民航安全監管存在的問題及對策研究

文/張迪

為提高我國民航安全監管能力和水平，保障民航系統的安全運行。本文對我國民航安全監管部門存在的問題進行了分析和探討，并進一步提出了改進建議。結果表明：要從健全安全監管類法律法規、完善安全監管機制、優化安全監管信息化系統三方面來提高安全監管水平。

0.引言

中國民航安全監管起步較晚，最早有關中國航空安全監管機構是在1979年建立的。即中國民用航空總局在其下屬的航行局設立的“安全檢查處”，主要負責管理整個飛行安全工作。2003年，我國民航建立了“兩級政府，三級監管”的安全監管組織體系，下設地區管理局，地區管理局下設安全監督管理辦公室，形成這樣的管理機制，如圖1所示。

圖1 “兩級政府，三級監管”的安全監管組織體系

目前國內外已有學者對民航安全監管問題進行了研究。國外，歐美等發達國家學者注重科技創新能力，通過開發多種信息化監管系統和航空安全數據監控系統提升民航安全監管能力，但是所開發的系統的有效性實施難以滿足要求。在國內，文軍針對我國航空運輸安全監管的現狀，應用博弈論建立了航空運輸安全生產監管的博弈模型，并給出了博弈模型的純策略和混合策略納什均衡的求解與分析，得出了航空運輸安全生產監管的對策和建議。王永剛建立了不完全信息狀況下民航安全監管的進化博弈模型，探討了航空公司安全監管制度的內在機理，對航空公司和政府安監部門之間博弈關系的策略集進行分析，得出了雙方在不同成本之下的3種穩定的博弈策略。王文柯采用演化博弈理論構建政府監管部門與航空公司、航空公司與航空公司之間的多方演化博弈模型，分析了其穩定策略及演化路徑。麻省理工學院的Forrester教授在20世紀50年代首次提出系統動力學(System Dynamic)方法。該方法適合研究動態的、非線性關系、存在反饋關系的復雜系統。系統動力學(SD)是一種研究復雜系統中信息反饋行為有效的計算機仿真方法，將SD應用于博弈問題（Sice P，Mosekilde E，Moscardini A，2000）如建筑、煤礦領域的監管問題已有部分研究成果。民航安全監管系統的各參與方隨著時間的推移根據自身特性不斷進行學習、調整自己的策略選擇，從而呈現出復雜動態博弈的特性。作為我國經濟中的支柱產業，民航業是高科技、高風險、高投入的行業，民航安全監管工作是實現民航業持續安全和科學發展的重要保障[1]。目前我國民航在履行安全監管職能、創新監管手段、提升監管效能等方面亟待加強。所以要對運行監管中存在的問題進行分析，進而提出改進措施，使民航持續安全發展。

1.民航安全監管存在的問題

目前，民航安全監管主要存在法律法規體系不完善、安全監管機制不健全、安全監管方式效率低和安全監管信息化水平不高四個方面的問題。如圖2所示。

圖2 民航安全監管存在的問題

1.1 法律法規體系不完善。我國現行的民航安全監管類法律法規還存在一些漏洞，尚不完善。一方面，在政企分離的情況下，依舊使用過去的行政化手段。法律法規和部門規章并沒有及時進行修訂和完善，導致其可適用性不強。另一方面，在民航監管機構實施監管的過程中免不了出現新的問題，則需要新的法律法規來彌補，然而在實際監管中出現的問題并沒有及時得到解決。比如旅客遇到的賠償措施問題，由于法律責任界定不清晰，讓旅客不清楚誰負主要責任；一些標準不明確，導致監察員不清楚什么才算是危及安全的隱患等。這些都會影響民航業的發展。

1.2 安全監管機制不健全。我國民航安全監管機制存在安全監管部門職責不明確、監管手段不合理的問題。監管部門職責不夠明確，導致工作人員不清楚自己該管什么，從而造成監管不到位或監管過多的問題。如“8·24”空難反映出民航安全監管運行當中存在管理機構監管不到位的問題，監管不到位導致管理效率降低，進而發生事故。另一方面存在監管部門管的過多的問題，凡是涉及到安全的都要管。最終導致企業依賴政府，出現問題總等著政府來解決，也會導致監察員疲勞而對安全監管隨意應付。另一方面，據《2020年民航行業發展統計公報顯示》自2010年8月25日至2020年底，運輸航空連續安全飛行“120+4”個月，累計安全飛行8943萬小時。在2020年，民航安全運行平穩可控，運輸航空百萬架次重大事故率十年滾動值為0，億客公里死亡人數十年滾動值為0。但發生通用航空事故18起，死亡13人。可見，通用航空發生事故的頻次較高，應該針對性的機制對通用航空進行監管。

1.3 安全監管方式效率低。近年來，隨著民航行業的迅速發展，對安全管理工作的要求也越來越高。傳統的“保姆式”監管方式與企業治理主體責任不突出之間的矛盾日益突出[2]。整個民航的安全監察機構為了不因發生事故而承擔責任，一直采用傳統的“一對一”的檢查方式。不敢提出創新監管方式，監察員一對一的檢查方式，效率低。

1.4 安全監管信息化水平不高。安全監管信息不足也是導致事故發生的間接原因。史亞杰和陳艷秋[3]認為我國民航安全信息的分享和交流比較困難，信息“孤島”現象比較嚴重，會造成安全信息收集的極大浪費，通過建立統一的信息化平臺，才能徹底實現民航安全管理信息化，他們還認為安全數據信息本身并不能提高民航運行系統的安全水平，需要對收集的信息進行有效的分析和利用，才能有效發揮民航安全監管信息化建設的功能和作用。

2.民航安全監管工作的改進建議

結合以上分析，主要從以下幾個方面提出改進的對策。如圖3所示。

圖3 民航安全監管改進對策

2.1 健全安全監管法律法規。法律法規的完善是民航安全監管工作的有序開展的前提。在全球化的今天，應該學習和借鑒發達國家民航監管的先進經驗，及時修訂和完善現行法律法規。對新出現的問題及時補充相應的法律法規及規章，以此來為民航安全監管提供法律保障。同時，提高監管隊伍素質，加強對監察員的培訓，不斷提高其法律思維，使法律法規落到實處。

2.2 完善安全監管機制。要使安全監管部門明確自己職責，清晰自己要管什么該管什么，把工作做到位。進而充分發揮安全監管的作用。改變監管方式，加大監管力度，豐富監管手段。建設民航強國，需要專業化的高素質人才。安全監管部門要提高監察員的專業素養，使其樹立安全監督意識，定期對監察員進行培訓，從而提高安全監管工作的效率。

2.3 優化安全監管信息系統。安全信息對民航安全監管也有重要的影響。一些發達國家開發了管理系統和航空運輸監察工作系統以及航空安全信息分析和共享系統即通過收集和分析民航安全信息來提高監管水平[4]。我國的安全監管部門也應該借鑒發達國家的經驗，從信息化平臺建設、安全信息收集和安全信息分析三方面來考慮優化安全監管信息系統。

3.結論：

現階段，我國民航安全監管還存在很多的問題。因此，需要采取積極措施：安全監管部門需要加大對安全監督的重視力度，發揮安全監督工作的重要作用，同時需要企業積極配合，提升自身安全意識。保障整個民航系統安全高效的運行，不斷提高民航安全監管的工作水平，進而加快我國由民航大國向民航強國轉變的步伐，促進民航業的快速發展。C