有效提升江蘇生態產品價值

朱萬江 陳悠 王亮

江蘇省第十四次黨代會報告明確提出：“堅持生態優先綠色發展”，“完善生態補償和生態產品價值實現機制”，讓綠色成為美麗江蘇最靚麗的標識。進一步提升新時代江蘇生態產品價值，是貫徹落實習近平生態文明思想的重要抓手，是書寫新江蘇現代化建設最鮮明底色的實踐需要，同時也是實現江蘇經濟高質量發展的重要新動能。本文就進一步提升江蘇生態產品價值途徑略做探索。

一、江蘇生態產品價值實現的典型案例

黨的十八大以來，江蘇在前期實踐的基礎上，各地進一步綜合運用土地整治等政策，對生態產品價值實現展開各具特色的探索，省廳先后評選出礦山生態修復、山水林田湖草生態修復、海洋生態修復、土地整治、探索創新等26個最美生態修復案例;潘安湖采煤塌陷區治理等案例入選自然資源部生態產品價值實現典型案例。

1.全省“萬頃良田建設”工程

針對耕地利用效率低、優質農產品供給能力不足等突出問題，2008年，江蘇開展萬頃良田建設工程試點工作，科學實施土地整理、拆遷安置、社會保障、農用地和建設用地流轉，成效明顯。（1）集中推進土地綜合整治。特別是在試點推進中形成的“工業向園區集中、居住向社區（集鎮、中心村）集中、耕地向規模化集中”，凸顯了生態空間的合理分布，為促進農業現代化、供給現代生態農產品奠定基礎。（2）以政府補償的方式實現土地資源價值。實施城鄉建設用地增減掛鉤政策，通過政府參與生態補償的手段實現生態產品價值。萬頃良田建設工程有力推動了分散經營農業向規模經營農業、傳統農業向現代農業的轉變。

2.徐州市賈汪區潘安湖“四位一體”采煤塌陷區治理

江蘇徐州賈汪區長期以來對煤炭進行高強度開采，全區采煤塌陷問題嚴峻，潘安湖塌陷情況最為嚴重。2010年3月，潘安湖實施綜合規劃、國土空間生態修復與綜合整治工程，修復采煤塌陷區的生態環境，順利實現黑色經濟向綠色經濟發展。（1）充分發揮產業規劃引領作用。統籌區域內礦、地、水等資源和產業發展，科學規劃潘安湖塌陷區生態修復和后續產業發展，帶動“生態+旅游”“生態+文化”等多種產業形態共同發展，經營性生態產品價值通過產業轉型發展得以顯化。（2）以增加生態產品為核心推進國土綜合整治。推進山、水、林、田、路和城鄉居民點、工礦用地等國土空間的生態修復和綜合整治，建成多個生態島嶼以及湖闊景美的濕地景觀區，系統治理塌陷區受損的自然生態系統，優質生態產品的供給能力得到大幅提升。

3.蘇州市金庭鎮發展“生態農文旅”模式

金庭鎮地處太湖中心區域，擁有長三角經濟圈中稀缺的生態環境和自然人文資源。近年來，金庭鎮積極實施生態環境綜合整治，持續優化國土空間布局，大力推進生態產業化經營與生態補償工作。（1）開展山水林田湖草系統治理。完成魚塘整治，修復水生態;建設高標準農田、對廢棄工礦用地開展生態修復;開展大氣環境整治。經過系統治理，自然生態系統得到全面保護和修復，生態產品的供給能力得到顯著提升。（2）依托規劃優化三生空間布局。金庭鎮融合生態規劃、土地利用總體規劃等各類規劃，開展“三優三保”行動，整治各類低效用地，預留后續發展生態產業所需要的建設用地指標，夯實生態產品供給和價值實現的基礎。（3）建立生態補償機制與“生態農文旅”模式。推動政府購買公共性生態產品，建立生態補償機制，顯化公共性生態產品的價值;依托特殊的地理區位、豐富的自然資源和深厚的歷史文化底蘊，進行生態產業化經營，打通了經營性生態產品價值實現的渠道，顯化物質供給類和文化服務類生態產品的價值。

4.江陰市“三進三退”生態修復護長江

20世紀90年代開始，江陰市長江岸線過度使用、土地超強度開發等問題日益顯現。近年來，江陰市按照“共抓大保護、不搞大開發”的要求，綜合運用規劃、生態修復等手段，探索多元化生態產品價值實現路徑。（1）開展生態保護與修復。新建水生態修復浮島，提升長江岸線水環境自凈能力;規劃建設窯港口生態濕地保護區，推動長江漁業資源恢復;新建濕地，恢復和保護區域內的生物多樣性;建設濱江公園體系，推進沿江地區生態林建設工程，開展生態復綠，提升了優質生態產品的供給能力。（2）積極探索政府轉移支付與市場化路徑，完善生態補償機制，發展生態型產業。2019年，江陰市將永久基本農田納入生態補償范圍，對重點生態功能區實施生態補償、提高補償標準、完善補償體系，推動公共性生態產品的價值實現;規劃發展“生態+康養旅游”和“生態+文化”等生態型產業和新興產業，顯化物質供給與文化服務類生態產品的價值，充分實現“好山好水好風光”的內在價值。

