“一把手”監督和同級監督面臨的挑戰及對策

張 恒

（南開大學馬克思主義學院，天津 300350）

一、強化“一把手”監督和同級監督的重要意義

（一） 對領導干部進行監督是我們黨的歷史傳統

中國共產黨自成立以來就高度重視對于權力的監督，而在權力監督中對于領導干部的監督始終是重點。1927年中國共產黨成立了黨的歷史上第一個監督專責機構——中央監察委員會，對黨員、干部進行監督。中央蘇區時期，黨成立了中央到地方四級工農檢察部，嚴懲腐敗。新中國成立以后，中國共產黨開始以執政黨的角色探索權力的制約與監督機制。1949年11月，黨中央決定成立中央及縣級以上各級紀委。1952年，黨在“三反”運動中對劉青山、張子善的嚴肅處理對于黨員領導干部起到了良好的警示作用。1955年，黨中央決定成立監察委員會，代替之前的紀委。朱德在中央監委成立大會上，明確指出,監察委員會要重點監督黨的領導干部。[1]改革開放以來，歷屆國家領導人充分總結以往監督經驗，吸取教訓，重新探索對于權力的制約與監督機制。黨的十一屆三中全會決定重新恢復設立中央紀律檢查委員會，此后巡視監督制度、派駐監督制度也相繼恢復。黨內監督制度在恢復的基礎上也實現了新的發展，黨的十二大以黨章的形式確立了紀檢機關的“雙重領導”體制， 《中國共產黨黨內監督條例（試行）》 《中國共產黨領導干部廉潔從政若干準則》等黨內法規的頒布進一步完善了黨內監督制度。其中 《中國共產黨黨內監督條例 （試行）》 更加明確了黨內監督的重點即黨的各級領導機關和領導干部。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視對權力的制約與監督，堅持黨管干部原則，明確從嚴治黨關鍵是從嚴治吏，以此深入推進全面從嚴治黨，堅持和完善黨和國家監督體系，既打“老虎”又拍“蒼蠅”，努力構建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制，推動黨風廉政建設和反腐敗工作取得了歷史性成就。

（二） 管住“關鍵少數”是全面從嚴治黨的必然要求

無論是“一把手”監督還是同級監督，都是對權力尤其是對“一把手”權力的監督。習近平總書記指出：“從長期實踐看，反腐倡廉建設，必須從領導干部特別是主要領導干部抓起。”[2]119之所以反復強調對于“一把手”的監督，一方面，因為“一把手”作為貫徹黨的路線、方針和政策的第一責任人，對于中國共產黨治國理政至關重要。黨的重大決策部署能否貫徹與落實，主要取決于“一把手”的重視程度和落實程度。只有在強化黨內監督的過程中首先抓好對于一把手的監督，才能上行下效，帶動黨風的不斷改善與黨內政治生態的凈化，推動全面從嚴治黨的深入進行。另一方面，正如習近平總書記所說：“一把手”違紀違法最易產生催化、連鎖反應，甚至造成區域性、系統性、塌方式腐敗。”[3]403“一把手”集項目審批、人事任用、工作決策等權力于一身，很容易出現腐敗問題。一旦“一把手”自身出現問題，會直接影響整個黨委領導班子甚至包括黨員群眾在內的政治生態，產生的危害要比一般的黨員違紀更加嚴重。再加上長期以來由于權力運行的制約與監督機制不完善等原因，對于“一把手”的監督并未取得理想效果。統計顯示，在所有受紀律處分的黨政機關縣處級以上干部中，“一把手”占1/3以上，在廳局級以上干部中，“一把手”所占比例更大。[4]因此強化黨內監督、推進全面從嚴治黨，必須要管住“關鍵少數”，這個“關鍵少數”就是“一把手”。

二、對“一把手”監督和同級監督面臨的挑戰

（一） 權力運行的制約與監督機制不完善

1.“一把手”權力過大，權力界限模糊。民主集中制是我們黨的根本組織原則，也是我們黨不斷制勝的重要法寶。堅持民主集中制需要形成領導核心，而在領導核心中居于首位的人便是“一把手”。按照黨章規定，重大決策應由黨委共同討論決定，堅持民主集中制的原則。但現實往往是，權力過分集中于“一把手”，從而造成“一把手”獨斷專權現象。權力缺乏監督必然導致腐敗，同樣權力過于集中也容易導致腐敗，“一把手”權力過大無疑會給監督帶來困難與阻礙。強調“一把手”“負總責”并不意味著“一把手”擁有無限權力，“一把手”決策過程不夠透明、鉆法律的空子的現象仍然存在。“一把手”權力界限的模糊容易導致“一言堂”現象的出現，也不利于監督“一把手”。

