中國各地城鎮職工基本養老保險政策績效評估

盧馳文

提 要：

加強職工基本養老保險政策績效評估，有利于落實相關主體的繳費責任。本次評估只選擇了4個績效指標：覆蓋率、繳費費率、基本養老金的替代率、人均累計結余相對水平。評估結論：西藏與新疆的費率過高，屬于費率有特殊政策地區。如果其他地區也規定與西藏和新疆一樣的費率，則其他地區的企業難以承擔，也不利于不同省市企業公平競爭，因此，西藏與新疆的職工基本養老保險政策不值得推廣。山西、青海、四川、廣西與甘肅，屬于先進地區。國家要表彰先進地區及其有關單位，總結先進地區與先進單位的經驗并加以推廣。

（一）評估背景

1.三大群體（城鎮企業職工、機關事業單位職工與農民工）的基本養老保險制度已經由各自割離走向了統一。1997年7月頒布《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，該文件規定，我國企業職工基本養老保險采取部分積累制。從2010年1月1日起施行的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》第二條規定，本辦法適用于參加城鎮企業職工基本養老保險的所有人員，包括農民工。已經按國家規定領取基本養老保險待遇的人員，不再轉移基本養老保險關系。這說明農民工基本養老保險模式與城鎮企業職工基本養老保險模式相同，都是部分積累制。2015年1月14日，國務院印發《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，該《決定》從2014年10月1日起對機關事業單位工作人員養老保險制度進行改革，實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，與企業職工基本養老保險一樣采取部分積累制。筆者把機關單位、事業單位、企業單位基本養老保險制度，統稱職工基本養老保險制度。職工基本養老保險制度，不僅覆蓋城鎮職工，而且覆蓋農民工。

2.國家越來越重視職工基本養老保險績效評估。2008年國務院明確由監察部牽頭負責政府績效管理工作。2011年3月，經國務院批準，建立了由監察部牽頭，中央組織部、財政部等部門為成員的政府部門績效管理工作部際聯席會議制度。2011年6月，經國務院批準，選擇了8個地區與6個中央部委開展政府績效管理試點。2014年8月22日，李克強總理在國務院常務會議上提出：“我們過去評價政府工作做得好與不好、是否落實到位，往往通過主管部門自我檢查、自我評價。這就造成了自拉自唱，自己給自己唱贊歌，和群眾的實際感受往往有較大差距。”他要求有關部門要逐步嘗試，將更多社會化專業力量引入第三方評估，進一步加強對政策落實的監督、推動，不斷提高政府的公信力。到目前為止，已有一些地區政府開展了職工基本養老保險績效評估工作。職工基本養老保險作為公共政策，強化其績效評估是大勢所趨。

（二）評估意義

1.加強職工基本養老保險政策績效評估，有利于落實相關主體的繳費責任。基本養老保險要保障基本養老金的發放，而且要達到保障基本生活水平的要求。因此，不能放任各統籌地區擅自降低用人單位與職工個人繳費的費率，也不能放任用人單位擅自不按繳費基數的規定繳費。否則，保障離退休老人基本生活的目標難以實現。

2.加強職工基本養老保險政策績效評估，有利于提高結存資金的投資收益率。結存資金的投資產品組合不同，投資收益率也不同；投資期限結構不同，投資收益率也不相同。任憑職工基本養老保險累計結存資金放在銀行里存活期，就等于放任其貶值。放任養命錢貶值，從某種意義上講，就是不作為，甚至是瀆職。堅持養老保險的收益性原則，就要激勵有關管理部門高度重視基金的投資運營效率問題。

3.加強職工基本養老保險政策績效評估，有利于保障基金的安全。投資運營過程中有風險，管理過程中也存在挪用、貪污、受賄的風險。加強對基金管理的績效評估，可以防范基金管理中的各種風險。

