上海臨港：噴薄而出的高質量發展樣板區

國研智庫“高質量發展典型案例”調研組

東海之濱的洋山港內，塔吊林立、舟車穿梭，“無人碼頭”源源不斷輸出“中國制造”；特斯拉上海超級工廠中，機器臂來回穿梭，交付量屢創新高；滴水湖畔的世界頂尖科學家社區里，“最強大腦”聚氣凝神，探究世界級的新時代重大前沿科學；“東方芯港”產業園里，一批“國產的世界第一”技術和產品誕生，彰顯了“中國制造”的國際競爭力…… 這是臨港新片區普通的一天，也是高質量發展的一個生動的橫截面。

習近平總書記2020年11月在浦東開發開放30周年慶祝大會上強調，要更好發揮中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區作用，對標最高標準、最高水平，實行更大程度的壓力測試，在若干重點領域率先實現突破。

2022年是臨港新片區“三年大變樣”的決戰決勝之年。經過兩年多的探索，臨港新片區奮力走在高質量發展前列，制度良種長成參天大樹。為貫徹落實習近平總書記對臨港新片區建設的重要指示精神，國研智庫調研組對臨港新片區展開了調研，以期總結其建設的成功經驗和制度創新成果，為地區高質量發展提供具有較高借鑒價值的樣本。

上海是全國的上海，是世界的上海，這是一個多世紀以來上海經濟成長的真實寫照。

上海是中國近代工業的發祥地，歷史上相當長一段時期，上海一直發揮中國經濟中心功能。1843年的開埠讓上海最早接觸了國外的先進技術和管理方法，迅速崛起為中國最重要的工業中心。新中國成立前的半個世紀里，上海工業產值占全國的比重保持在50%以上。改革開放以來，上海在外資和技術引進方面一直發揮著龍頭作用，有力支撐起上海高端制造業的發展和經濟中心功能的建設。進入21世紀以來，上海產業結構發生了重大變化：1999年上海服務業增加值比重首次超過50%，2009年上升至60%，到2013年迅速上升至70%。城市發展戰略定位的調整，為國際金融中心、國際貿易中心和國際航運中心建設打下基礎。

2008年國際金融危機之后，隨著第四次工業革命的到來，上海制造業再次面臨轉型升級的重大機遇，“卓越的全球城市”的角色功能也逐漸清晰，上海開啟了從中國經濟中心向全球經濟中心的戰略轉型。

臨港新片區建設是上海建設全球經濟中心的有力載體。2003年，臨港開始投入開發建設。2019年8月，臨港作為新片區正式啟航，上升為國家戰略。臨港新片區管委會制度創新和風險防范處處長吳群峰對調研組表示，臨港新片區區別于國內以往的自貿區，其戰略目標在于成為我國深度參與國際經濟合作與競爭的戰略性功能平臺，建成具有較強國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區。

經過兩年多的建設，臨港新片區邁出了嶄新的步伐。從只有制造和倉儲的單一港口，到如今對標世界高質量發展的樣板區，圍繞政策制度創新、特殊功能打造、現代化新城建設等領域，臨港新片區正在全面發力。統計數據顯示，前沿產業方面，2021年新能源汽車成為臨港新片區首個千億級產業集群，2022年高端裝備產業方面也將力爭突破千億元。代表國際貿易價值鏈高端的國際中轉集拼和離岸貿易方面，2021年洋山港集裝箱吞吐量超2280萬標箱，刷新歷史紀錄，其中國際中轉集拼箱量達近400萬箱；臨港新片區離岸貿易交易額年均增長30%。按照規劃目標，到2035年臨港新片區生產總值將超過1萬億元。

上海轉型路徑也是當前中國經濟轉型的體現。臨港新片區的改革試驗一方面在探索上海自身發展出路，同時也在回答中國經濟如何實現高質量發展的重大命題。臨港已成為上海經濟發展的“增長極”“發動機”“新高地”，為國家建設更高水平開放型經濟新體制和實現高質量發展貢獻上海智慧、提供臨港樣本。

