EPC 總承包管理在人民銀行建設項目中的應用研究

郭篤魁，黃力為

（中國人民銀行長沙中心支行，長沙 410005）

1 引言

EPC 總承包模式又稱為“設計—采購—施工”一體化模式。項目決策后，發包人通過有關程序委托一家總承包單位負責建設項目的設計—采購—施工整體工作，并按合同約定對項目進行綜合管理和控制。EPC 總承包模式為投資較大、技術復雜、專業眾多、周期較長的建設項目提供了新的管理途徑。

2 EPC 總承包模式的適應性分析

2.1 EPC 總承包模式的實施條件

EPC 總承包管理部分充當了“小業主”的職能，雖然一定程度上削弱了發包人的主導作用，同時在分包管理、施工許可、竣工驗收備案等方面面臨法規制度不盡明確等局限，但這些不能掩飾其專業化、集成化、信息化管理特征，不能抵消其增進協調配合、降低交易成本、節約工期和提高項目整體效益的顯著作用，因而在我國工程建設領域得到了較為廣泛的應用[1]。根據管理實踐，發包人采用EPC 模式的情形主要有3種，分別是可行性研究批準立項后、方案設計獲得批準后、初步設計獲得批準后。EPC 總承包模式下，承包人應具備相應的設計和施工資質，如不能同時具備，則需要由具備相關資質的單位組成聯合體共同作為工程總承包人，聯合體各方對承建項目負有連帶責任[2]。

2.2 人民銀行推行EPC 總承包管理的意義

人民銀行的業務范圍和履職特點，使得建設管理具有一定的特殊性，主要表現為項目實施頻次較低，專業人員儲備較少，項目管理能力有待提高，信息孤島現象較突出，項目推動實施較慢等。新形勢下，人民銀行實施EPC 總承包管理具有良好的內外部環境和實踐意義：一是人民銀行建設項目屬于建筑工程范疇，實施該模式能發揮總承包單位在技術和管理等方面的比較優勢，破解建設單位專業管理能力欠缺的困局。二是人民銀行現行規章制度支持管理模式創新，分支機構持續推進建設項目標準化管理，可以推進EPC 總承包的內部管理環境的優化。三是當前過“緊日子”形勢和績效管理要求客觀上需要優化建設管理路徑，高效處理建設過程中的沖突或矛盾，縮短建設周期，提高投資效益。

3 人民銀行實施EPC 總承包模式的管理重點

EPC 總承包項目運作的核心是建設單位基于項目全過程和全局管理角度，通過與總承包單位簽訂總承包合同對建設項目設計、采購、施工等活動實施專業化和集成化管理。

3.1 項目策劃管理

項目的建設需求、可研論證、投資測定、合同設計等工作是建設項目前期工作的重心，直接影響EPC 總承包項目的實施效率和投資效果，應科學統籌推進。一是注重可行性研究論證和基礎設計控制，明確建設目標、環境目標和廉政目標，準確界定建設范圍、內容、標準等工作，做好概算編制、方案設計的委托和審查，掌握主動權。二是科學設計總承包合同，合理選擇合同結構和價款形式，明確相關主體的“權、責、利”關系，將管理制度、工作流程、目標考核等納入招標文件，審慎確定變更簽證范圍和程序，最大限度地減少項目糾紛和管理風險。

3.2 工程設計管理

工程設計在EPC 總承包項目中發揮“龍頭”作用，是將建設需求轉化為施工技術文件的主要載體，深刻影響建設項目的成本、質量和進度等目標[3]。一是做好設計條件的審核把關，加強對總圖布置、主要界面設計審查，避免理念偏差帶來的投資浪費，減少后續變更事項。二是把握設計規范的實用性，根據功能布局，確定關鍵設施、設備等的標準規范，嚴格審核裝飾裝修等標準，確保項目符合政策規定。三是要協同總承包單位做好同政府規劃、住房建設等部門的報建對接工作，確保設計文件滿足報審報建要求。

3.3 項目采購管理

工程、貨物和服務采購工作的質量共同構成總承包工程質量的基礎。建設單位應科學、合理確定采購類型和數量，加強對總承包單位采購策略和關鍵設備采購技術參數的審核。一是嚴格進行采購計劃和方案的審查，確保重要物資的采購符合設計文件要求和投資計劃。二是做好主要材料、專業設備的質量把關，建立嚴格的驗收制度，落實進場設備及材料的抽查和檢查，堅決杜絕不合格物資的使用。三是抓好采購進度的控制，對照項目整體進度計劃和重要物資采購安排督促總承包單位加強供貨保障管理，避免各種因素導致的工程延期。

