減稅降費對財政收支的影響及應對

任愛霞

減稅降費包括減免征收稅費、停征或取消行政事業性收費這兩大部分，在2020年政府工作報告及相關政策中提出要加強減稅降費，數據顯示2020年11之前新增全國減稅降費規模超2萬億元，全年組織稅收收入規模同比緊縮2.6%。系列惠民政策的施行助推經濟轉型升級、社會建設發展、人民幸福生活，減稅降費的積極影響隨之凸顯。本文通過探析減稅降費對財政收支帶來的影響及應對方略，以期為提升財政收支綜合管理水平提供參考。

減稅降費使市場更有活力，企業負擔有所減輕，為社會建設發展助力。減稅降費對財政收支產生影響：從收入方面來講，可加強收入征管，做到應收盡收，在應免盡免的前提下挖掘增收潛能，強化地方可用財力，有效填補征管漏洞，針對收入增量進行調查研究，將重點項目、企業、工業園區視為調研的關鍵，發現更多稅收增長支點，在統計分析規模以上企業稅費增減因素的過程中了解經濟發展狀況，探尋壓縮收入的著力點，多思路盤活各類資產，規范國有資產管理及處置章程，做好涉稅征收各類管理工作;從支出方面來講，要根據國家政策要求“過好緊日子”，堅決反對浪費，積極厲行節約，改善支出結構，減少一般性支出，提升預算約束水平，加強預算執行，通過預算統籌安排避免收支矛盾，充分利用結轉結余資金，分類統計專項資金并做好預算安排工作，根據收入情況與資金流轉需求加強動態監控，有效控制支出規模，降低財政赤字風險，同時需統籌規劃、嚴控預算、加強約束，保障財政資金在生態保護、科技創新、“三農”等惠及民生的領域充分得到利用。基于此，為提升財政管理水平，在減稅降費背景下探析財政收支影響及應對方略顯得尤為重要。

一、減稅降費對財政收支帶來的積極影響

（一）調整產業結構

受諸多因素影響不同層級及地區的政府財政收入存在區別，同時對各地建設帶來影響，例如東部區域產業有較高的層次，實施減稅降費政策后能保障收支結構平穩，對新產業、新業態的發展有著促進作用，中西部地區受相對較低的財政自給率影響，出現產業結構層次性差的現象，對財政收支穩定結構帶來沖擊。據統計，2019年1-11月減稅降費舉措的實施及經濟下行大趨勢使中西部財政收入壓力加劇，有些地區公共預算收入為負增長甚至是零增長，對新興產業發展產生沖擊，稅收貢獻率低，加之傳統行業稅費少，使財政收支結構變得不穩定。從增值稅角度來講，在2018年的稅收結構中增值稅收入占比約為50%，減稅政策若通過增值稅費率的降低予以實現將導致財政收入比率下滑，財政壓力隨之加大。地方政府負責承擔社保繳費責任，減稅降費對策的施行使社保繳費率降低，在社保支出不變的前提下政府將面臨較大的財政壓力。基于此，為緩解財政壓力，保障財政收支平衡，各地區發展新興產業，調整產業結構，享受減稅降費優惠，為第三產業及新興市場的壯大給予支持，使財政收支結構可擺脫固有形式的束縛，繼而在調整產業結構的同時解決財政收支問題。

（二）滿足民生需求

惠民生是國家政策實施的著力點，減稅降費政策亦是如此，從個稅（見圖一）、促進就業等角度切入推行財稅政策，滿足民生需求。以個稅為例，自2018年8月末起，個稅“起征點”調整為5000元/月，2019年1月初諸多附加稅被剔除，如住房貸款利息、贍養老人支出、大病醫療、子女教育等，使居民的個稅征繳壓力隨之減小。在促進就業方面，把貧困人員、退伍士兵等群體納入創業征收減免政策服務對象之列，同時對提供給重點群體就業機會的企業來講可減免退稅，如扣減“三稅兩附加”等，使企業可享受優惠政策并減輕運營負擔，有效減少企業的運營成本。為實現并鞏固脫貧攻堅目標，達到促和諧、惠民生的社會建設與發展目的，減稅降費政策傾斜于相關工程，可免征印花稅及契稅等稅費，這對民生領域建設來講意義深遠，還可調整財政收支關系，幫助政府減輕民生建設項目開發過程中的稅費壓力，凸顯減稅降費政策對財政收支管理帶來的積極影響。

