新時期推進市級自然資源信息化建設的思考

穆榮 王新軍

新時期隨著自然資源部門職責轉變，自然資源管理的對象擴展到“山水林田湖草”，自然資源綜合治理能力需要同步提升。信息化建設作為實現“兩統一”職責的重要手段，急需隨著管理對象的轉變及信息化技術的發展與時俱進。市級自然資源信息化建設如何發展成為市級自然資源管理部門的需要重點研究的課題之一。本文基于新時期的自然資源業務擴展和管理的要求，以烏魯木齊市自然資源信息化建設為例，分析了市級自然資源部門的信息化現狀及問題，提出了信息化建設發展策略。

《深化黨和國家機構改革方案》明確，組建自然資源部，統一行使國土空間用途管制和生態保護修復職責，建立國土空間規劃體系并監督實施，對自然資源開發利用和保護進行監管，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度。市級自然資源管理部門具體執行自然資源所有者權益、用途管制和生態保護修復工作，面臨著業務重構與優化的重大課題。國務院關于政務信息系統整合共享要求緊緊圍繞政府治理和公共服務的改革需要，以最大程度利企便民，讓企業和群眾少跑腿、好辦事、不添堵為目標，加快推進政務信息系統整合共享。在全新的發展階段，自然資源信息化建設何去何從，如何按照全新的自然資源管理職能框架，架構全新的自然資源信息化框架，擴展信息化覆蓋業務領域。

烏魯木齊市自然資源局信息化建設工作自2004年開始，從按需建設，單一系統建設起步，經過多年建設探索和實踐，逐步形成“統一平臺、統一數據標準、共建共享”的建設思路。在基礎網絡設施方面：形成自然資源業務網、電子政務外網、電子政務內網（涉密網）、互聯網相互物理隔離的網絡支撐體系。自然資源業務網主要運行自然資源業務系統，同時自上與自然資源廳內網互聯互通，自下與各區縣分局互聯互通。電子政務外網用于與市政府各部門信息共享對接。電子政務內網（涉密網）主要是涉密信息的網上流轉。自然資源大數據建設方面：建成烏魯木齊市國土資源“一張圖”系統，整合了現有的基礎地理、遙感影像、土地、地質、礦產等國土空間數據，為業務審批提供了空間位置輔助審查支撐。政務服務系統方面，建成自然資源電子政務平臺系統，自然資源電子政務平臺系統定位于政務服務業務創建、實施、管理、監督，即政務服務應用。建成不動產登記信息管理平臺系統主要服務于不動產登記發證、共享、查詢統計等各項管理服務工作。網絡安全方面：現有網絡系統進行了網絡安全等級保護備案，開展了網絡安全交換區、網絡邊界安全等建設，為不動產登記等業務“互聯網+政務服務”提供了較好的基礎環境。

烏魯木齊市自然資源信息化工作雖然起步早，經過多年發展取得了一定的成績，但仍然存在網絡安全保障能力尚未完全滿足等級保護的要求；數據資源現勢性和系統性不夠，數據共享和社會化服務能力不足；系統輔助業務監管的能力欠缺較多等問題，距離新時期自然資源部、自然資源廳的建設要求以及深度支撐對企業群眾的公共服務方面還有較大的差距。

新時期自然資源管理由以往的單一的土地、礦產要素擴展到“山水林田湖草沙冰”生命共同體，全域、全要素、全流程、各部門協同管理的新模式。全新的管理模式需要更加高效的支撐手段，高效的支撐手段離不開更加智慧的信息化基礎支撐。新時期的信息化建設不是將以往的信息化成果推倒重來，而是在以有成果的基礎上，進一步挖掘深層次問題，以問題和目標為導向，注重信息化的頂層設計和統籌規劃。

2019年11月1日，自然資源部印發《信息化建設總體方案》（以下簡稱《方案》），提出“一張網、一張圖、一個平臺、三大應用體系”建設。在全面梳理自然資源管理業務需求、分析存在問題、結合國家信息化戰略的基礎上，對自然資源系統今后一個時期的信息化工作進行了統一規劃、設計和部署，突出了自然資源信息化的整體性和統籌性。新時期自然資源信息化總體要求明確，體現了信息化建設多方面的統一性，烏魯木齊自然資源信息化建設將在已有的信息化基礎上，在總體方案的指導下，結合存在的問題，明確發展方向和思路，從信息化統籌、數據建設、便捷服務、監管監測等方面著手，全面梳理解決存在的問題。

（一）以信息化統籌為宗旨，明確發展方向

為避免信息化建設中各類資源交叉重疊，分散建設問題，節約資金。市級自然資源信息化要不僅要統籌內部信息化建設需求，同時還要統籌區（縣）信息化需求，統一建設。烏魯木齊市自然資源局對內整合統一行政辦公、建設用地管理、不動產登記、礦政管理及檔案管理信息化等各業務信息化需求；對區縣層面，統籌七區一縣信息化建設需求，聯通網絡、整合數據、融合系統，以統一的標準約束和規范自然資源全系統的信息化建設，確保數據互通共享和平臺支撐下的業務協同，建設“大平臺、大數據、大系統”，形成“一張底板、一套數據、一個平臺”。

