加強基層財政監督

鐘娟

現如今，我國經濟社會發展進入“快車道”，經濟越發展，財政監督越重要，2018年財政部將中央預算執行情況和其他財政收支情況的監督檢查職責劃入審計署，由此開啟了財政監督職能的新一次變革。隨著改革的深入推進和財政監督職責的日趨清晰，使得監督工作愈顯重要，也給政府財政監督工作帶來了一些新情況、新問題，現行的財政監督還存在監督機制發揮不夠充分、監督方式片面單一等問題。如何加強基層財政監督，是增強財政保障能力，提高經費運行質量效益的必然要求。

一、財政監督的重要性

1950年，財政部設立了財政檢查司（后稱財政監察司），2002年，財政部將行政監督檢查和行政處罰職能交由監督檢查局行使，由此進一步優化了財政監督事業。 財政監督事業的不斷完善和發展不僅是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的基本內容，更是深化供給側結構性改革、完善社會主義市場經濟體制、建立現代化經濟體系的內在要求。財政監督的加強，不僅僅起到發揮國民經濟“監測器”和“警示器”的作用，準確領會和剖析國民經濟運行中所出現的新情況，更能夠保證財政資金的安全與完整，進而保障我國財政穩定有序發展。

二、基層財政監督的現狀

（一）由被動檢查轉變為主動監督。現如今基層財政監督一方面不僅僅按照省市每年下發的監督檢查計劃，按時按序開展工作;另一方面逐步化被動為主動，與其他科室甚至其他部門共同探討協商，征求需要重點開展檢查的項目，特別是涉及民生的、當下熱點問題，提前部署、事前掌控，合作檢查，做到早發現早解決，不等不拖，努力實現“要我做”向“我要做”的轉變。

（二）財政監督機構及檢查方式形態各異。目前，很多基層財政監督機構中，“同班人馬，兩塊牌子”的情況常有，有的地方不僅僅要履行監督職能，而且又要兼任其他財政職能，更有一些偏遠地方的財政部門甚至沒有設立專門的監督機構，這種情況下造成我國基層監督檢查人員不足，監督檢查工作力度不足，基于此問題，縣級財政部門為了滿足實際工作需要，又由于財政預算不足，無法通過購買服務委托第三方協同檢查，因此常常需要其他科室的工作人員協助檢查，但是其他科室人員在日常工作中也很少涉及監督業務，對查賬不熟悉，并不精通檢查業務，這樣容易造成工作效率低下，檢查結果流于表面的情況。

（三）財政監督以外部檢查為主。各地基層普遍認為財政監督是對行政事業單位的外部監督檢查，往往忽視機關內部檢查，且在對內部監督檢查上，往往停留在形式上，沒有按照監督檢查程序進行檢查，受“人情”影響，即使開展檢查也只是走馬觀花式檢查，檢查得出的結論不痛不癢，未觸實質。

三、基層財政監督存在的問題

（一）財政監督機制發揮不充分。1.沒有正確的認識和重視。（1）自從開展財政監督工作以來，外界普遍認為財政監督相當于查賬罰款，片面地將財政監督檢查工作理解為“雞蛋里挑骨頭”，檢查工作是“多此一舉”，財政監督與財政管理脫節，財政監督與財政管理的區別認識不清，造成了被檢查對象對財政監督行為產生了對立和抵觸情緒，態度上消極對待，行動上與監督檢查人員搞對立，難以有效地開展財政監督工作。（2）財政監督工作在財政內部關注不夠。財政內部人員乃至有關領導，常常將財政監督工作“落在嘴上，停在手上”，對財政監督檢查工作支持不足，普遍認為監督工作只要有人，工作能順利正常開展下去就可以，重支出輕管理，有的甚至認為監督就是制約，認為財政監督妨礙“正常程序”，由此導致一些地方財政部門把重心放在如何分配資金上，對全過程監控及資金如何使用的跟蹤落實較少，各業務科室很難從財政整體利益去把握，造成各環節相互隔離、相互脫節，未能準確把握資金“最后一公里”落實情況，降低了執行效率等。2.執行依據相對滯后。財政監督工作政策性強，涉及面廣，工作要求高，目前，有關我國現存的財經法規制度比較分散且寬泛，且我國還未有一部以指導財政監督業務開展的實體性法律或行政法規，現今有的僅僅是財政部2012年頒布的《財政部門監督辦法》這一部規范性文件，但因頒布時間較早，無法完全適應深化財政體制改革要求和財政監督工作實際，有時出現檢查不好下定論的情況，特別是問題的定性、處理、跟蹤管理環節，導致開展監督檢查效果欠佳;另一方面對于違反財經紀律的行為，普遍適用于2005年起施行的《財政行政違法行為處罰處分條例》，該條例距離頒布時間已超過10年之久，很多行為的處罰依據不一定能適應現如今的實際情況，如財政部門屢次對鄉鎮進行種糧補貼催繳時，該鎮時隔數月才上繳財政專戶，對于這一特有的行為作出的處理規定比較籠統，執行中隨意性大，對違法違規行為處罰過輕，責任追究不到位，處罰過重，引起不必要爭端，立法缺失超前性和預見性。