二、江蘇生態產品價值實現面臨的現實問題

江蘇關于生態產品價值實現的試點探索，提升了區域生態環境，增強了生態產品的供給能力，顯化了生態產品的價值，但仍然面臨一些問題，例如生態產品價值實現的路徑不夠多元，保障生態產品價值實現的機制尚不夠健全等。

1.生態產品價值實現路徑有限

生態資源市場化經營的實現途徑主要存在以下兩個問題：一是生態產品交易機制尚不健全。盡管江蘇生態產品類別豐富，但是尚未形成完善的交易市場，針對不同類型的生態產品交易平臺有待搭建，生態產品供給方與需求方、資源方與投資方仍對接不暢。二是生態產品市場化路徑單一。試點實踐主要是對文化服務類生態產品進行開發，生態產品產業鏈和價值鏈仍有較大的延伸空間;數字經濟、潔凈醫藥、電子元器件等環境敏感型產業生態化仍有較大發展空間。

以政府為主導的生態產品價值實現途徑有兩個方面：一是生態保護補償制度面臨補償資金來源過窄、補償方式單一問題。在資金來源上，補償資金主要依靠中央財政轉移支付，有一定的資金缺口。企事業單位投入、生態銀行（保險）、社會捐贈等其他渠道仍需拓展。二是生態保護橫向補償機制的異地開發補償模式探索不足。供給地和受益地之間利益分配和風險分擔機制有待健全，完善損害生態環境的賠償制度仍需加大推進力度，污水、垃圾處理收費機制以及生態環境損害鑒定評估方法和實施機制仍需完善。

2.相關保障機制尚未健全完善

一是生態產品價值考評機制以及生態環境保障機制缺失。江蘇各地生態產品價值實現的成果主要依賴群眾自覺性保護，缺少相關的法律、政策保障，尚未形成有效的激勵機制，生態產品價值指標尚未納入政府綜合績效評價內容，社會輿情導向仍需作進一步宣傳引導。

二是支持生態產業發展的政策路徑仍需細化。針對“生態+”產業形成系統的政策支持體系仍需完善，相關領域的財稅、投資、金融、土地、產業等政策多是圍繞環境保護主題展開，且多是方向性和籠統性的規定，缺乏細化的政策路徑設計。

三、江蘇生態產品價值的實現機制

結合江蘇自然資源領域試點工作及相關研究，應進一步發揮政府與市場的力量實現生態產品價值，健全生態產品經營開發機制以及生態產品保護補償機制。

1.生態修復

圍繞區域出現的重大生態環境問題，針對礦山、河流、海洋等不同資源類型，因地制宜，積極開展國土綜合整治和生態修復工程。（1）針對過度開采礦產資源問題，采用礦山生態修復工程方案，綜合運用分層剝離、交錯回填、土壤重構、泥漿泵吹填、煤矸石充填等土壤重構技術，推進工礦用地等國土空間的生態修復，治理礦區受損的自然生態系統。（2）針對江河沿岸過度開發問題，采用河流生態修復工程方案，實施清淤工程，清淤疏浚;建設生態駁岸，增強生物多樣性;建立植被緩沖帶，過濾地表徑流中的沉淀物;建立魚、蟲、鳥生態圈，優化生物種群結構，增強自然生態系統的穩定性。（3）針對沿海地區水質下降、海岸線長期侵蝕等問題，采用海岸線生態修復工程方案，對受損海岸線進行生態修復，開展水環境治理，對水體水質進行咸淡分離和清濁分離，逐步恢復海洋水生態環境。

2.生態資源指標及產權交易

政府對生態資源指標及產權進行管控或設定限額，創造對生態產品的交易需求，引導和激勵利益相關方進行交易。（1）開展生態資源基礎信息調查評價。全面摸清生態資源的數量、質量、權屬等情況，對生態資源可開發利用進行適宜性評價，明確區域生態資源基本情況以及開發潛能。（2）設計生態指標及產權交易運行機制。確定市場化運營主體、交易客體以及交易方式，推進生態資源指標及產權流轉，實現資源資產化。（3）確定生態指標及產權交易價格。充分考慮社會經濟條件水平、自然保護、產業發展等需求，制定可用于市場交易的價格機制。（4）搭建生態資源產權交易平臺。引入社會資本和專業運營商，實現零散生態資源的整合提升、指標購買和置換、權益交易，對接政府、市場、資本和產業。（5）強化用于交易的生態指標監管工作。建立生態產品動態監測制度，加強業務指導和監督檢查，督促指導交易雙方認真履行購買生態資源指標及產權的協議。

