會治理精細化的政策建議

市域社會治理是一項系統工程，涉及方方面面，需要統籌兼顧。鹽城市域社會治理應緊密結合市情、社情、民情，走出一條符合自身特點的社會治理精細化之路。

（一）完善頇層制度設計，為市域社會治理精細化夯實系統基礎

制度引領是社會治理創新的關鍵，沒有頂層設計和制度引領，“最后一公里”往往成為精細化社會治理的堵點和痛點。為從更高更深層次上來保障社會治理精細化，推動社會治理由粗放向精細轉型，加強符合時代特征和鹽城特色的制度設計成為當務之急。一是要轉變制度設計理念，市域社會治理精細化的制度設計要由一體化、整體化向個性化、多元化轉變，由被動反應向主動應對轉變。二是要完善信息公開機制，制定統一的數據采集和存儲標準，完善政府基礎信息數據庫，借助電子政務和“數字鹽城”建設的現有成果，整合門戶網站、政務微博、業務系統特別是貼近民眾生活領域的資源，推動數據的公開化、集約化、規模化管理。三是要健全資源共享機制，做好精細治理的信息采集工作，建立協調機制和跨部門合作機制，建立起強大的信息互通、資源共享的無縫對接與溝通協調體系，精準扭轉政府部門越位、錯位問題，不斷提升精細社會治理水平，共同應對錯綜復雜的社會治理問題。四是要強化融資協調機制，打造“一哨聯辦”、實施“精網微格”、建構“智慧社區”等一系列社會治理創新舉措需要花費大量的資金成本，而2021年鹽城財政收入僅為451億元，總體財政實力在省內偏弱，還需面對民生、教育、科技等諸多需求，僅依靠政府財政支持顯然無法完全滿足當前精細社會治理的資金需求。為此，鹽城政府必須想方設法豐富融資渠道、擴大資金來源，廣泛吸納轄區企業、社會組織以及社會資本等積極投入建設資金，同時也要積極爭取省級和國家專項基金的大力支持。

（二）推進信息技術應用，為市域社會治理精細化強化科技支撐

在大數據時代，市域社會治理精細化水平的提升離不開信息技術、互聯網等科技手段的支撐。鹽城市域社會精細治理要充分利用信息技術、互聯網等科技手段，大力發展“數智治理”。一是要利用大數據技術，建立政府權責數據庫、社會組織功能與服務數據庫、市民訴求數據庫、服務供應商數據庫等多種途徑，掌控輿情態勢，分析和回應公眾訴求，有效提供公共服務，不斷提高社會治理的精細化水平。二是要利用互聯網和移動互聯技術，開發具有移動智能的社會管理信息系統，將社會治理有關熱線電話、門戶網站、移動互聯端口與市民服務大廳連接起來，實現線上與線下融合發展，讓“數據多跑路、群眾少跑腿”，實現居民需求的精確掌握和服務事項的精準辦理。三是要完善基層智能平臺建設，當前，鹽城社會治理數字化平臺已覆蓋了社區治理、公共服務、安全防控、社會保障、醫療衛生等多個領域，并取得了顯著的成效，未來應當積極發揮黨建引領作用，以社區、街道、行政村等為單元，高度聚集人、組織、事、物等資源，全面上線覆蓋社會治理領域的專業功能，促進社會治安防控多維度、管理多渠道、矛盾化解多元化，為民眾提供更為細致的服務。

（三）加強專業力量配備，為市域社會治理精細化提供人才保障

專業的社會治理力量既包括專業化的專職工作人員，也包括專業化的相關社會組織與機構等。專業的社工人員和社會組織在實現精準社會治理中發揮了不可替代的作用，是實現市域社會治理精細化的有力保障。一是要加大基層治理專業化人才隊伍的培養，要公開選拔社區專職工作人員，健全職稱評定、薪酬社保、職業規范制度實施職業序列制度，吸引更多的優秀人才加入基層治理服務，在市縣黨校、行政學院要增設社會治理相關課程，持續加強繼續教育和業務培訓，提升社會治理領域人才的專業化水平，提高其精細化治理意識和能力，夯實社會治理基礎。二是要加強志愿者隊伍建設，開通志愿服務網、開發配套手機APP應用，完善志愿者招募管理機制，規范志愿者招募的標準、條件和流程。三是要大力培育和扶持社會組織，加強“孵化基地”建設；著力培養樞紐型社會組織，爭創“品牌”服務；加強基層治理平臺建設，將社工、社會組織、社區志愿者等各種力量凝聚到精準治理平臺，為他們的茁壯成長提供“肥土沃壤”。

（四）完善多元主體共治，為市域社會治理精細化匯聚不竭動能

進入新時代，若想更好實現鹽城市域社會治理精細化，最為行之有效的方法則是要積極推進多元主體協同共治，調動社會資源，激發社會各方面的活力，打通社區居民和其他社會力量參與渠道，從而有效化解社會矛盾，解決社會問題，營造社會和諧。一是要不斷完善以政府為主導、社區自治為基礎、社會組織為中介、公眾廣泛參與的社會治理新格局。二是要堅持重心下移，培育基層社會的“自治基因”，三是要發揮社會組織的載體作用，繼續加大政府向社會購買服務的力度，特別是在一些公共服務、基層政務服務等公共性較強的領域，鼓勵社會組織有序參與。五是要不斷加強社會賦權，通過自下而上的社會賦權，盤活社區、社會組織、志愿服務等社會力量的活力，圍繞社會治理共同體的理念不斷提升社會成員的參與價值和能力，營造全社會參與社會治理的共同體氛圍。