2021年進博會期間，臨港新片區備受關注。為了更好地服務進博會期間海外展品密集入境的需求，洋山港采取各項優惠便利措施，快速完成“無紙化”政務審批和口岸查驗通關手續，同時結合自動化碼頭的創新技術，確保了船舶及展品安全進港、快速靠港。

洋山特殊綜合保稅區是我國168個海關特殊監管區域中唯一一個特殊綜合保稅區。以“一體化經濟信息管理服務平臺”為基礎，洋山特殊綜合保稅區實施了全新監管模式，為臨港新片區打造特殊經濟功能、順應全球投資貿易新規則奠定了基礎。據上海綜合保稅區國際物流有限公司副總經理陳彥青介紹，洋山特殊綜合保稅區在制度體系設計上體現了“六特”的特點，即特殊的申報模式、特殊的貿易管制模式、特殊的區內管理模式、特殊的統計制度、特殊的信息化管理模式、特殊的協同管理模式。這六個“特”有利于臨港新片區在國內國際雙循環中發揮作用，同時在國內大循環中促進本地經濟發展。

吳群峰認為，在探索開放新高地方面，自貿區已復制推廣的比較有代表性的經驗主要有以下幾項。一是外資的負面清單，現在全國自貿試驗區版有27項，全國版有31項。二是國際貿易的單一窗口，國際貿易領域涉及20余個監管部門，以前企業要去不同部門申報，現在單一窗口大大提高了開展對外貿易的便利化程度。三是率先開展“先照后證”“證照分離”“一業一證”等“放管服”改革。四是設立自由貿易（FT）賬戶。這些經驗已經逐步推廣到了全國。

“基于差異化探索的定位，臨港新片區有著更艱巨的戰略任務——選擇國家戰略需要、國際市場需求大、對開放度要求高但其他地區尚不具備實施條件的重點領域，實施具有較強國際市場競爭力的開放政策和制度，加大開放型經濟的風險壓力測試。這就要求我們對標最高標準、最高水平，積極推動更高水平的制度型開放，以構建開放型經濟體系為著力點和落腳點。”吳群峰指出。

目前，臨港新片區已基本形成以“五自由一便利”為核心的制度型開放體系框架。投資自由方面，全國首個外資控股的合資理財公司——匯華理財有限公司、首個外商獨資的金融科技公司——匯豐金融科技服務公司相繼設立；貿易自由方面，洋山特殊綜合保稅區封關運行，國內首單跨關區國際中轉集拼、首單境外倉單離岸轉手買賣、首單國際銅保稅標準倉單質押融資、首單飛機船舶跨境租賃等創新業務相繼落地；運輸自由方面，建設東北亞空箱調運中心，開展滬浙跨港區跨關區國際航行船舶供油試點，落地全國首單國際航行船舶保稅液化天然氣（LNG）加注業務；人員從業自由方面，率先推行外籍人才長期居留政策，實行境外專業人才執業備案、開放相關職業資格考試等政策；數據快捷聯通方面，“國際數據港”建設初見成效，率先探索建立數據跨境流動“低風險目錄+分級分類+傳輸存證”管理機制，開展數據跨境流動安全評估試點，國際互聯網數據專用通道投入使用，國家新型互聯網交換中心成立……

一次次探索、一個個“首單”的背后，正是臨港新片區這兩年多來大膽試、大膽闖、自主改的決心，開放紅利正加速轉化為高質量發展新動能。

2021年10月，首批7000輛“臨港制造”特斯拉Model 3從上海啟程出口歐洲。這距特斯拉在上海臨港的超級工廠開工僅僅兩年時間。2021年，特斯拉上海超級工廠交付48萬余輛，占特斯拉全球2021年產能的51.7%。“當年開工、當年建成、當年投產、當年交付”的目標，讓全世界見證了“上海速度”和“特斯拉速度”，成為臨港以及上海營商環境的金字招牌之一。

