推進毗鄰區同城化 加快都市圈一體化發展

周聰

毗鄰區域是指都市圈內部各省市行政邊界接壤區域，在都市圈發展中具有重要作用，是推動區域協調發展的有力支撐。隨著南京及周邊城市邁向都市圈時代，南京都市圈毗鄰地區的發展也進入“快車道”。《南京都市圈發展規劃》提出，要推動頂山—汊河、浦口—南譙、江寧—博望等省際毗鄰區域一體化發展，為都市圈毗鄰地區發展提供戰略指引。新形勢下，南京都市圈應鞏固提升先發優勢，以毗鄰區同城化為突破口，積極探索經濟區和行政區適度分離模式，加快推動都市圈一體化發展，為全國現代化都市圈建設貢獻智慧、作出示范。

南京都市圈毗鄰區同城化的現狀分析

毗鄰區合作發展是都市圈一體化的突破口。南京致力于探索都市圈毗鄰區域合作新模式，持續攻堅突破、開拓創新，在重點領域和關鍵環節取得重大突破、積累豐富經驗。

深化共識，協同構建圈內合作新機制。聚焦毗鄰區域協調發展，共同謀劃跨界一體化示范區建設框架，促進毗鄰融合走深走實。高標準規劃建設“寧淮特別合作區”，推動寧淮智能制造產業園實現管委會運作、獲批省級“創新試點”園區，承辦寧淮黨政聯席會，簽署合作框架協議，達成一大批合作事項。深化與滁州統籌聯動，共建頂山—汊河省際毗鄰地區新型功能區、南譙浦口一體化發展共建合作園區，實現跨界合作從謀劃走向深化。加強與馬鞍山工作銜接，組建江寧—博望跨界一體化發展示范區建設工作領導推進小組和示范區指揮部，成立寧博合作示范區（南京）投資發展有限公司，形成“領導推進小組+指揮部+投資公司”的管理架構。

平臺共建，協同構筑圈內產業新高地。注重特色發展、優勢互補，以建設合作平臺為抓手，強化項目、政策、招商、人才對接，切實提升區域高質量發展能級。鞏固拓展寧淮合作成果，共同投資550億元，共建5個合作園區，面積達34.13平方公里，累計實現落戶項目540個、業務總收入512.02億元、公共財政預算收入10.58億元。加快省際產業合作園區建設，推動浦口和南譙聯合招商、共同扶持，共同招引的12億元華諾半導體、5億元亞芯微半導體產業園項目已落戶合作園區，15億元的交通工業化制造總部基地及生產基地項目將實現辦公、生產跨省運營。

聯通共享，協同形成圈內交通新格局。以打造“軌道上的都市圈”為契機，促進毗鄰區域由“互聯互通”向“快聯快通、暢聯暢通、優聯優通”升級。南沿江城際、北沿江高鐵、寧淮城際、龍潭過江通道等跨界項目加速推進，南京北站建設取得實質性進展，“米”字型高鐵網加速成形，祿口國際機場實現雙航站樓運行。著力織密“圈內網絡”，主城“井字加外環”快速路網實現閉合，寧馬、寧滁、寧揚三線開工，寧句城際正式開通運營，百仙路、金家路等斷頭路相繼打通，多條跨省公交線路實現延伸運營，區域合作正從“跨界”到“無界”深度融合。

區域共治，協同打造圈內治理新樣本。加強要素資源整合，深化跨界合作領域，著力構建聯防聯治聯控新格局。推動浦口、南譙簽訂深度合作協議，組織相關部門進行業務對接，建立跨界河道“河長”機制，常態化推進長江禁捕、打假、應急救援等聯合行動。推動江寧、博望簽訂社會治理合作協議，全面開展規劃編制、基礎設施、生態保護、產業協作、公共服務、社會治理等方面合作，逐步打破地域分割和行業壟斷。推動江北新區、滁州建立“跨省通辦”協作機制，共同推進線上“全程網辦”、線下異地代收代辦，加強數據共享和業務合作，提升服務便利度，優化兩地營商環境。

