正確認識“雙碳”策略需把握四個關鍵點

張中祥

提 要：

要正確認識和理解中央經濟工作會議有關“雙碳”工作的部署，有四個關鍵點。即，把握好“雙碳”目標與經濟增長的關系；充分認識實現“雙碳”目標的長期性與系統性；能源轉型要立足以煤為主的基本國情，建立在能源安全之上；能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。同時，要充分認識到碳市場機制是推進碳達峰碳中和的關鍵引擎，以碳市場激勵和吸引資源向低碳綠色項目傾斜，推動綠色低碳發展，實現“雙碳”目標。

一年一度的中央經濟工作會議對于“雙碳”工作的部署，2020年是定目標、提要求，要求把2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和作為全年八項重點工作來抓，抓緊制定2030年前碳排放達峰行動方案，支持有條件的地方率先達峰。2021年則是把方向、控節奏，糾前期一刀切、運動式減碳的偏，“雙碳”工作思路更加清晰。中國碳中和的承諾對全球溫控有非常大的影響。根據一些預測，如果各國都能兌現2015年巴黎氣候變化峰會上承諾的目標，全球的溫升預計達到2.7攝氏度。中國如果兌現這個巴黎峰會后的新承諾，就可以把全球的溫度再降低0.16到0.30攝氏度，這大大增強了把全球溫升控制在2攝氏度以內的巴黎峰會目標。沒有任何一個國家的承諾會帶來像中國這個承諾這么大的影響。

同時，中國碳中和的承諾對中國本身的影響不容小覷。以前中國的承諾只到2030年左右，之后中國的碳排放其實有很多種路徑可走。但有了碳中和承諾，意味著碳達峰后30年內要實現凈零排放，這大大約束了中國2030年后碳排放路徑。這種情況下，分析實現承諾的努力方向和把力氣使在何處，以及采取怎樣的措施才能達到大量減排的目的，同時盡可能減少對經濟的影響，便至關重要。從方向上講，這關系到堅持經濟建設為中心、發展是硬道理的基本主線；從政策制定和實施層面上講，這涉及處理“雙碳”目標與經濟增長的關系，使“雙碳”不致影響經濟社會發展的全局。中國西部城市由于經濟起步比較晚，國家必須給其留出一定的碳空間。從資源看，西部地區由于具備豐富的太陽能、風力等資源，更適合發展新能源，在推進碳減排過程中更占優勢。如果國家嚴格控制化石燃料的生產和消費，西部地區能夠適時轉變發展思路，建立低碳發展的體制機制，充分利用可再生資源實現可持續發展，將是一個非常好的機遇。

為了確?！半p碳”工作不影響經濟社會發展全局，2021年10月24日發布的《中共中央、國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》），在中央層面對碳達峰碳中和這項重大工作進行了系統謀劃和總體部署，進一步明確總體要求，提出了構建綠色低碳循環發展經濟體系、提升能源利用效率、提高非化石能源消費比重、降低二氧化碳排放水平、提升生態系統碳匯能力等五個方面主要目標。黨中央、國務院發布的《意見》，作為“1”，在碳達峰碳中和“1+N”政策體系中發揮統領作用；“N”則包括能源、工業、交通、新型基礎設施、建筑等重點行業和領域碳達峰實施方案，以及支持“雙碳”的相關政策體系和保障措施等。作為“1+N”政策體系的綱領性文件，《意見》的發布不僅為后續配套性政策實施細則的落地奠定了基礎，而且對中國更加堅定地貫徹新發展理念，構建新發展格局，推進產業轉型和升級，走上綠色、低碳、循環的發展路徑，完成碳達峰碳中和這一艱巨任務，具有重大意義。

