高校預算績效管理實施路徑研究*

○重慶工商職業學院 葉 紅

一、引言

預算績效管理是國家財政管理改革的重要途徑，是完善社會主義法制、推進建立透明型政府的重大舉措。國家相繼頒布實施《財政支出績效評價管理暫行辦法》、《關于全面實施預算績效管理的意見》等一系列文件辦法。隨著《國家職業教育改革實施方案》的出臺，提升高職教育高質量發展的“雙高計劃”建設也提上日程。高校“雙高計劃”的大力推進，大量建設專項資金的不斷投入，如何做好專項資金績效管理，發揮專項資金最大社會和經濟效益成為社會各界關注的焦點。高校開展實施預算績效管理工作，不僅僅是國家政策的需求，也是解決“重投入輕管理、重支出輕績效”等問題的有效路徑。通過實施預算績效全過程管理，有效引導項目建設目標和內容，使建設學校樹立責任意識和競爭意識，聚力形成一批戰略性、標志性的成果，通過完善預算、執行、績效評價等財務管理手段，有利于增強建設單位內部的積極進取，促使其不斷夯實內功，促進學校各項事業高質量發展。

二、國內外研究現狀

(一)國外預算績效管理研究

美國公立大學成立了專門的預算管理部門和規范的預算編審流程，全校職工廣泛積極參與。加拿大高校大多建立了預算顧問委員會，根據各院系實際工作績效情況合理配置預算資金。德國高校建立科學嚴謹的預算管理機制，多渠道籌措預算資金，其基本建設由本校和聯邦政府合作完成。高校中有部分學者圍繞以績效導向、績效指標等展開了研究。Jongbloed和Vossensteyn[1]以經合組織(OECD)的11個成員國為研究對象，建立了以產出為基礎的績效評價指標體系。學者卡倫[2]對績效評價指標進行分類，如效益、效率、績效等維度。Coste和Tiron-Tudor[3]指出，高校學生人數是預算績效評價體系中的關鍵因素，也是財政資金撥款的重要依據。

(二)國內預算績效管理研究

喬春華[4]區分了績效預算和預算績效兩個概念，重新界定了高校預算的定義，指出績效預算是以目標為導向、以成果為目標的預算管理模式。有學者通過總結西方國家的先進理念和經驗，探索適合國內高校的預算績效管理模式。袁晉芳[5]借鑒國外高校績效預算政策與實踐經驗,結合高校特征,提出我國績效預算建立與發展的總目標和分階段目標，有針對性地構建高校項目績效評價體系，對高校最主要功能之一的科研活動展開了績效評價實證分析。茍于泉和劉馨月[6]指出當前國內高校預算控制存在的問題，通過借鑒美國和澳大利亞關于預算控制相關方法與經驗，提出實現國內高校預算控制的路徑與對策。不少學者圍繞建立高校預算績效評價體系展開研究。肖廣華和侯玉燕[7]指出高校全面預算績效管理的現狀，從預算績效編制、控制和評價三個維度建立高校全面預算績效管理模式，并提出相應的完善措施。陳鳳[8]闡述了當前高校政府采購績效管理存在的困境，從多角度、多層次建立績效評價體系，并對績效評價指標作了改進。

(三)文獻綜述

首先，關于高校預算績效的研究大多是理論層面，對專項資金預算績效管理的研究較少，大多針對所有類別，很少就專項項目預算績效管理提出針對性措施；其次，高校預算績效評價指標過于統一，多以預算編制、執行等反映經濟效益的財務指標為主，反映社會效益及環境效益的非財務指標欠缺。高校主要承擔為社會提供教育培訓、科學技術開發推廣等社會服務功能，明顯區別于其他行政事業單位。由于缺乏行業標準，各高校往往依靠業務部門提供的績效目標確定統一的績效評價指標，缺乏個性和針對性；最后，當前多數高校的績效評價關注點仍然在于事后考核評價，側重于完成財政部門下達的任務，關注項目是否完成，缺少對項目預算績效的全過程管控，缺乏對項目實施成效及其資金使用效益的分析，無法滿足新時代高校預算績效管理的工作需求。

三、高校預算績效管理需要解決的重點問題

(一)預算績效管理意識

目前，高校普遍缺乏預算績效理念，各業務部門更多會考慮項目是否建成、資金能不能“花出去”，很少考慮“資金如何用、效果如何”，“重支出輕績效、重投入輕管理”的現象比較普遍，較少關注績效目標是否實現。高校各部門應當將預算績效管理工作常態化，針對各類型業務指定詳細的操作規范，按照標準化流程展開預算績效全過程管理，形成“事前有規劃、事中有控制與監控、事后有評價”的全過程績效管理模式。

(二)預算績效管理工作聯動性

高校績效管理工作普遍由財務管理部門推動完成，未設立獨立的績效管理機構，也沒有配備專門的績效管理人員，而財務部門往往側重于完成財務統計工作、財務評價及反饋不足。高校預算績效管理工作涉及方方面面，關系到業務和財務等各個部門，其中，財務部門主要管理項目資金使用效益等情況，業務部門則主要負責各項目的執行開展情況。財務部門與業務管理部門要充分溝通與協調，實現上下間和平行間聯動，為學校中長期發展規劃提供決策指導信息。