（二）財政監督方式片面單一。我國財政監督方法仍然以事后監督為主。在實務過程中，財政監督系統性不強，往往只注重某一個方面，或某一階段的運用，而忽視了監督作為一個整體全過程效能的發揮。例如，在監督中往往只偏重在對預算單位財政性資金收支情況的監督檢查上，重點監督財政資金的分配結果，較少對財政資金的分配過程及使用情況進行檢查，主要以專項資金檢查為主，缺乏整體資金檢查。對日常資金運轉情況的往往不夠重視，且因為沒有進行事前監督，所以部門在申報項目時，項目是否可行，是否投資可以帶來收益，受否擁有償還債務的能力，這些都無法知曉，極大減弱了預算的執行效率，大大影響了財政資金分配的合理性。注重間斷的集中性事后監督，忽視事前、事中監督，現行單一的財政監督方法大大降低了財政監督的力度，未能有效發揮財政監督的職能，更難以適應瞬息萬變的市場經濟環境。

（三）財政監督主體的多樣化重疊。我國存在多個財政監督主體，資金使用單位主管部門、財政部門、人民代表大會及其常務委員會、審計部門、稅務部門、人民群眾等主體都擁有對財政經濟活動監督檢查的權力，但各監督機構間的監督工作各行其是，與財政業務監督之間溝通、協調不到位。特別是群眾監督，雖然近年來，各級機構都通過政府政務公開、黨務信息公開、實地公式公告、微信公眾號、監管系統APP等多種方式方法公開政府信息，使得政府信息的方方面面都公開化透明化，廣大人民群眾也享有知情權、參與權和監督權，但社會公眾監督意識仍舊不強，對在網絡媒體上公開政府及部門資金流向等內容關注程度普遍不高，甚至不知道政府及部門公開的是什么概念，是否涉及到公眾利益或看不明白也解讀不了專業性較強的信息，社會公眾監督的作用不明顯。再加上各監督主體存在職能重疊交叉的問題。比如同屬于政府系列的財政和審計部門，均代表政府對財政財務事項進行監督檢查和審計，雖然2018年機構改革后，財政監督與審計監督有明確職責劃分，但是監督的范圍、內容、實施的方式等方面仍具有較大的同一性，有時候甚至出現重復檢查同一個項目的現象。多元化的財政監督主體增加了監督的成本，甚至使財政監督出現“越位”或“缺位”的現象，重疊的監督職能造成財政監督的重復檢查，降低財政監督的工作效率。

四、加強財政監督工作的主要思路

在當前經濟形勢下，要將財政監督與財政管理進行有效融合，重視財政監督工作，合理行使財政監督職能，財政監督不僅僅是一種手段，通過監督改進和加強財政管理才是最終目的。具體我們可以從以下幾點著手：

（一）完善機制，構建財政監督全方位格局

1.加大宣傳力度，積極理順工作關系

（1）利用各種渠道，加大對財政監督工作的宣傳，積極宣傳財政監督先進典型和優秀經驗，通過宣傳，保證政策、制度的公開、透明，與各單位理順關系，讓社會公眾清楚了解財政監督工作的性質，進而主動配合財政監督檢查工作，提升財政監督管理水平。

（2）注重內部控制，強化財政監督意識。監督人員特別是領導干部要樹立正確的監督觀念和責任意識，建立健全全崗責任制，全面推進財政內部控制制度建設，財政監督機構與單位派駐紀檢組可以按照內控檢查辦法及考核評價辦法，聯合檢查財政內部各科室內控執行情況，將檢查結果作為評價干部業績的重要內容和發放績效獎金的依據，嚴格把控財政資金分配和撥付資金關口，使財政資金的每一個運轉環節都能有章可循，將財政資金在分配過程中可能發生的違紀行為扼殺于搖籃之中，確保財政監督的前瞻性;財政監督的本質是實現財政資金的安全有效，因此不僅加強財政部門的內控制度建設，同時也要將預算單位的內控制度建設落到實處，應建立健全單位財務管理制度，合理設置財務內部關鍵崗位，實行不相容崗位相互分離，加強預算單位國庫集中支付資金安全管理等措施，增強部門內控和自我約束。