有了國家“1+N”之后，地方就可以編制自己的“1+N”體系，實現有序達峰。像上海、深圳已明確提出2025年提前達峰，北京也明確提出“十四五”時期要實現碳排放穩中有降。還有省份提出省內部分區域和行業率先達峰，比如福建提出支持廈門、南平等地率先達峰；天津提出推動鋼鐵等重點行業率先達峰和煤炭消費盡早達峰。海南“十四五”清潔能源裝機比重要達到80%左右，清潔能源汽車保有量占比和車樁比達到全國領先水平。浙江從2021年8月開始在全域范圍內的鋼鐵、火電、建材、化工、石化、有色、造紙、印染、化纖等九大重點行業建設項目環評影響報告中要求，開展碳排放評價試點，及時動態掌握區域和行業碳排放變動對碳排放目標的影響。無論國家還是地方的方案，著力點會覆蓋生產端、使用端和政策端。生產端比如控煤和大力發展新能源，使用端比如新能源汽車，政策端包括綠色金融、碳市場等。

有了這個承諾以后，就涉及努力的方向。碳中和是指，對于全球國家或地區的所有溫室氣體的排放量，通過植樹造林、碳捕集利用與封存技術等抵消掉，實現溫室氣體的凈零排放。所以，碳中和不是指零排放，而是凈零排放，正排放負排放相互抵消，變成凈零排放。中國現在每年能源系統排放的二氧化碳大概是100億噸，通過植樹造林碳匯能抵消的大概10億噸不到。這個情況下要實現凈零排放，碳排放必須要大幅度下降，所以，減排是中國最需要努力的方向。只有把溫室氣體排放總量降到至少比現在的排放總量低一個數量級，才可能依靠碳匯和碳捕集利用與封存技術把溫室氣體排放抵消掉，實現碳中和。

實現“雙碳”目標，要求中國經濟和能源結構以前所未有的力度向低碳化無碳化深度調整。要充分認識“雙碳”工作的長期性與系統性，不可能畢其功于一役。沖高峰、搶跑、一刀切式開展“減碳”，都是不可取的，是錯誤的做法。

在國家已明確力爭2030年前碳達峰后，無論是發達地區，還是欠發達地區，“十四五”都是碳達峰的關鍵期、窗口期，要充分認識到碳達峰不是攀高峰，碳達峰與碳中和是緊密關聯的兩個階段，此快彼快、此低彼易、此緩彼難。在2060年前實現碳中和的承諾下，早謀劃早作為早主動，達峰峰值低而且早，后期減排壓力就小、回旋余地就大、付出成本也低。

但客觀而言，中央提出“雙碳”目標后，總體部署和實施方案缺失；國家發改委要求包括廣東、江蘇在內的2021年上半年能源強度不降反升的9個地區立即改正，政策執行缺乏彈性；地方政府并沒有參與中央的決策，剛開始對開展“雙碳”工作節奏把握不準，地方沖高峰、搶跑、一刀切式地開展“減碳”錦標賽，出現了一些問題。有些地方政府認為，距離碳達峰只有10年時間，應該抓緊（甚至盲目安排）高耗能高排放項目，沖高當地碳排放峰值，為今后當地發展預留排放空間。也有一些地方可能看到中央強調這方面的工作，就如同當年地方上開展GDP錦標賽，搶跑、開展運動式“減碳”，提出一些可能不切實際的目標。2021年9月，武漢市政府官網發布的《武漢市二氧化碳排放達峰評估工作方案》，提出2022年全市碳排放量達到峰值的目標。考慮到上海、深圳才力爭2025年前碳達峰，受新冠肺炎疫情嚴重困擾、經濟嚴重下滑、排放量也大幅下降的武漢，傳統產業仍有發展空間，新興產業又沒有成規模，2022年就要實現碳達峰可能就有點不切實際了。

攀高峰增加了額外的能源需求，搶跑與運動式“減碳”砍掉一些本來與中國的發展階段、技術水平還適應的項目或產能，減少了能源供應，造成能源供需之間的矛盾。2021年夏季開始在全國不少地方出現的“拉閘限電”，部分原因就是與攀高峰、搶跑、一刀切這種不實事求是的做法有關。