4.加強職工基本養老保險政策績效評估，有利于強化個人賬戶的資金積累。為了應對人口老齡化問題，國務院很早就未雨綢繆，對職工基本養老保險采取了社會統籌與個人賬戶相結合的模式，并曾經一度要求各地區做實個人賬戶。盡管現在中央不再要求各地區做實個人賬戶，但不能放棄個人賬戶積累。筆者認為，由于個人賬戶空賬規模巨大，未必能做實全部的個人賬戶，但也要激勵各統籌地區提高個人賬戶的積累率，確保這項政策可持續實施。

5.加強職工基本養老保險政策績效評估，有利于基金管理部門改進工作作風。一項惠民政策能否得到老百姓的大力支持與高度認可，不僅僅取決于獲得的經濟利益多少，還與有關部門工作人員服務態度好壞及工作效率的高低有密切關系。

（一）選擇績效指標

從理論上說，職工基本養老保險政策績效評估指標包括基金管理的主要環節指標：籌資指標、投資運營指標、個人賬戶指標、支付待遇指標、經辦便利性指標與基金管理部門工作作風指標，這些是一級指標。這樣評估就像對待某門課程考試一樣，試卷考題要盡量覆蓋該課程教材的各個章節知識點，以便全面考察考生掌握知識點的情況。理論研究出來的合理方案可為實務工作完善方案指明方向，但理論研究出來的方案在實施中往往受到很多條件限制，現實未必能滿足這些條件。由于有關部門沒有收集與統計有關數據，或者有些指標需要基于調查才能獲取數據，而沒有開展這方面的調查，無法完全按照理論上的評估方法評估。茲將無法獲取數據與需要調查才能獲取數據的指標忽略掉，但力求體現關鍵環節。選擇評估指標的具體情況如下。

籌資指標包括二級指標：覆蓋率、繳費比例執行率、繳費基數規范率、財政補助比例。其中，繳費比例執行率、繳費基數執行率、財政補助執行率這三個指標沒有統計數據，都需要調查才能獲得。覆蓋率作為籌資指標，需要用人單位就業人數與離退休人員數據等，筆者找不到嚴格意義上的職工基本養老保險覆蓋率數據。而《中國勞動統計年鑒2017》有參加職工基本養老保險的人數數據，《中國統計年鑒2017》有各地區城鎮人口（屬于常住人口）數據。如果把覆蓋率作為社會效益指標，可把參加職工基本養老保險的人數與常住城鎮人口之比作為覆蓋率。常住城鎮人口涵蓋城鎮戶籍的幼兒、青少年人口、中年人口、老年人口。在家庭中財產是共同所有或共同享用的，職工參加了基本養老保險，也會惠及其子女與父母等。職工基本養老金水平遠遠高于居民養老金水平，覆蓋率（參加職工基本養老保險的人數與常住的城鎮人口之比）越大，常住城鎮人口的養老保障總體水平就越高。由于各地區人口年齡結構不完全相同，該覆蓋率（參加職工基本養老保險的人數與常住的城鎮人口之比）不能作為嚴格意義上籌資指標的二級指標，但在近似意義上可作為籌資指標的二級指標。繳費基數執行規范率需要調查才能獲得，《中國勞動統計年鑒2017》沒有各地區財政補助數據。

因此，本次績效評估沒有把繳費基數規范率、財政補助比例作為績效評估指標。只把覆蓋率、繳費費率作為績效指標。

投資運營指標包含二級指標：投資收益率與投資合規率。《中國勞動統計年鑒2017》、《中國統計年鑒2017》與有關的統計公報，都沒有各地區職工基本養老保險投資收益率與投資合規率的統計數據，如果某地區投資運營收益率高，則反映到職工基本養老金數額或累計結余的數額上。因此，本次評估沒有把這兩個指標作為績效指標。