（三）促進經濟增長

從經濟結構轉型升級角度來講，減稅降費賦予企業創新活力，2019年1月后逐步將折舊政策引入制造業，設備單價小于500萬元能一次性折舊，針對高新科技企業在計算應稅所得時扣除前五年的虧損，2018年企業研發費用可在稅前以無形資產成本175%的形式進行攤銷，為的是鼓勵企業研發新品，為更多功能全、質量優的新品推向市場給予支持，達到促進經濟增長的目的。國家還針對創新創業投資領域的企業調整應納稅所得比率，尤其幫助初創期的企業減輕運營壓力，通過增值稅、印花稅、所得稅等方面優惠政策的同步實施，確保科技創新型企業生機無限，通過減稅降費政策的推行調整經濟結構并促進經濟增長。在后疫情時代實體經濟發展依舊存在困難，為使經濟能穩增長國家利用稅費政策加強調控，進一步加大增值稅改革力度，用13%、9%代替16%、10%，擴大進項稅額的抵扣范圍，科技型企業開始試行增值稅留抵退稅制度，2021年“兩會”新政，小微企業銷售額每月低于15萬元的可免征增值稅，應納稅所得額均有不同程度地降低，如100萬元-300萬元小微企業納稅所得額按5折計算等，繼而在支持小微企業發展的同時助力國家經濟增長，同時可減輕就業壓力，為社會穩定發展助力。

二、減稅降費背景下的財政收支管理阻力

（一）理念陳舊

雖然減稅降費政策側重點在于惠及民生及促進經濟增長，但在財政收支管理層面上仍存在理念陳舊的問題，這與管理對策未能加強指導新型產業發展有關，使部分地區產業結構層次性較差，政府壓力未能得到有效緩解，影響基于減稅降費的財政收支管理成效。

（二）規劃低效

在減稅降費背景下財政收支關系不均衡是主要問題，為在經濟發展過程中得到新動能需減輕財政支出方面的壓力，當前存在市場、政府關系不協調的問題，減稅降費政策屬于宏觀調控舉措，對市場資源配置、競爭發展等方面會帶來影響，只有財政收支管理規劃高效，才能為發揮減稅降費作用奠定基礎。

（三）融資能力弱

融資是財政收支“開源”的關鍵，通過融資可減輕財政收支壓力。當前存在社會資金流入政府公益類項目積極性較低的問題，這與融資形式單一、融資風險較大、融資管理低效等因素相關，這有礙基于減稅降費的財政收支管理活動高效發展。

（四）稅種有待完善

在營改增的過程中地方稅體系隨之改變，地方主體稅種減少甚至缺失，對稅收帶來直接影響，地方財政收入水平降低，基于此需在減稅降費大背景下增減地方主體稅種，調動地方財政收入自主管理積極性，在完善地方稅體系的基礎上解決財政收支平衡等難題。

三、減稅降費背景下的財政收支管理阻力應對措施

（一）理念升級，探尋經濟增長新動能

財政收支管理需意識到減稅降費帶來的影響，在突出積極影響并避免負面影響的理念指引下夯實財源基礎，挖掘經濟發展潛力，利用相關政策孕育新的經濟增長動能，為未來財源的增加給予支持。短期內財政收支管理需以新發展理念為主培育新的經濟增長動能，破解財政收支管理難題。在經濟建設中要注重供給側結構性改革，發展新興產業，如高端裝備制造業、數字產業、健康養老產業、文旅產業等，在利用減稅降費政策鼓勵相關產業發展的同時需助力產業轉型，為產品附加值及技術含量較高的新品搶占市場給予支持，拓寬未來財源孵化渠道，為高稅收貢獻率的提升助力。政府需在財政收支管理中健全競爭機制體制，為附加值高、稅源高的企業健康發展提供有利條件，同時刺激企業改革與創新，賦予企業活力，并逐步成長為新的經濟增長動能。

（二）統籌規劃，保障市場與政府關系協調

在解決財政收支失衡問題的同時政府要通過管理協調好與市場的關系，明確政府與市場的分工，在新時代經濟環境中重塑二者關系，確保市場是資源配置主體，政府通過宏觀調控發揮減稅降費政策的優勢，將相關政策引入公共產品及公共服務層面，確保財政支出管理能聚焦于此，將科教文衛、扶貧攻堅等項目視為管理要點。在市場資源配置得當的前提下政府需推行不直接參與及非必要不參與的原則，通過管理加強投資指導，盡量減小對市場主控地位的干擾。需要注意的是，要及時解決與公平競爭理念相悖的財稅補貼問題，在高質量發展經濟的進程中補短板，以醫療物資戰略性儲備為例，進一步完善配套儲備體系，尤其在后疫情時代需加大這方面的投入，不可輕視市場的作用，從新財源中獲取收入并補全公共產品、公共服務領域的短板，繼而通過財政收支管理推動全社會共同發展。

（三）融資創新，優化財政投融資對策

地方政府收入受減稅降費的影響，為解決政府舉債、收支失衡等問題需做好融資管理工作，基于財政收支管理創新融資模式，充分考慮市場投資機制對財政融資帶來的影響，亦可發行專項債券。在財政收支管理中需以現有資金為基礎吸引社會上的閑散資金，推行PPP模式，凸顯該模式風險共擔、利益共享等優勢，有效消除社會投資者的后顧之憂，為社會資金、政府資金的集聚與調配鋪平道路。PPP模式在多方合作的基礎上可減少財政支出，企業及政府投融資風險同步降低，為投融資項目順利落地給予支持。考慮重構資金管理機制，該機制政府主導，在新興產業中適用，如醫療健康、生物制藥、高新科技等，既為新財源的孵化助力，又可解決融資困難這一問題，繼而使財政收支管理質量能不斷提高。