2.對“一把手”的監督機制尚不完善。由于“一把手”位高權重、上級對“一把手”的監督虛化、同級監督對“一把手”的監督無力、下級不敢監督“一把手”等原因，長期以來對于“一把手”的監督效果始終收效不大，造成一些理想信念丟失的“一把手”利用監督漏洞走向腐敗深淵。上級對“一把手”的監督虛化，是指上級“一把手”對下級“一把手”更多是“用”、給政策和鼓勵，而監督較少，甚至存在“監督是紀委的事”等思想而疏于對下級“一把手”的監督。同時，同級監督受紀委雙重領導體制的影響缺乏必要的獨立性，紀委在同級黨委領導下監督“一把手”時常是心有余而力不足；同級領導班子成員由于不敢得罪和害怕報復等原因，不愿或不敢監督“一把手”。而下級即便有監督“一把手”的意愿，也由于缺少對“一把手”權力運行情況的了解而無法進行監督。

（二） 監督意識薄弱

1.“一把手”主動接受監督意識薄弱。相比于“一把手”主動接受監督的意識，“一把手”的權力意識更為突出。由于長期受中國古代“官本位”思想、等級觀念的影響，一些“一把手”把黨和人民賦予的公權力當作為自己謀利的私權，強調上級對下級的絕對權力，忽視人民群眾的利益訴求，不愿意接受監督，從而逐漸走上違法亂紀的深淵。正如許多“一把手”在被查處之后所說，在擔任“一把手”期間忽視了理論學習，理想信念逐漸喪失，忘記了自己在入黨時立下的誓言。一些“一把手”在公開場合強調領導干部要加強黨的理論學習，私底下卻完全忽視政治學習、理論學習；在會上講領導干部要主動接受監督，私底下卻漠視甚至抵制、對抗紀委監督，成為實實在在的“兩面人”。因此，一些“一把手”根本沒有認識到對“一把手”權力監督的極端重要性，這也是“一把手”主動接受監督意識薄弱的重要原因。

2.紀委主動監督意識匱乏。在紀委雙重領導體制之下，紀委在人事任免、人事調動、經費劃撥等方面受制于同級黨委，同時，紀委書記一般在黨委領導班子中與同級黨委成員十分熟悉，往往存在“你好我好大家好”“互不得罪”的觀念，較少會主動監督同級黨委成員尤其是“一把手”，正如習近平總書記所指出：“大家在一口鍋里吃飯，很難監督別人。”[5]一方面，紀委不敢或者不愿對同級黨委尤其是“一把手”開展真正的批評，甚至就連提醒批評的方式也要多加斟酌，害怕造成對方的不理解或誤會，影響隊伍團結；或者由于害怕報復、“被穿小鞋”“多一事不如少一事”等原因不敢監督、不愿監督，監督成效不足。另一方面，不監督又違背黨的組織原則和工作紀律，因此，在不敢監督和又不得不監督面前，紀委在履行監督同級黨委尤其是“一把手”職責時存在很大的思想顧慮和壓力，造成對于同級黨委的監督往往缺乏主動性。另外，長期以來缺乏同級監督、相互批評的良好氛圍，也是同級監督主動性不足的重要原因之一。

（三） 同級監督權威不足，監督合力尚未充分構建

1.監督的獨立性與權威不足。目前，長期以來實行的“紀委雙重領導體制”導致紀委監督的獨立性與權威不足。黨的十二大規定，紀委在同級黨委和上級紀委雙重領導下開展工作，這一領導體制實行至今。然而在實際工作中，同級黨委對紀委的領導往往成為首要領導，而上級紀委的領導由于地域較遠等原因往往成為次要領導，這就使得紀委在開展對“一把手”監督工作時往往受到權力的制約，監督的獨立性難以保證。按照規定，紀委在發現“一把手”問題向上級紀委報告后，上級紀委會將問題轉給同級黨委而非紀委處理，從而使監督者易遭被舉報的“一把手”的打擊報復。這些問題與弊端都大大限制了紀委對同級黨委監督的成效，長此以往，必將使紀委“虛監”“弱監”愈發嚴重。