個人賬戶指標只包括一個二級指標：積累率指標。理論上，積累率為累計結存資金與個人賬戶記賬額之比。我國職工基本養老保險采取個人賬戶與統籌賬戶相結合的制度。在制度轉軌時，社保中人轉軌之前的個人賬戶是空賬。統籌賬戶已經擠占個人賬戶，累計結余資金完全可以視為個人賬戶的資金。各地區的參保人數不同，各地區的社會平均工資不同，不能以職工基本養老保險累計結存資金的絕對金額為指標，也不能以人均結余資金作為績效指標，而要以人均累計結余相對水平（人均累計結余與本地區社會平均工資之比）作為績效指標。

支付待遇指標包括二級指標：基本養老金平均替代率、及時足額發放率、贍養比。目前沒有足額發放率統計數據，雖然可以通過計算獲得贍養率數據，但贍養比與覆蓋率有關聯作用。同一地區，領取職工基本養老金的人數相同，參加職工基本養老保險繳費人數與領取職工基本養老金的人數之比越大，覆蓋的勞動年齡人口越多，覆蓋率越高。贍養比，既可以作為正向指標，又可以作為負向指標。考慮到使用了覆蓋率作為績效指標，因此，本次評估沒有把及時足額發放率、贍養比作為績效指標。

經辦便利性指標包括二級指標：統籌層次、網絡自助繳費普及率、通過銀行卡方法經辦養老金普及率、網絡生存驗證普及率。由于本次評估是以省級地區作為評估單位，而實際上全國范圍內縣市級統籌、地市級統籌、省級統籌并存，本次評估并非以統籌地區為單位。有關的統計年鑒缺乏網絡自助繳費普及率、通過銀行卡方法經辦養老金普及率、網絡生存驗證普及率的統計數據。因此，本次評估沒有把經辦便利性作為評估指標。

基本管理部門工作作風指標包括二級指標：服務態度與工作效率。這也需要調查才能獲得數據。因此，本次沒有把基金管理部門工作作風作為績效指標。

（二）設置績效指標的權重

由上述可見，本次評估只選擇了4個績效指標：覆蓋率、繳費費率，基本養老金的替代率、人均累計結余相對水平。由于繳費費率代表籌資指標，有利于基金制度的可持續發展，非常重要；基本養老金的替代率作為養老待遇指標，體現養老保障水平，與繳費費率一樣非常重要。覆蓋率作為社會效益指標，其所體現的我國人均累計結余規模很小。因此，設置這4個指標的權重分別為：覆蓋率占15%、繳費費率占35%，基本養老金的替代率占35%、人均累計結余相對水平占15%。

（一）獲取績效指標數據的思路

第一，從統計年鑒查找出各省市數據：常住城鎮人口、參加職工基本養老保險人數、參保繳費人數、離退休人數、基金收入、基金支出、累計結余，計算人均年保費收入、人均年養老待遇、人均累計結余。

第二，從統計年鑒中找出各省市數據：國有單位年末在崗職工人數、國有單位在崗職工年平均工資，城鎮集體單位年末在崗職工人數、城鎮集體單位在崗職工年平均工資，其他單位年末在崗職工人數、其他單位在崗職工年平均工資，計算這三類單位年平均工資，將其視為所在地區社會年平均工資。

第三，從統計年鑒中找出各省市城鎮人口（常住人口）。

第四，計算指標數據。以參加職工基本養老保險人數與常住城鎮人口之比作為覆蓋率，計算覆蓋率。以人均年保費收入與地區社會平均工資之比作為繳費費率。以人均年養老待遇與地區社會平均工資之比作為基本養老金的替代率。以人均累計結余與地區社會平均工資之比作為人均累計結余相對水平。

（二）收集與處理參保人數與基金收支數據（表1）

（三）計算各省市社會平均工資（表2）

（四）計算績效分值的指標數據（表3）

（一）A統計口徑的績效分值的計算（表4）

（二）B統計口徑的績效分值的計算（表5）

（一）關鍵指標數據排序

表3雖然有覆蓋率、繳費費率、基本養老金替代率、人均累計結余相對水平的數據，但沒有排序。然而，這些指標涉及職工養老保險基金管理的主要環節，也是績效計分的基礎數據，為了讓讀者一目了然地了解各省市職工基本養老保險關鍵指標數據的排名情況，特進行排序。如果管理社會養老保險基金的部門工作人員看到排序，便可以發現成績突出的工作環節和存在差距的工作環節，便于改進工作。關鍵指標數據具體的排序如下（表6）。