（四）稅種完善，構建地方稅體系

為應對營改增帶來的沖擊地方政府需健全稅種，為提升財政收入貢獻率給予支持，在明確地方稅種的前提下完善配套體系，當前基于分稅制體制的稅種多為中央稅及共享稅，地方稅種雖然多但規模小，小稅種無法成為財政收入強有力的支撐。通過對國際社會成熟的地方稅體系進行分析可知，明確主體稅種能獲得較為穩定的收益，基于此地方政府需解決稅種體系構建難題，在公共財政框架完善的指向下選擇稅基流動性強、適宜征管、相對穩定的稅種，如城市維護建設稅、消費稅等，通過明確主體稅種確保地方政府收入穩定，調整共享稅與中央稅在地方稅體系中的占比，同時關注社保費改稅，進一步健全地方收入體系及稅種結構。

四、減稅降費背景下的財政收支管理其他建議

（一）制度變革，加大財權、事權劃分力度

為避免在財政收支管理中產生矛盾，有效避免財政風險，讓更多惠民生、促和諧、強經濟的資源得以優化配置，需加大財政收支管理制度的改革力度，在借鑒以往的財政收支管理經驗前提下，立足新時代以凸顯減稅降費作用為導向調整配套制度，為財政收支管理水平的提升給予支持。在新時代減稅降費背景下，財政收支管理大環境發生改變，配套制度需不斷變革才能保障收支均衡，例如在投融資模式創新及管理中可基于融資平臺健全管理制度，鼓勵融資平臺從功能上拓寬服務范圍，增強規范化管理，保障平臺化的投融資活動安全，妥善處理平臺存量債務，提高投融資風險防范的有效性。在有針對性地完善收支管理制度的前提下，需把主要精力放在財權、事權的合理劃分上，使中央、地方的責權明確，指引地方政府根據實際情況處理事務。當前有關教育、科技等領域的支出責任地方、中央責權已經明確，未來考慮明確公共服務層面的事權，以免地方收入與支出不成正比，使地方收支責任能不斷細化，通過財政制度的進一步健全有效利用每筆資金。

（二）債券管理，減輕地方財政壓力

地方政府存在舉債問題，為填補財政缺口需增發債券，然而當前有些地區存在債券管理欠佳的問題，償付本息壓力較大，對外債借入過分依賴，地方財政缺口未能得到實質性的填補。基于此，各地政府需注重債券管理，將其視為財政收支管理的一部分，通過科學管理滿足市場對地方債的需求。在減稅降費背景下財政收支管理考慮在債務資金流動層面上下功夫，健全配套機制，緩解財政壓力，在公共債務中加強管理，解決外債借入所導致的支付壓力短期集中問題，亦可補全收支缺口，有效發揮地方政府債券發行利率低、周期長的優勢，合理控制債券發行成本，因為政府發行債券社會信用度較高，加之當前國債流通市場監管力度較大，所以可為地方債的發行與管理給予支持，在此基礎上減輕地方財政壓力。

（三）科學評價，促進財政收支管理體系發展

為使減稅降費政策能在財政收支管理過程中持續起效，需對財政收支管理結果進行評價，為的是發現管理阻力，立足實際剖析阻力的成因，對有關政策實施情況進行監督，通過“以評促管”，鞭策財政收支管理對策推陳出新，使減稅降費政策能發揮積極作用，并對財政收支管理帶來正向影響。基于此，建議在積累基于減稅降費背景下的財政收支管理經驗前提下考慮創建管理結果評價機制，定量、定性剖析階段性財政收支管理成果，有導向性的研究管理阻力，為政府投融資、風險管控、政策優化等方面的深入改革提供依據。科學評價建立在財政收支管理透明的條件下，依托財政收支管理平臺共享相關信息，確保評價立足實際，為專職部門預算控制、宏觀規劃給予支持。財政收支評價還需與管理對策的創新關聯在一起，注重“以評促改”，為新理念、新機制引入財政收支管理范疇提供支點，同時與績效考評關聯起來，確保專職部門及崗位工作者明晰財政收支管理要求，嚴格遵守有關制度，能在深入研究減稅降費政策的過程中提升管理能力，助力投融資模式創新、風控機制優化、內控發力，繼而在優質人才的努力下避免減稅降費對財政收支帶來的負面影響。

結 語

綜上所述，減稅降費對財政收支的影響較大，能在財政收支管理高效的基礎上調整產業結構、滿足民生需求、促進經濟增長，基于此需探尋經濟增長新動能，保障政府與市場維系協調關系，優化政府投融資對策，構建地方稅體系，加大財權、事權劃分的力度，通過債券管理減輕地方財政壓力，還需對財政收支結果加強評價，通過評價促進財稅體系深化改革。