3.4 關鍵環節管理

建設單位應善于抓住“主要矛盾”，集中精力開展項目統籌管理，加強合同執行監管，注重內外部溝通協調，認真落實質量、安全主體責任，防范化解建設風險[4]。一是牢固樹立“質量第一”的建設理念，強化基礎、結構、消防等關鍵質量節點的控制，消除工程質量隱患。二是認真落實“安全第一、預防為主”的管理要求，充分配套安全文明施工費用和措施，全面履行質量安全主體責任。三是注重總承包單位施工組織設計方案的審核和進度糾偏管理，重點關注因設計變更、天氣影響、外部協調等帶來的不利影響，最大限度地降低超工期、超投資風險。

4 應用分析

4.1 項目簡介

某建設單位職工食堂綜合服務區改造項目涉改面積約2 400 m2，是湖南省人民銀行系統首個采用EPC 總承包管理的建設項目。該項目包含工程改造、餐廚設施安裝、家具家電器材采購等內容，是一項小而全、多專業交叉的系統改造工程。針對項目在規劃設計、功能布局和設備配置等方面存在欠合規、不合理、故障多等問題，以及改造過程面臨的協調管理難度大、專業管理人員缺乏等困難，該單位通過充分調研、論證，確定了將平行發包的傳統管理模式調整為EPC 總承包模式的方案，配套資金390 萬元。2019 年10 月，項目開工建設，2020 年1 月，完成竣工驗收，投資控制在核定范圍。

4.2 組建矩陣式項目管理機構

為保障項目的順利推進，某建設單位按照基本建設管理制度和矩陣式管理模式組建了涵蓋決策層、管理層和執行層的臨時管理機構，其中，行長參與重大事項決策并統籌推動項目實施，分管行領導統一調度，通過專題會議、現場辦公會等形式研究部署項目相關工作；搭建精干高效的現場管理隊伍，后勤服務中心牽頭項目實施，委任分管副主任為組長，后勤服務科、修繕科、設備動力科等協助現場管理工作；會計財務、集中采購、保衛、科技、法律事務、人事等職能部門提供相關支持并參與項目進度、質量、安全及成本的協調管理（見圖1）。

圖1 EPC 總承包項目組織管理架構圖

4.3 多舉措加強實施管理

4.3.1 精準定位建設需求，合理設計總包合同

需求定位是建設單位開展EPC 總承包項目的核心任務，采購文件和總包合同是項目管理的綱領性文件。全面梳理某建設單位食堂運行中存在的問題，充分聽取使用方、實施方、專家等方面的治理意見，通過大量的調研、學習和情景代入模擬，形成了全面、準確的建設需求。審慎提出財務、招投標、工程結算、廉政建設等管理要求并將主體權利義務、設計標準、質量安全管理等重要條款體現到合同文件，全面做好風險防控，最大限度地降低功能布局調整或變更影響，為順利推進項目夯實基礎。

4.3.2 深度參與設計管理，促進各方溝通協調

設計工作對投資控制、質量管理等具有極端重要作用[5]。建設單位應深度參與方案設計討論、初步設計審核，委托造價咨詢公司做好概算和預算交叉審核，廣泛聽取類似食堂項目、EPC 項目業主和監理單位關于設計工作意見和建議，規避不足。組織召開現場設計對接會十余次，促進建設需求和設計意圖充分融合，不斷完善組織實施方案，優化產品配置。同時，借助矩陣式管理優勢，職能部門積極參與相關專業設計工作的溝通協調，科技、保衛、后勤部門等分別從網絡布線標準、消防安防要求、廚具需求等做好對接。

4.3.3 嚴格質量安全管理，協同筑造品質工程

質量、安全管理是建設單位落實主體責任的必然要求，某建設單位立足全過程的質量管理，將“安全第一、質量為本”的建設理念貫穿到設計、采購、施工、驗收等各個環節。強化監理作用，嚴格總承包單位人員管理，重點做好墻、地、頂等部位的主要材料和廚具及安防設施等的進場驗收，杜絕不合格產品進入施工環節，督促總承包單位嚴格按圖施工、嚴格執行合同，全面參與重要工序、檢驗批等環節驗收。堅持問題導向，專題研究十余次，會同各參建單位共同分析問題、提出方案、解決爭議，確保工程質量優質、安全可靠。