（二）績效評估分數排序

為了讓讀者一目了然地了解各省市職工基本養老保險政策的績效情況，把采用多種計算方法得出的績效分進行排名。具體排序如下。

由表7的數據排序可以看出，（42）A統計口徑績效分排序與（44）A統計口徑調整后績效分排序完全相同；（46）B統計口徑績效分排序與（48）B統計口徑調整后績效分排序完全相同。有些地區績效分數在A統計口徑調整后績效分排名中與在B統計口徑調整后績效分排名中，名次變化了，但變化的名次相差不大。

（46）B統計口徑績效分計算方法，比（42）A統計口徑調整后績效分計算方法更合理，（48）B統計口徑調整后績效分計算方法，更容易為各省市社會保險基金管理部門接受。從（48）的排序中可以看出，職工基本養老保險政策績效排在前七名的是：第一名，西藏134.27分；第二名，新疆120.93分；第三名，山西97.76分；第四名，青海93.00分；第五名，四川92.87分；第六名，廣西86.08分；第七名，甘肅85.67分。職工基本養老保險政策績效排在后五名的是：貴州59.16分，海南59.33分，廣東59.99分，江西62.63分，江蘇63.32分。西藏和新疆的績效分數遠遠超過100分，屬于異常現象，可作為特殊政策地區。無論費率數據還是替代率數據，西藏和新疆都是職工基本養老保險政策的特殊地區，其他地區可視為一般地區。

（一）覆蓋率排名后五名的地區：海南、西藏、貴州、甘肅、云南。覆蓋率排名靠后的省市，要著力擴大職工基本養老保險覆蓋面。

（二）繳費費率排名后五名的地區：廣東、福建、北京、貴州、江蘇。繳費費率排名靠后的省市，要按照國家政策要求的費率調整到位，并加大對用人單位繳費基數的審計力度。因為，即使政策規定的繳費費率不變，大量參保者以低于實際工資的繳費基數繳費，也會導致職工基本養老保險實際的繳費比例下降。

（三）基本養老金替代率排名后五名的地區：重慶、上海、江蘇、江西、貴州。國家要鼓勵發展補充養老保險（企業年金與機關事業單位職業年金）。基本養老金替代率排名靠后的地區，更要大力發展補充養老保險。

（四）人均累計結余相對水平排名后五名的地區：黑龍江、青海、天津、河北、陜西。人均累計結余相對水平排名靠后的地區，要大力改善投資環境，吸引企業投資，吸引人才參加經濟建設。

（五）職工基本養老保險政策績效排在前七名的是：第一名，西藏；第二名，新疆；第三名，山西；第四名，青海；第五名，四川；第六名，廣西；第七名，甘肅。西藏和新疆的費率過高，屬于特殊政策地區。如果其他地區也規定與西藏和新疆一樣的費率，則其他地區的企業難以承擔，也不利于不同省市企業公平競爭，因此，西藏和新疆的職工基本養老保險政策不值得推廣。山西、青海、四川、廣西和甘肅，屬于先進地區，國家要表彰先進地區及其有關單位，總經先進地區與先進單位的經驗并加以推廣。

（六）加強職工基本養老保險基金投資運營部門的激勵制度建設，確保結余基金保值增值。我國社會保險基金管理部門屬于事業單位，其職工工資獎金都是由國家財政預算撥款，社會保險基金投資運營收益率高低幾乎與社會保險基金管理部門職工的薪酬沒有關系，而且投資運營還有風險。投資運營出現了風險，要承擔責任；投資運營收益率高，職工也得不到獎勵。這樣的管理制度，無法實現職工基本養老保險基金保值增值。

參考文獻

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（作者為上海政法學院社會保障研究中心執行主任）