3.生態產業化經營

生態產業化經營主要依托地區生態資源優勢，將生態產品的價值附著于服務產品、農產品的價值中，并轉化為可以進行市場交易的商品，從而實現生態產品價值。（1）盤活歷史文化資源，開發“生態+文旅”型產業。結合豐富的文化遺產與自然資源，融合地區傳統文化，挖掘遺址、古舊村落等存量歷史資源，引入專業團隊進行開發建設，培育市場經營主體，吸引游客“進入式消費”。（2）厚植綠色生態底色，發展“生態+康養”型產業。依托區域良好的生態環境和氣候條件，開發森林養生、溫泉養生等養生項目，積極發展“生態+康養”產業，打通綠水青山向金山銀山轉化的通道。（3）打造農業發展新模式，建立“生態+農業”型產業。使用綠色低毒的植保產品，推進循環種養技術模式，開展田間帶狀種植，提升農業生態系統功能，提升生態農產品的供給能力。

4.生態補償

生態補償是以政府為主導的價值實現路徑，其實質是政府購買公共性生態產品。（1）拓展縱向生態補償方式，推進生態補償促民生。政府以轉移支付等手段購買公共性生態產品，制定生態補償機制的條例，明確補償范圍、補償標準等;發行企業生態債券，研究權益融資工具，組織社會捐助，多渠道拓寬生態保護補償資金來源;開展環境保護培訓，設立公益崗位，鼓勵發展生態型產業，充分發揮實現生態價值帶來的民生效益。（2）探索橫向生態補償機制，實行異地開發補償。生態產品受益地與供給地按照自愿協商原則，受益地以資金補償、對口協作、共建園區、產業轉移、產業扶持等方式購買生態產品和生態服務;在重點流域地區，建立省際與省內流域橫向生態補償機制，實行異地開發補償。

5.生態價值外溢

生態產品的價值還可以通過土地、產業等載體的增值和“外溢”來實現。（1）推動區域地價上漲。綜合運用土地儲備、片區綜合開發等措施，合理對國土空間進行功能分區、規劃國土空間用地布局，在生態修復及周邊區域配置合理比例的商業、住宅等經營性用地，促進生態產品的價值外溢，實現區域土地的經濟增值。（2）提高生態產業經濟價值。因地制宜規劃生態產業，開展產業結構的轉型發展，融合生態與高端服務產業發展，開發運營生態資源，建設區域公用生態品牌，制定支持政策和激勵措施，促進生態產品價值溢價。（3）以生態效益推動民生效益。鼓勵居民以入股分紅、自主經營等多種方式參與生態產品開發利用過程，激發村民就業創業熱情，實現農民、政府、投資商三方共贏。

四、生態產品價值實現的保障措施

結合江蘇實踐，通過梳理試點地區生態產品價值實現經驗，可以從規劃引領、生態補償、政策支撐等方面采取加強措施，為生態產品價值實現保駕護航。

1.規劃引導產業發展

為有效發揮規劃促進生態產品價值實現的作用，在國土空間總體規劃編制過程中，一要做好產業總體發展規劃。以區域自然人文資源條件為基礎，明確產業發展方向;以生態產品橫向補償機制研究為背景，統籌產業發展空間，做好共建產業園、科技園、創業園等產業發展空間安排。二要依據總規編制細化專項產業規劃。制定生態產業發展專項規劃，做好與國土空間總體規劃的銜接、對接，明確發展定位、發展目標、重點工程等問題，對生態產業化經營提供指導。

2.生態用途管控推動生態補償

為有效維持區域良好的生態環境，應當嚴格生態用途管控，做好生態修復以及生態補償工作。一要明確生態空間范圍。以生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三線作為生態空間用途管制的依據;確定生態空間管控區域，規范區域內開發建設、農業經營等活動，維護區域生態系統穩定性。二要完善相應的生態修復以及生態補償制度。針對生態系統受損、環境遭受污染，要分區分類開展修復;對占用生態空間的項目，要進行生態補償，確保生態空間面積不減、生態功能不降、生態服務保障能力逐漸提高。

3.強化政策監管支撐

通過生態修復、生態產業化經營等路徑，生態產品價值得到實現，但是其成果的維護離不開政策支持與日常監管工作。一要完善支持生態環境發展的政策以及考評機制。政府各有關部門應結合工作職能，按照國家發改委和自然資源部分工要求，各司其職、協同協作、密切配合，及時制定出臺相關政策，建立健全“政府引導、市場運作、社會參與”多元化投融資機制和生態產品價值實現績效評價機制，將生態產品總值納入各地黨委和政府高質量發展綜合績效評價。二要加強日常監督管理。對各類生態補償資金的分配和使用情況進行監督，加快建設完善污染源實時自動監控體系，打造監管大數據平臺，加強社會各界與政府合力監管，充分發揮電話熱線、微信、網絡等舉報渠道的作用。

（作者單位：江蘇省自然資源廳）

責任編輯：彭安玉