重點排放行業是開展碳達峰碳中和工作的重要領域。《意見》在中央層面對碳達峰碳中和這項重大工作進行系統謀劃和總體部署，有助于各地加快編制“雙碳”工作實施意見和2030年前碳達峰行動方案，制定能源、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材、交通、建筑等行業和領域碳達峰實施方案，完善支持“雙碳”的相關政策體系和保障措施，統籌推進節能減排降碳和宏觀經濟社會發展，平衡好發展與降碳、整體與局部、短期與中長期關系，因地施策，有序達峰。2022年2月，國家發改委、工信部、生態環境部、國家能源局發布的《高耗能行業重點領域節能降碳改造升級實施指南（2022年版）》，就是針對高耗能行業重點領域能效在標桿水平特別是基準水平以下的企業的節能降碳改造升級，要求這些企業提高生產工藝和技術裝備綠色化水平，提升資源能源利用效率，從而實現重點排放行業整體的節能減排降碳目標。作為中國經濟的基石和耗能大戶，中央企業在節能降碳方面的表率作用至關重要。2021年12月底，國資委印發了《關于推進中央企業高質量發展做好碳達峰碳中和工作的指導意見》，對中央企業分別到2025年和2030年的產業結構、能效和可再生能源發電裝機比重等提出了具體目標，明確了到2060對中央企業的總體要求，為中央企業和全國實現碳達峰碳中和奠定了堅實基礎。

國內有一些從事經濟和環境研究的學者，對能源問題本身及其涉及的利害問題和難度了解不深，主張盡快淘汰煤炭、淘汰煤電。還有一些從事氣候變化研究的學者，過于理想化，更多從氣候變化角度看問題，對中國的經濟情況了解不夠，對地方和企業實施國家政策可能遇到的困難了解更少，也建議采取激進的控煤和煤電政策。中國在煤電和控煤上的立場，既要考慮遵守全球氣候變化協議，也要基于本身經濟發展水平和能源結構的客觀現實。要立足以煤為主的基本國情，能源轉型要建立在能源安全之上，先立后破，推動煤炭和新能源優化組合，而非2020年時單純強調煤炭消費盡早達峰。

中國當前主要依靠煤電，雖然煤電裝機占全國電力總裝機容量2020年首次低于50%，但全國仍有10.8億千瓦煤電裝機在運行，而且大多數燃煤電廠是在過去15年內投產運行的，離現代煤電廠正常退役還有20-30年時間。讓這些機組提前退役會造成很大經濟損失。特別是經濟不發達的西部地區，機組運行年齡更短。

研究顯示，在全球溫升控制在1.5℃目標下，煤電更多地承擔系統調峰、調頻、調壓和備用功能，通過降低利用小時，2045年中國可實現煤電全面退出；在全球溫升控制在2℃目標下，煤電全面退出可推后到2055年。盡管基于當前技術水平和出于經濟性的考慮，大幅減少化石能源使用有助于大幅削減溫室氣體排放，但煤電是否全面退出，與是否有抵消碳排放的負碳技術、以及這些技術是否能夠得到經濟合理的利用有關。碳捕集利用與封存技術（CCUS）可允許這些煤電機組不至于全部提前退役。中國目前只有大約300萬噸的碳收集量，對比中國一年100億噸的碳排放量，是遠遠不夠的。CCUS技術作為保底技術，也就是零碳技術成本的上限，未來CCUS技術的成本下降幅度和發展規模，對控煤和煤炭消費量下降幅度將產生影響。研究顯示，在碳中和約束下，經濟性CCUS技術的規模應用可使中國煤電延遲到2060年全部淘汰。

2021年底召開的中央經濟工作會議提出能耗“雙控”盡早向碳排放總量和強度“雙控”轉變，繼2021年10月8日國務院常務會議提出新增可再生能源不受能源消費總量限制，這次首次提出原料用能不納入能源消費總量控制。