2.監督力量薄弱，尚未充分構建監督合力。在對同級黨委尤其是“一把手”開展監督時，紀委監督力量總是顯得不足，這也是為什么近年來幾乎沒有“一把手”是因為同級紀委監督和舉報而落馬的重要原因。當然，對于同級黨委尤其是“一把手”的有效監督，不能僅僅依靠同級紀委人員，還需要同級審計、司法等多部門、上級紀委、黨員群眾監督的配合與支持，形成監督合力。一方面，長期以來紀委除承擔黨風廉政建設和反腐敗主責之外，還要承擔行政執法等工作任務，這些非主責之外的工作也減弱了對于同級黨委的監督效果。同時，部分紀委干部與工作人員的自身綜合素質和能力的不足也是監督力量薄弱的重要原因。一些紀委干部與工作人員的現有工作能力與素質，與新形勢下紀檢監察體制改革的深入進行對于其提出的越來越高的要求之間還存在著較大差距，急需快速提高。另一方面，在紀委雙重領導體制之下，上級紀委對下級紀委更多是業務之間的指導，難以在對同級黨委尤其是“一把手”監督方面形成有效配合。而與同級審計、司法等部門之間的配合，由于體制機制不夠完善以及權力受限的原因，常常無法充分形成監督合力。

三、破解“一把手”監督和同級監督難題的對策

（一） 合理分權，完善權力運行制約與監督機制

1.科學配置權力，完善權力運行機制。目前“一把手”監督難題的其中一個方面就是“一把手”權力過大，界限模糊。因此必須按照黨的十八大提出的“要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”[6]的原則，堅持科學配置權力，完善權力運行機制。首先，要科學配置“一把手”的權力，明確權力界限。“一把手”集人、財、物權力于一身，很容易變成“一霸手”，因此破解“一把手”監督難題，就要在權力配置方面下功夫。要建立“一把手”權力清單和權力“負面清單”，明晰權力界限，使“一把手”依法依規行使權力。同時，可以試行將“一把手”手中決策權、執行權、監督權等分置給副職或其他常委、黨組成員，而“一把手”更多在路線、方針、政策等頂層設計方面統攬全局，并對副職或其他常委的權力運行情況進行監督。其次，要加強民主集中制建設，在“三重一大”決策方面要堅持領導班子一人一票、共同決定的原則，切實實行“一把手”末位表態制，對“一把手”插手干預重大事項進行記錄并制定處理辦法，堅決防止“一把手”獨斷專行、“一言堂”現象的出現。

2.強化上級“一把手”對下級“一把手”的監督，完善“一把手”監督機制。破解“一把手”監督難題，必須建立健全合理有效的監督機制。習近平總書記指出：“上級對下級尤其是上級‘一把手’對下級‘一把手’的監督最管用、最有效。”[2]123因此完善“一把手”監督機制，首先，必須強化上級“一把手”對下級“一把手”的監督。對于下級“一把手”，上級“一把手”不能僅僅是“用”和鼓勵，而應該通過不定期走訪、廉政家訪、定期談話等方法，及時了解下級“一把手”的思想、工作等實際情況，一旦發現問題苗頭要及時提醒，抓早抓小，防止其權力“出軌”；其次，可以試行上級“一把手”監督責任制，定期考核上級“一把手”對下級“一把手”的監督情況，上級“一把手”要對下級“一把手”嚴重違紀甚至違法的情形要承擔一定責任。另外，破解“一把手”監督難題，在強化上級“一把手”對下級“一把手”的監督的同時，還必須在其他方面完善“一把手”監督機制。例如，要健全“一把手”個人有關事項報告制度，著重完善“一把手”財產公開、決策流程公開等制度，使“一把手”的權力展現在陽光之下；同時完善“一把手”問責機制，加大懲罰力度，對于“一把手”在重大事項決策過程中用權不當等情況要嚴肅處理甚至是終身問責，使“一把手”濫用權力的成本遠大于謀私本身，完善不敢腐的機制。

（二） 加強思想教育，強化監督意識

1.增強“一把手”主動接受監督的意識和責任。強化黨內監督，構建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制，必須堅持制度建設與思想建設相結合的原則，對“一把手”的監督同樣如此。在不斷完善“一把手”監督制度的同時，不能忽視對“一把手”的思想教育。首先，要加強“一把手”的黨性教育，防止其思想滑坡。要通過干部學院培訓、進修等方式使“一把手”樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，牢記“權力由人民群眾賦予，也要用權力為人民服務”的思想，心里時刻裝著人民群眾，時刻自省權力運用是否做到了為人民服務，樹立服務意識和責任意識，始終堅持秉公用權，當好“人民的好公仆”。其次，要加強對“一把手”的廉潔教育與警示教育。宣傳好廉潔模范，加強廉政文化熏陶，強化“一把手”主動接受監督意識，使“一把手”熟悉《中國共產黨黨內監督條例》等黨內法規和黨的最新理論；認識到對“一把手”監督的重要意義和缺乏監督導致的貪污腐化后果，改變過去抵觸監督、被動監督、“監督是對自己的束縛”等錯誤做法與觀念，主動接受來自各方面的監督，筑牢“一把手”拒腐防變的思想防線。