優化營商環境，加快行政審批，加大“放管服”改革，臨港新片區積極推動特斯拉項目審批模式的常態化、制度化，推廣“臨港速度”。碧博生物是上海生物醫藥產業鏈中從臨床向商業化生產轉化過程中的關鍵環節企業，2020年8月28日正式簽約入駐臨港。作為國內首家全技術、一體化生物醫藥CDMO生產平臺的碧博臨港一期項目從簽約到開工僅用時4個月，克服疫情、全球供應鏈緊張等諸多困難，把通常18個月以上的工期以創紀錄的147天完成工程建設。

臨港新片區管委會高新產業和科技創新處四級調研員吳海濤總結說，“臨港速度”的推廣，得益于臨港新片區探索的“一盤棋統籌、一體化管理、一條龍保障、一攬子宣介”的招商機制，“一個月洽談簽約，三個月完成土地出讓，六個月實現項目開工”的項目落地協同推進機制，以及“一套檔案、一組專員、一類規則、多方聯動、多維評估”的投資促進服務監管機制。

《臨港新片區2021年營商環境評估報告》顯示，在世界銀行營商環境指標評估體系下，臨港新片區營商環境表現總體已接近全球第一梯隊水平。

營商環境優化的背后，實際上是“有為政府”和“有效市場”的平衡。臨港集團是臨港新片區的開發主體，臨港集團總裁呂鳴對調研組表示，作為“科技創新和產業發展的推動者、區域轉型和城市更新的建設者”，受臨港新片區管委會委托，臨港集團組織開展園區規劃、園區招商、企業服務、政策研究等工作，具有延伸政府服務、統籌政策資源的功能。充分市場化的運作，為臨港奠定了良好的產業基礎和城市配套基礎。

只有正確處理好政府與市場的關系，促進核心制度創新，提升改革開放新高地，才能實現在全球范圍內配置資金、技術、人才、數據、土地等生產要素。在上海國際問題研究院院長陳東曉看來，臨港新片區作為特殊經濟功能區，是探索未來中國經濟增長機制創新的重要功能載體。生產要素的重新組合能夠產生新的增長激勵效應。臨港新片區的這些深層次制度改革，將逐步消除制度型壁壘，更好地促進要素流動和培育新的生產方式，并通過重新組合形成新的增長機制。

制度創新旨在為產業發展提供便利，制度創新的“供給力”將轉化為產業發展的“競爭力”。

依托制度創新優勢，立足增強全球資源配置功能，臨港新片區正在打造以“4+2+2”為重點的世界級、開放型、現代化前沿產業集群。吳海濤介紹稱，其中“4”是指集成電路、生物醫藥、民用航空、人工智能等四大核心產業；“2”是指智能新能源汽車、高端裝備制造這兩個臨港既有的優勢產業；“2”是指綠色再制造、氫能產業，這是臨港重點規劃布局的兩大未來產業。預計到2025年，產業規模將突破6000億元，形成集成電路、高端裝備、智能新能源汽車三大千億級產業集群，生物醫藥、人工智能、航空航天三大五百億級產業集群，以及氫能、綠色再制造兩大百億級產業集群。

快速集聚的汽車產業鏈，正是臨港新片區產業飛速發展、經濟總量迅速做大的一個縮影。國產Model 3標準續航升級版上市以來，經歷了多次降價，原因在于成本降低、產能提升，其中產業鏈的集聚效應功不可沒。吳海濤表示，特斯拉上海超級工廠已經達到90%以上的零部件本土化。這帶動了超級工廠所在的臨港新片區內新能源汽車產業的蓬勃發展。目前，已形成整車、動力系統、底盤系統、車身內飾、車身系統、汽車電子、檢驗檢測、自動駕駛、動力電池、材料、商貿產業鏈體系。預計到2025年，臨港智能新能源汽車產業規模將突破3000億元，建設成為世界級智能新能源汽車產業規模最大的集聚地。