2.加快立法進程，完善財政監督長效機制

將已出臺的《會計法》、《預算法》、《會計基礎規范》或其他部門專項資金管理辦法等相關法規中涉及財政監督的規章匯編成冊，通過近幾年監督檢查結果運用落實工作實踐，擴充細化《監督辦法》的規定，使其更具實際工作的可操作性，以此逐步完善財政監督管理制度，從制度上準確定位財政監督的位置。對于一些不適用于《財政違法行為處罰處分條例》的規定，并且情節較輕的財政違規行為，可運用廉政談話、誡勉談話、通報批評、警告、扣除績效獎金等方式進行懲戒，使財政監督工作深度嵌入財政中心業務，健全財政職能，加強財政管理。同時為防止由于“人情世故”導致的檢查不客觀、監管不合理不公平的現象發生，需要對監管人員進行避嫌處理，明確懲罰機制，保證檢查過程如實向主要領導匯報。

（二）拓寬范圍，加強財政監督全過程覆蓋。加快推動財政監督工作轉型，由重事后監督、突擊檢查為主轉變為日常監督與專項檢查并重，進一步加強財政監督與預算績效管理的有效融合，建立事后監督與事前、事中監督相結合的內部監督工作機制。

1.做實事前監督

以全面實施預算績效管理為支點，結合預算評審、項目審批等，對新出臺的重大政策、項目開展事前績效評估，重點論證立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等，審核和評估結果作為預算安排的重要參考依據。在編報績效目標時，設立 “預算執行率”、“成本控制率”和“項目配套資金到位率”等資金支出管理指標，使預算績效與檢查相互結合，減少事中事后出現問題的概率，提高財政資金的使用效益。

2.做強事中監督

（1）推行國庫集中支付中心的“一表三書”（三公經費防控表、拒付理由書、財務管理建議書、預警告知書）制度與日常監督檢查相結合，重點監督檢查有收到“一表三書”中任何“一書”的報銷單位或可疑的待支付經濟事項進行，對存在的問題“先行一步”扼殺在支付的前身，發出整改通知書，提升財政監管水平。

（2）規范績效運行跟蹤監控。按照“誰支出、誰負責”的原則，強化績效目標監測、預算資金調度、國庫集中支付等方面的管理，開展“四個跟蹤管理”，分別對項目籌備情況、項目實施情況、資金撥付情況、績效目標完成情況進行跟蹤監控和糾偏管理，對偏離績效目標和預算執行進度較差項目及時提出糾偏措施。同時通過國庫集中支付系統，對資金未支付的單位核實原因，從而有效地監控部門預算執行情況和財政專項資金管理使用。

3.做優事后監督

圍繞預算績效主線，將績效評價和監督緊密結合起來。財政監督側重于財政支出實施過程的規范性、合法性，績效評價側重于財政支出的經濟性、效益性，二者相輔相成、互通有無。以績效評價為載體，參考財政重點績效評價的結果，將評價結果為差的項目，作為財政監督檢查的重點對象，重點檢查資金的使用情況，促進評價結果更加客觀、公正和有效，實現財政監督的經常化、制度化，充分發揮財政監督的整體優勢。

（三）整合力量，促進各監督機構形成合力。

1.加強各大監督主體的溝通和協調，將各主體的年度檢查對象和計劃以聯席會議的形式進行現場征求意見，協商探討，最后融入到財政工作實際中去。比如財政監督、審計監督與監察機關其中的“1+X”監督機制可以互通，檢查結果能共享就不重復檢查，做到信息共建共享，充分應用信息化建設成果，形成方方面面的合力和效力。

2.逐步落實群眾監督權力。落實財政監督的“透明工程”，讓群眾簡便監督。不定時公開公共財政信息特別是扶貧資金政策、惠民資金補貼、熱點資金撥付及使用等，接受人民群眾的監督，促進陽光理財，民主理財，實施綜合監督，提高監督成效。

結 語

做好新階段的財政監督工作，最重要的是清楚財政監督工作要點，完善工作機制、轉換工作思路、改變工作方法，加強財政監督檢查的專業素養和技術保障，全力發揮財政監督職能作用。聯合監管機制，實行監管立體化，使政府資金可以得到有效利用，對政府的財政行為進行有效規范，開創財政監督工作的新局面。