（二）以自然資源本底數據建設為核心，提高數據的可用性

落實自然資源“兩統一”職責，需要現狀、規劃、管理、社會經濟類等數據的精準支撐。同時基于“山水林田湖草沙冰”自然資源生命共同體和統一國土空間用途管制的需要，現有的二維數據已無法滿足空間治理的需求。一是將第三次國土調查數據、國土空間規劃數據納入國土資源“一張圖”系統。在已有國土資源“一張圖”數據基礎上，整合、規范林、草等各類自然資源和國土空間數據，形成覆蓋“地上地下”和“陸地海洋”的自然資源“一張圖”大數據資源體系。扎實開展專項調查工作，不斷提高本底數據的現勢性和可用性，逐步推進三維數據的管理與應用，形成統一的自然資源三維實景“一張圖”，為自然資源管理和國土空間用途管制提供更直觀、更精準的應用場景。二是結合烏魯木齊市實際，對管理類空間數據的生產數據和審批數據分別管理。在審批系統中統一數據基礎，坐標系同自然資源部、省廳系統采取的數據基礎一致，統一采用2000國家大地坐標，高斯克呂格投影，3度分帶；1985國家高程基準。三是收集自然資源監管系統、內部審批系統等各類業務數據，梳理建立業務數據標準，整合業務數據，形成圖屬檔文一體化管理數據。

（三）以便捷服務為出發點，加大業務協同共享

一是落實一個平臺建設，即國土空間基礎信息平臺。國土空間基礎信息平臺是對國土空間數據統一管理的大數據平臺，是國土資源“一張圖”管理系統的升級版，實現對國土資源“一張圖”的分布式管理和應用，提供共享服務。平臺對內為電子政務平臺提供數據支撐，對外可與其他政府部門業務協同，提供全市自然資源和國土空間底圖、底線，為市政府“四大庫”、政務信息共享服務平臺等提供自然資源數據支撐，構建起全新的國土空間治理機制。平臺能夠提供統一基礎服務，包括身份認證、用戶管理、電子簽章、電子證照、安全審計等，為自然資源調查監測評價、國土空間規劃實施監督、行政審批、政務服務、監管決策等各類應用提供支撐。

二是進一步完善不動產登記信息管理平臺系統，將系統在管理體制改革中所具備的基礎支撐和保障作用切實發揮出來，推動存量登記數據的匯交與整合，逐步形成不動產登記管理全生命周期數據，深化信息平臺的應用。積極與烏魯木齊市政務云對接，推動信息化建設方法的改進和創新，在保證安全的基礎上，對一部分外網應用遷移到政務云環境中。通過政務外網應用，加快不動產登記信息與相關部門之間的互通共享，對便民利民措施積極做好完善。開展自然資源確權登記系統研發和數據分析，建立自然資源確權登記和不動產登記、自然資源電子政務平臺的銜接，實現自然資源全業務、全流程、全生命周期的監管監測。

三是進一步完善自然資源電子政務平臺系統，按照體制改革職能轉變的新要求，對內不斷優化業務流程，探索建立了“一碼管地”的土地全生命周期管理實踐和自然資源三維編碼探索實踐，創建所有者權益和國土空間用途管制的新機制。對外要利用“互聯網+”理念，以人民為中心，推動政務服務向互聯網與移動互聯網延伸，完成了與市級工程建設項目改革審批系統、政務一體化服務平臺、政務信息資源共享平臺等業務的對接，實現業務協同共享，為自然資源政務服務高效辦理提供堅實的基礎，實現一窗辦、掌上辦，讓數據多跑路、群眾少跑腿。

（四）以監管決策為落腳點，加強系統思維

新形勢下，自然資源管理面臨“山水林田湖草沙冰”系統治理。與以往的調查監測評價、監管決策、政務服務不同，現面向國土空間全域、多尺度、多類型資源狀況和變化的統一的調查監測評價，由二維調查走向三維調查。監管決策方面，構建國土空間規劃、耕地、生態修復等自然資源監管系統。政務服務方面，整合原有各類政務服務資源，加強與國家一體化在線政務服務門戶對接，實現業務協同辦理。調查監測評價是獲取基礎數據的主要途徑，政務服務是服務群眾的主要方式，監管決策是實現國土空間綜合治理的主要手段。因此，以監管決策為落腳點，運用系統思維，梳理不同業務之間的關系，整體設計各業務監管決策應用，才能有效地服務于自然資源治理能力的提升。

（五）以縱向貫通為主線，加強系統互聯互通

市級自然資源管理部門在四級管理體系中處于承上啟下的位置。既負責本轄區內土地、礦產、測繪業務受理辦理，完成市級自然資源內部的業務循環。同時對上轄區內農用地轉用報批報廳、部審批，不動產登記結果上報廳，對下審核各分局、縣局建設用地供應、農用地轉用報批業務。因此實現四級互聯互通是系統建設的主線。

（六）以安全等保建設為保障，提升系統安全可靠

自然資源行業的數據資源對安全性、保密性要求很高，隨著自然資源信息化建設不斷推進，網絡覆蓋面以及應用范圍不斷擴展，數據資源共享越來越寬廣，信息系統應用不斷深化，必須加強信息系統安全，保護信息化成果、保障信息化健康發展。市級自然資源部門必須加大安全投入，按照等保2.0標準，保障物理和環境安全、網絡和通信安全、設備和計算安全、應用和數據安全。持續開展信息安全設施運行維護、安全建設整改、安全風險評估、系統等級評測、教育培訓和安全監察等。

新形勢下，市級自然資源信息化建設面臨新要求、新挑戰、新發展，勢必要以全新的思維方式、全新的發展策略開展信息化建設工作。自然資源信息化工作千頭萬緒，基礎設施、系統平臺、數據資源、信息安全等涉及面廣，尤其自然資源數據資源具有時空變化的復雜特點，只有掌握自然資源現狀和歷史，才能為自然資源的可持續發展提供良好的政策支持和保護措施。新時期，市級自然資源信息化建設任重道遠，在自然資源部、廳的指導下，烏魯木齊市自然資源信息化建設已經走在路上，相信會越走越好。

作者單位：穆榮 烏魯木齊市自然資源信息中心

王新軍 新疆農業大學資源與環境學院