(三)財務管理信息化建設

信息化建設在高校實施預算績效管理中起著基礎性保障作用。當前，大多數高校對信息化建設重視不足、信息化觀念和手段欠缺，預算績效管理尚處于起步階段，其辦公系統、教務系統、人事管理系統、財務系統、科研系統等系統之間缺乏互聯互通，就績效管理而言，業務數據收集不到位，集成化信息系統建設滯后。運用大數據管理，提升信息化水平是有效實施預算績效管理的先決條件，高校財務信息化建設方向是數據共享、業財融合，實現數據實時在線共享，提高預算績效管理成效。

(四)預算績效評價結果反饋應用

高校普遍存在缺乏績效管理激勵約束機制、績效評價結果并未與下一年度預算掛鉤、績效管理和績效考核“走形式”等問題，一旦出現偏差或異常問題，問責難以落實，績效管理將失去意義。結合財政部制定的《預算績效評價共性指標體系框架》，制訂各專項項目預算績效評價管理辦法，重點評價績效目標設定的科學性、項目完成情況、績效目標完成情況以及預算執行的時效性等。全面實施預算績效管理，不為評價而評價，而是將最終結果與下一年度預算安排掛構，形成績效管理激勵約束機制。

四、高校預算績效管理實施路徑研究

(一)以“項目庫建設”為切口實現績效管理工作聯動

依托學校智慧化校園建設，以項目庫建設和管理為抓手，構建預算項目庫管理系統，設計項目入庫流程，推動預算管理向業務前端延伸，通過梳理各項業務流程，建立能覆蓋項目績效的目標管理、過程監控、績效評價結果及反饋等全過程預算績效信息管理系統。同時，運用大數據信息技術，加強數據集成，實現數據的互聯互通，職能部門、質量辦、財務處分工把口、形成合力，把業務管理、項目管理和預算管理一體化銜接，切實做到預算和績效同步執行、同步完成，形成各項目建設全校上下聯動、協同工作格局。

(二)以“四字法”為理念實施全過程預算績效管理

在預算管理過程中結合績效管理，針對普遍存在的缺乏標準和規范、重項目執行輕預算績效、監控流于形式以及糾偏不及時等問題，構思提出全過程績效管理“四字法”。首先是事前“立”，將績效管理流程標準化，項目預算與項目績效目標同步編制；其次是日常“監”，通過校內外共同監督、實時監控，及時反饋，為項目目標控制實施動態糾偏；再次是實時“糾”，定期召開檢查會議，各部門針對預算執行中的問題進行自評、自查、自糾；最后是全面“控”，“以預算和費用管控為核心，構建整體多維管控方式”，防范經濟活動風險，減少人為因素對預算執行的影響。

(三)以“多維度評價”為特色建立預算績效指標體系

通過“多維度評價”視角，設計“共性+個性”、“定性+定量”相結合的多維度評價標準，提高重點和特色指標的權重，力求預算績效管理流程規范、方法科學、結果可靠。同時，落實績效評價結果反饋，將評價結果與下一年度預算配置或資金撥付相掛鉤，對評價等級為優的項目優先保障；對評價等級為一般的項目要分析原因、督促改進；對評價等級為差的項目要核減下年度的資金甚至停止撥付，并與項目單位考核掛鉤，實施必要獎罰措施，造成嚴重后果的，應對相關責任人予以問責，讓預算績效管理真正產生效益、發揮作用。

(四)以“八步法”為路徑實施預算績效管理

設置預算績效管理“八步法”。“一商”：先謀事業，樹立“事業為先，績效至上”理念；“二議”：議定方向，商議預算投入的重點方向；“三報”：即建項目庫，除了日常運作的基本支出，所有項目支出均實行項目庫管理；“四審”：把出庫關，成立項目論證小組，按業財綜合評價結果排序明確擬支持項目清單；“五定”：科學決策，財務部門提交預算草案，校黨委常委會或校長辦公會作出最終決策；“六批”：批復下達，依據預算批復項目和預算明細組織預算執行；“七督”：監督執行，財務部門和業務部門把控各自的監督職責；“八評”：即考核評價，圍繞績效目標實現情況和預算執行效果展開考核評價，結果與下年度部門預算掛鉤。在各環節中，無論財務部門還是業務部門均參與其中，形成全員涉及、全過程管理的預算績效管理模式。

五、結語

預算績效評價指標既要考慮項目的共性特點，也要考慮項目的獨特性，預算執行過程中，從績效目標達成情況、項目實施進度情況和項目預算執行情況等多維度對項目管理績效進行“多重監控”。此外，可將事后的預算績效評價貫穿于預算管理全過程，甚至延伸到事前的規劃決策、事中的監督控制，把握達成績效目標的各個關鍵節點，形成一個全鏈條的預算管理體系，為高校實施預算績效管理的實踐操作和順利推進提供鏡鑒。