毗鄰區同城化的發展模式與經驗借鑒

隨著多個國家重大區域戰略的大力實施，各省市在毗鄰區域建設上積極探索、創新機制，形成了一系列合作機制和協作經驗。

搭建實體化機構。推動實體運作，構建高效有力的決策運行機構，賦予明確職責和管理權限，統籌推進跨區域各項事務。以長三角生態綠色一體化發展示范區為例，示范區范圍橫跨一市兩省，涵蓋上海市青浦區、蘇州市吳江區、嘉興市嘉善縣，現已建立“理事會+執委會”管理架構，理事會負責統籌協調示范區建設，由三地常務副省（市）長擔任輪值理事長，執委會負責發展規劃、制度創新、改革事項、重大項目、支持政策等具體實施落地，人員由三地共同選派聘任，實行“大部制”管理。

創新科學化機制。打破制約同城化發展的難點堵點，強化頂層設計，跨區域聯合構建政策框架體系，減少內耗競爭，提高協同緊密度。以成都都市圈為例，四川為統籌成都、德陽、眉山、資陽四市發展實際，以“十四五”規劃和國土空間規劃編制為契機，初步構建起以都市圈發展規劃“定性”，國土空間規劃“定量”，各類專項規劃、毗鄰地區區域規劃“定點”的“1+1+N”規劃體系，形成了優勢互補、相互成就的區域合作利益聯結機制。

構建數字化網絡。跨界超前布局物聯網、5G等新型基礎設施，打造“信息互通、數據共享”的數字平臺，推動毗鄰區域資源整合，促進要素高效配置、有序流通。以福州都市圈為例，福州、莆田、南平、寧德、平潭四市一區簽訂福州都市圈政務合作協議，五方分別設立“福州都市圈通辦”窗口，著力解決“多地跑”“折返跑”等現象，切實增強企業和群眾滿意度。

創新毗鄰區同城化發展的體制機制

加快南京都市圈毗鄰區同城化發展，關鍵是要樹立“一盤棋”思想，在體制機制創新上先行先試，推動跨界合作向著更深層次、更寬領域發展。

建立實體統籌、各地協同的推進體系。按照“劃定一個重點毗鄰區、建立一個高層決策機構、組建一個實體工作專班、建設一個市場建設平臺、制定一套具體實施方案”的推進機制，加強對毗鄰區內工作統籌調度。其中，重點毗鄰區是以南京各區為主體，將周邊零散毗鄰區整合劃定的區域;高層決策機構作為毗鄰區同城化建設重要事項的決策平臺，負責研究發展規劃、改革事項、支持政策，協調推進重大項目;組建重點毗鄰區同城化辦公室，負責毗鄰地區發展規劃、制度創新、改革事項等的具體實施。

建立投入共擔、利益共享的合作體系。在成本分擔上，由毗鄰區同城辦統籌各地設立投資開發基金，聯合成立投資運營集團，支持毗鄰區重大基礎設施、公共服務項目建設。在利益共享上，對毗鄰區內通過合作產生的稅收，根據不同合作模式和成本分擔情況，平等協商確定分享比例，并根據情況實施動態調整。在考核指標核算劃分上，根據合作約定綜合考慮權責關系、成本利益等因素，由同城辦協調各市對跨區合作工作設立考核指標。在合作模式上，各地從自身比較優勢出發，綜合運用產業合作園區、總部經濟、跨區項目等合作模式，實現對毗鄰區的高效率開發。

建立各方參與、互聯互通的治理體系。破除“一畝三分地”的思維定勢，積極配合對接毗鄰區同城辦工作，將部分服務職能交由社會組織、中介機構承擔，逐步形成同城辦、省市縣政府、市場等共同參與且相互促進的治理思路。深化政務服務合作，實現在重點毗鄰區內，以統一的標準流程，通辦與群眾生產生活密切相關的各類政務服務事項，切實打通政務服務的行政邊界。

建立權責清晰、獎懲有力的考評體系。完善評估和考核機制，加強對毗鄰區內政府間協同制定的區域性政策落實情況、區域發展規劃執行情況等督促檢查，對督查發現的問題，列出清單、加快整改，著力推動毗鄰區向同城化縱深發展。加強領導干部跨區掛職互派、對口支援，把毗鄰區同城化建設工作作為領導干部考核評價的重要內容，對服務在前、深入一線、擔當實干的專班人員進行表彰激勵。

（作者單位：中共南京市委研究室）

責任編輯：孫秋香