所謂原料用能，主要針對煤化工、石油化工等產業領域，是指煤炭、石油、天然氣等用作原材料的能源消費。長期以來，原料用能都是納入全部能源消費總量控制的。但事實上，原料用能絕大部分轉化成原料固定其中，并沒有被“燒掉”，只有一部分二氧化碳被排放到空氣中，而不是像燃料用能，100%的能源消耗將二氧化碳排放到空氣中。因此，從控制碳排放角度，在能源消費口徑上區分燃料和原料用能，原料用能不納入能源消費總量控制，在本質上回歸了能源的雙重或者多重屬性，利好煤化工行業、石化行業能效先進企業，增加了這些行業部分增量項目獲批的可能性，可防止原料供應短缺，穩定以原料為基礎的一系列工業品價格。但如果認為這是把能耗總量放開，那完全是誤讀。新政只是增強了管理彈性，增加了差別化管理措施，客觀反映了行業發展訴求和能源利用情況。新增項目還是要有序實施，要符合國家“三新一高”、產業布局和資源環境承載力等要求。事實上，國務院2022年1月24日印發的《“十四五”節能減排綜合工作方案》再次強調了優化完善能耗“雙控”制度，要求以能源產出率為重要依據，綜合考慮發展階段等因素，合理確定各地區能耗強度降低目標；各省根據地區生產總值增速目標和能耗強度降低基本目標確定年度能源消費總量目標。預計2022年，國家發改委將結合國家節能減排等政策對能源“雙控”考核制度再行修訂。

實現特定溫控目標本質上需要不同幅度地削減溫室氣體排放，而不是特定的化石能源。因此，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變是方向。中央之所以提“盡早”而不是“立即”，是因為能耗“雙控”在中國有基礎有條件，但碳“雙控”基礎和條件還比較薄弱，這也是為什么國家碳市場原計劃2017年啟動，一直推遲到2021年7月中旬才上線交易，而且僅僅包括了發電部門。之所以選擇電力行業作為突破口，一方面是因為發電行業的碳排放量占全國總排放量比重大。無論是歐盟碳交易體系覆蓋歐盟碳排放總量的大約45%，還是中國七個碳交易試點覆蓋的碳排放占試點省市總排放量的40%-60%，碳排放交易一般覆蓋的排放占總排放量比重較大。發電行業碳排放量大，占到全國碳排放總量的40%以上。另一方面是因為電力行業產品較單一，數據容易核查核實，碳配額也容易分配，所以作為突破口先行。因此，能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變有個過程，只能是逐步，盡力盡早。

實現碳達峰、碳中和目標需要巨量投資，迫切需要加快推進綠色金融和全國碳排放交易市場建設，引導資源合理配置，撬動資源向綠色低碳項目傾斜，推動綠色低碳發展。上述《意見》提出，加快建設完善全國碳排放權交易市場，逐步擴大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式。這為碳市場的進一步完善和擴大指明了方向。

自國家“十一五”規劃中首次提出節能目標以來已過去三個五年規劃，其中兩個五年規劃就沒有完成國家制定的具有約束性的節能目標。即使完成的部分，主要也是靠行政手段，缺乏效率。2013年在深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北、重慶等七個省市啟動碳排放交易試點就是通過市場手段把外部效應內部化，更有效率地來做這個事情。七個省市啟動碳排放交易試點的設計、運行和履約，為試點向全國碳排放交易體系擴展提供了有價值的參考，但各試點碳市場成交規模較小，流動性嚴重不足，碳價偏低，嚴重影響對節能減排和綠色投資的激勵。

2021年7月16日，全國碳市場交易系統實現線上首單交易。全國碳市場首批納入電力行業2162家重點排放單位、年覆蓋溫室氣體排放量約45億噸二氧化碳。啟動當天的成交量達到410.4萬噸，但從第二個交易日開始成交量開始下降，部分交易日成交量不足百噸。根據生態環境部的要求，各地要確保2021年12月15日前本行政區域95%的重點排放單位完成履約，12月31日前全部重點排放單位完成履約。隨著履約期限臨近，全國碳市場日趨活躍。從2021年11月底開始，量價齊升，2021年12月成交總量超過1億噸，超過前5個月的交易量總和，成交量達到整體交易量的76%，成交價超過60元/噸的高位。在此期間，多日出現有價無市的狀態，掛牌交易的配額在一開市即被搶購完。截至2021年12月31日，全國碳排放權交易市場第一個履約周期結束，全國碳市場累計運行114個交易日，碳排放配額累計成交量1.79億噸，累計成交額76.61億元。按履約量計，履約完成率為99.5%。2021年12月31日收盤價54.22元/噸，較首日開盤價48元/噸上漲了13%，市場運行平穩有序，交易價格穩中有升，對促進電力企業節能減排初現成效。