4.3.4 規范采購管理工作，嚴格控制項目投資

采購工作直接影響主要材料、設備設施、專業分包等質量，構成工程質量和投資控制的基礎。盡管EPC 總承包管理減輕了建設單位的管理壓力，但建設單位不能過度依賴總承包單位，應加強對采購工作的監督管理。全面落實招投標法規政策和總行規章制度，堅持程序規范、標準適宜、廉政先行原則，嚴格招標文件和施工合同審查，注重主要材料、重要設施和分包方的采購管理，提升采購質效。嚴格變更管理并落實分級審批制度。充分發揮電商平臺詢價優勢和小微企業稅收優惠政策，通過充分深入的采購比選，實現物有所值。

4.4 主要成果和經驗

4.4.1 較好實現投資和工期目標

EPC 總承包管理充分發揮了設計、采購、施工的一體化效用，打通了不同行業和專業的技術壁壘，促進了相關主體的協同配合和深度融合。EPC 總承包單位對設計、采購和施工活動的統籌管理能有效提高工程質量、降低項目投資和壓縮工期，進而提高項目的整體效益。根據測算，相較于傳統的平行發包方式，項目由原來的投資估算480 萬元減少至390 萬元，項目工期由原來的5～7 個月縮短至3 個月，建設管理質量和效益顯著提升，干部職工的獲得感明顯增強。

4.4.2 有效紓解建設單位管理壓力

EPC 總承包管理豐富了“專業人做專業事”的實踐，降低了建設單位項目管理風險，有效減少了人力、物力和財力。項目團隊“協同作戰”和“無縫對接”的模式大大減少了單位之間的協調成本，促進了資源的整合，提高了產品的適配性。設計、采購、施工工作的統籌推進促進了建設項目全過程管理，為建設單位集中力量決策和監管創造了條件。相較于傳統發包方式，項目參與單位由原來的10 個減少至3 個，項目一次性通過竣工驗收，顯著降低了管理難度和風險。

4.4.3 有力保障建設需求和目標

項目準備階段，某建設單位先后對省聯通分公司、省建筑設計院等8 家單位食堂項目開展考察，對已實施EPC 項目的人民銀行某中支、某文化藝術中心等6 家單位進行調研學習，同時邀請知名餐飲公司、總承包公司和廚具供應企業參與建設需求探討、功能布局的實景模擬和論證，充分挖掘建設需求，明確建設目標，有效避免可能存在的設計缺陷、預算失控、工程延期、質量安全、結算糾紛等問題，較好地實現了投資、質量和工期等目標。

4.4.4 貫徹落實綠色建筑理念

食堂改造項目既是一項民生工程，也是一項人文工程，某建設單位堅持綠色建筑理念，按照項目整體安全、生態可持續及就餐環境舒適的目標進行綠色改造，不盲目追求復雜的中央控制技術和“高端”的節能產品，理性評估單一低耗指標和后期運行能耗的平衡，最大限度減少后期運維成本。注重節能減排，大量使用LED 照明、太陽能傘燈和開關標識貼。利用建筑垃圾回填并建立停車坪，后廚非可視面不銹鋼制品最大限度除污利舊，實現節能降耗和投資效益的雙贏。

5 結語

人民銀行基本建設項目開展EPC 總承包管理具有積極的現實意義，不僅適應了建筑市場集約化、專業化高效管理要求，還有助于緩解建設單位的項目管理壓力、提升建設管理效率。結合人民銀行項目特點和管理特點，建議在項目批準立項且方案設計審定后開展EPC 總承包管理。當然，基本建設項目是一項系統工程，高效推進EPC 總承包管理還需要繼續完善法規制度、加強科學統籌。一是進一步提升法律保障能力。建議國家從法律層面對承發包要求、資質條件、責任義務、實施管理等做出明確規定，對實踐中頻繁出現的法律風險問題進行政策設計，保障相關主體的合法權益，促進市場的健康發展。二是完善配套的管理辦法。建議總行牽頭制定或授權省級管轄行研究制定EPC 總承包管理的配套制度，對項目全過程管理進行明確規定，對法律風險較為集中的事項提出針對性的解決方案，更好地規范基層行建設管理行為。三是加強項目綜合統籌管理。在“過緊日子”新常態背景下，建設單位應深入推進項目績效管理，加強管理風險和廉政風險防控，準確定位建設需求，科學設計總承包合同并強化執行，牢牢抓住決定項目質量、進度和投資的關鍵環節，切實提升項目管理水平和投資效益。