在當前世界格局下，全球新產業革命深入發展也深刻影響著國家和城市的興衰，這對我國打造未來產業高地提出了更高要求。自揭牌以來，各類產業項目紛紛向臨港新片區聚集。揭牌百日時，臨港新片區管委會曾經發布過一份產業地圖。透過產業地圖，可以看出臨港新片區產業定位立足解決“卡脖子”問題和新興產業關鍵技術環節的創新發展。

世界最大缸徑的低速大功率柴油機及配套船用曲軸、世界最大的350噸汽輪機轉子高速動平衡試驗站、世界最先進的JU2000E型自升式鉆井平臺、全國首套百萬千瓦級核電站堆內構件、全國首根300毫米硅晶棒、全國首臺自主知識產權的C919大飛機發動機……這些過去長期“卡脖子”、高度依賴進口的高端核心技術都在臨港填補了國產化空白。

核心和關鍵技術的快速發展，得益于臨港新片區提供的覆蓋全生命周期的產業生態。可以說，對每一家有自己專長的科技企業而言，臨港就是中國的“硅谷”。

2019年揭牌之初，臨港新片區立下“軍令狀”——將努力保持20%左右的高速增長，力爭2035年實現區域生產總值超過1萬億的目標。

上海社科院副院長干春暉建議，按照全球城市的理論，臨港新片區應發展那些脫離或者不主要依賴于物理空間的產業，從而獲取全球市場和收益，打破高土地、高勞動力成本的瓶頸。特別是在全球經貿格局大變革、產業科技加速突破的背景下，臨港新片區應努力成為全球城市網絡空間中的重要節點城市，在資源配置中發揮控制和協調作用。

在干春暉看來，一個城市能夠提供的物理空間是極其有限的。隨著對城市空間需求的不斷擴張，城市系統面臨更大的資源環境壓力。“可以想象一下，未來產品不需要直接在本地生產，在本地所要進行的工作是對設計、研發、生產、運輸、銷售的控制，這就是對全球資源配置的控制力的體現。”

“要吸引全球的高端資源在臨港新片區匯集或以臨港新片區為樞紐中轉，城市建設也必須面向未來。”國務院發展研究中心企業研究所研究室主任周健奇認為，臨港新片區應該在綠色化、數字化、智能化方面打造全國的樣板，這有賴于數字經濟低碳時代的新興基礎設施投資，需要在自動駕駛、智能配送、數字流通、數字監管等領域推出一系列制度性創新。

2018年諾貝爾經濟學獎獲得者保羅·羅默指出，開發一個新城可以在很多地方創造價值。比如，我們可以從一開始就要求所有車輛都采用自動駕駛技術，可以嘗試一種完全不同的交通系統，這是現有城市很難嘗試的。政府可以使用電腦隨時改變街道上每個特定車道的行駛方向，讓行人更加安全便利；也可以使用軟件對緊急服務車輛進行調度，減少警報帶來的噪音。正確的創新可以解決很多現有城市難以解決的問題。

保羅·羅默對調研組強調，自貿區應該始終是一個改革區而不是特區。大多數特區的成立是為了向企業提供優惠政策，而不是為了實施改革措施。這是自貿區應該區別于特區的不同之處。改革區是實施一項或多項根本性變革的區域。那么如何判斷一項政策是改革還是優惠，這里有兩條標準：這項政策能否長期持續下去，以及這項政策能否推廣至全國。如果兩個問題的答案都是肯定的，那么這就是一場改革。

臨港的未來，還有無限的可能。再造一個國際化的新城，不是經濟總量的簡單復制，而是以新發展理念為指引的創新制度的貫徹落地，更是建設成為一個放眼世界、對標世界的高質量發展樣板區的重要抓手。

（調研組組長：王忠宏；副組長：梁仰椿 車海剛張詩雨；成員：楊良敏 馬健瑞 趙剛 吳思 魏廣成陶濤；執筆：吳思）