目前，全國碳交易僅包括電力行業，擴大碳市場的參與行業，有助于平穩碳價。如果碳排放的度量、報告和核實有保證，覆蓋的行業越多，企業異質性也越大，企業減排成本之間的差距可能越大，相互間的碳交易會越多，有利于在總的減排目標下降低總的履約成本。那么，哪些行業可優先考慮在第二批納入全國碳市場呢？

鋼鐵、水泥行業既是國民經濟中重要的基礎產業，但同樣也是碳排放大戶。鋼鐵、水泥行業的碳排放分別占全國碳排放總量的15%和13.5%，因此這兩個行業是實現“雙碳”目標的重點碳減排行業，建議將鋼鐵、水泥行業在第二批優先納入全國碳市場。鑒于歐盟委員會提出的歐盟綠色新政中，防止碳泄漏的碳邊境調節機制提案涵蓋歐洲碳市場中的電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個領域生產過程中的直接碳排放，中國也有必要把歐盟碳邊境調節機制覆蓋的行業，比如鋼鐵、水泥，作為優先考慮的部門，在“十四五”期間逐步覆蓋石化、化工、建材、有色金屬、造紙、航空等其他六個高能耗行業。另外，從國家角度講，應充分利用全國碳市場建設的機會，推進電力價格機制改革，讓電價反映市場供需及碳減排成本，形成電價與碳價有機融合的價格體系，促進碳市場和電力市場協同發展。

在全國碳市場建設的背景下，各地或者已有的碳試點以后怎么發揮作用，是需要認真考慮的。比如，國家現在強力推進粵港澳大灣區戰略，我們要思考如何全方位、多角度來推進其建設。一方面，廣東既是排放大省，廣州、深圳又有八年開展碳交易試點的市場基礎，另一方面，港澳難以形成獨立的碳市場。因此，筆者認為，建立粵港澳大灣區統一碳市場，的確可以使其扮演推動粵港澳大灣區深度合作的載體。如果能夠建成粵港澳大灣區統一碳市場，就可以融合粵港澳、深圳金融/碳排放交易機構與廣州的期貨交易所、碳排放交易所，真正實現強強聯合，把碳市場做大。

現在談建設粵港澳大灣區碳市場，是在全國已經有碳市場建設的背景下，因此，它只能作為全國碳市場的補充。而如何使其成為全國碳市場的有益補充，才是真正需要思考的。

考慮到企業的承受能力，全國的碳市場建設是比較謹慎的，全國碳市場的流動性和波動性會受到嚴格限制。鑒于此，粵港澳大灣區碳市場可以以流動性為目標，把碳金融作為發展重點，發揮與國際碳市場互聯互通的窗口作用，完善中國的碳定價基礎，開展目前全國碳市場還沒有的一些交易模式和品種的試點。

筆者認為粵港澳大灣區碳市場至少可以在以下幾方面發揮作用。一是先于國家碳市場，把一些部門納入進來；二是可以先于國家碳市場，創新一些規則，包括與國際對標的標準；三是可以先于國家碳市場試點一些金融工具、交易品種，使交易產品和服務更加多元化；四是充分利用港澳的國際信譽，先行開展國際碳排放交易，為今后在全國開展國際碳排放交易奠定基礎。推動這項工作，可以在現有廣州、深圳碳排放交易所和廣州期貨交易所基礎上，建立一個粵港澳三方投資并運行管理的粵港澳大灣區統一碳市場的主體，兼顧到更多企業和金融機構，也能夠讓港澳更好地發揮作用，把它作為加強粵港澳大灣區深度合作的國家戰略組成部分，真正推動下去。

（作者為天津大學馬寅初經濟學院創院院長、卓越教授，國家能源、環境和產業經濟研究院院長。本文系國家社科基金重大項目〈20&ZD109〉和國家自然科學基金重大項目〈71690243〉的階段性成果）