2.強化紀委同級監督意識和責任。長期以來紀委對同級黨委尤其是“一把手”的主動監督意識不足，雖然黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》 規定了黨風廉政建設責任制，但是在實踐過程中并未取得預期成效，為此必須要加強思想政治教育，強化紀委同級監督意識。習近平總書記強調：“打鐵必須自身硬”[3]25，因此紀委人員要牢記黨和人民賦予的光榮監督使命，對黨忠誠，堅守政治立場，用好手中的權力，在思想上逐漸擺脫不敢監督、不愿監督的意識，消除思想顧慮，明確職責所在，敢于在同級黨委成員出現問題后及時批評指正，使其“紅臉出汗”，把紀律挺在法律前面，不能因為“不敢監督少數人而得罪千萬人”。同時，紀委要通過運用好巡視巡察、派駐監督、民主生活會等制度，加強日常監督和對“一把手”八小時之外的監督，履行好自己的職責。另外，還可以通過完善紀委監督問責制度，強化其主動監督意識。任何黨組織出現因同級監督不力、虛化而導致的黨風廉政建設重大問題，都要對紀委嚴肅追責問責。

（三） 提高同級監督權威，充分構建監督合力

1.深化紀委“雙重領導體制”改革，堅持“兩個為主”原則。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，各級紀委書記、副書記的提名和考察，以上級紀委會同組織部門為主”，[7]強調建立“黨委負主體責任，紀委負監督責任”的黨風廉政建設責任制。長期以來實行的紀委“雙重領導體制”嚴重制約了紀委監督同級黨委尤其是“一把手”的成效，因此，要破解同級監督難題，首先，必須堅持“兩個為主”的原則，落實黨風廉政建設責任制。在此基礎上，要進一步深化紀委“雙重領導體制”改革，明確紀委以上級紀委領導為主，同級黨委領導為輔，使上級紀委對下級紀委的領導不僅僅局限于業務層面，努力克服紀委監督受制于同級黨委領導而導致的獨立性不足的弊端。其次，要試行擴大紀委職能與權限，以及紀委與同級黨委共同決定黨內監督重大事項，使紀委地位至少不低于同級黨委，在對同級黨委的事前監督、事中決策監督、事后執行監督中擁有更高權威和權限。第三，要在改革紀委“雙重領導體制”的過程中，逐漸探索紀委的人事編制、財政開支、工資待遇等方面直接由上級紀委負責的機制，使紀委擺脫在這些方面受地方限制的不利狀況。同時，為避免紀委權力過大和濫用，也應建立紀委權力監督機制。

2.整合監督資源，充分構建監督合力。對同級黨委的監督，除紀委監督之外，還要充分構建監督合力，打造監督網絡。首先，要借上級紀委監督之力。紀委深化“雙重領導體制改革”，最重要的方法就是要借上級紀委之力監督同級黨委尤其是“一把手”，因為實踐證明在黨內監督中，自上而下的組織監督最管用、最有效。為此，在紀委監督執紀過程中遇到問題要及時向上級紀委匯報與請示，獲得上級紀委的支持，增加監督的權威性。其次，要整合同級人大、審計、財務、司法等部門監督之力。相比于上級紀委監督而言，同級審計、財務等部門更為了解“一把手”的日常情況，因此，紀委要加強與同級審計、財務等部門之間的信息與線索溝通，匯集來自各方面的信息，使同級監督更加有力。再次，要整合社會監督之力。正如習近平總書記所說：“只有織密群眾監督之網，開啟全天候探照燈，才能讓‘隱身人’無處藏身。”[3]394社會監督是打造監督網絡的重要基礎，具有其他監督所不具備的優勢。因此，要廣泛聽取社會監督意見與反饋，充分發揮群眾監督、輿論監督、媒體監督之力，豐富舉報渠道，加強公民舉報獎勵與人身保護制度建設，提高社會監督的積極性。最后，紀委必須始終堅持聚焦黨風廉政建設和反腐敗主責，對于紀委承擔除主責之外的情況要進行記錄并提出批評。