成渝地區雙城經濟圈高等教育協同發展的基礎、瓶頸及破解之策

劉 琳

2020 年,中央財經委員會第六次會議明確提出,“推動成渝地區雙城經濟圈建設,在西部形成高質量發展的重要增長極”。這標志著繼京津冀、長三角、珠三角之后的第四大經濟增長極正在形成。學界持續關注高等教育區域協同發展,但關于成渝地區雙城經濟圈高等教育的研究數量極少。截至2022 年6 月30 日,在CNKI 學術期刊網檢索以“成渝地區雙城經濟圈高等教育”為主題的論文、報紙僅有43 篇。代表性觀點主要有:一是高等教育區域協同發展的基礎。從投入來看,高等教育經費投入與規模增長之間存在耦合關系[1];從產出來看,高等教育推動區域經濟發展的同時也依賴區域經濟水平[2]。二是高等教育區域協同發展的問題。目前,主要存在教育資源不均衡、學科設置與產業結構不協同、數量與質量不對稱等問題[3]。究其原因,優質資源的非理性競爭、高校對標區域發展戰略滯后、高質量發展理念未得以落實等導致區域協同發展不足[4]。三是高等教育區域協同發展的路徑。京津冀致力于搭建高水平國際化創新平臺[5];長三角致力于形成高峰凸顯、高原崛起的學科布局[6];珠三角致力于推動重點建設高校和重點學科項目[7]。基于此,分析成渝地區雙城經濟圈高等教育協同發展的基礎,研究其面臨的瓶頸及破解之策,既是貫徹落實國家重大戰略決策的重要支撐,也是服務地方經濟社會發展的重要抓手。

一、成渝地區雙城經濟圈高等教育協同發展的基礎

正確認識成渝地區雙城經濟圈高等教育協同發展的基礎是推動區域協同發展的第一步。基于美國學者舒爾茨提出的教育投資收益理論,本文選取了高等教育規模(學校規模、學生規模、師資規模),投入(基礎設施投入、經費投入),產出(科技項目、國際科技交流、科技成果及技術轉讓)等三大類八個方面的要素進行統計分析。數據主要來源:《2021 年中國統計年鑒》《2021 年全國教育事業發展統計公報》《2020 年教育統計數據》《2020 年全國教育經費執行情況統計表》等。

(一)規模基礎:與成渝地區經濟社會發展水平相當

高等教育規模主要包括學校規模、學生規模及師資規模。首先,成渝高等教育資源和經濟社會發展水平基本匹配。整體上,四大區域高等教育資源優勢明顯,聚集了全國40%的普通高校和60%的“雙一流”高校。京津冀以較小的人口和龐大的經濟規模聚集了較為豐富的教育資源,尤其是“雙一流”高校全國占比27.2%;長三角無論是普通高校還是“雙一流”高校數量均具有較大優勢;珠三角因體量相對較小,“雙一流”高校占比相對較低。相較而言,成渝高等教育資源與人口及經濟規模基本匹配,三者在全國占比分別為7.3%、8.2%、7.2%。但優質資源不足,其中四川擁有8 所“雙一流”高校;重慶僅擁有重慶大學、西南大學2所“雙一流”高校,遠低于全國平均水平5.3%。

其次,成渝人才培養結構呈“正三角形”。京津冀在博士生培養方面具有絕對優勢,博士在校生占全國總數近三成;長三角無論是博士生還是碩士生培養具有明顯優勢,人才培養結構呈“倒三角形”;珠三角側重于本專科生培養,人才培養結構呈“正三角形”。成渝人才培養結構與珠三角相似,有本科院校80 所、專科院校124 所,為培養本專科類人才奠定良好基礎;但在高層次人才培養方面,重慶目前僅有8 所博士授權單位,博士生規模全國占比僅為1.7%。

再次,成渝師資數量和質量有待提升。京津冀、長三角教師數量和質量均高于全國平均水平,尤其是京津冀專任教師博士占比高達40%,高級職稱占比超過50%,師資力量優勢突出。珠三角、成渝教師數量和質量均不及全國平均水平,其中四川專任教師博士占比21.8%,僅為京津冀的一半,高級職稱占比38.5%,僅為京津冀的七成;重慶生師比、博士占比、高級職稱占比等指標略好于四川,但仍有較大提升空間。

(二)投入基礎:基礎設施及教育經費低于全國水平

高等教育投入主要包括基礎設施及教育經費。首先,成渝基礎設施投入低于全國平均水平。京津冀生均圖書、計算機數、生均固定資產價值等指標具有明顯優勢,其中生均固定資產價值是全國平均數的1.5 倍;長三角基礎設施全面高于全國平均水平,生均固定資產價值是全國平均數的1.3 倍;珠三角基礎設施全面低于全國平均水平,教室數量明顯緊缺。與全國平均水平相比,成渝基礎設施也存在一定差距,其中四川生均占地面積(49.3 平方米)、生均圖書(74.2 冊)、生均固定資產價值(5.9 萬元)等指標明顯落后。

其次,成渝教育經費投入亦低于全國平均水平。京津冀、長三角、珠三角教育經費投入具有明顯優勢,珠三角一般公共預算教育經費占一般公共預算支出比例接近20%,高等教育生均一般公共預算教育經費超過3 萬;京津冀高等教育師均R&D 支出經費超過66 萬。相較而言,成渝教育經費投入明顯不足。重慶高等教育生均一般公共預算教育經費僅為1.5 萬余元;四川高等教育師均科技支出經費15.3 萬元,約為全國平均數的八成,師均R&D 支出經費25.6 萬元,約為全國平均數的六成。

(三)產出基礎:重要獎項及重要項目仍有待突破

產出基礎主要包括科技項目、國際科技交流、科技成果及技術轉讓。首先,成渝科技項目具有較大優勢。以師均研究項目數、師均R&D 項目數等指標為參考,四大區域科技項目產出由高到低分別為:成渝、珠三角、長三角、京津冀。其中,四川師均項目數2.2 項,是全國平均數1.4 倍;重慶師均R&D 項目數2.6 項,是全國平均數1.4 倍。

其次,成渝國際科技交流存在明顯短板。京津冀、長三角、珠三角因地理優勢及規模效應,在開展合作研究及主辦國際學術會議方面發揮了積極作用。其中,長三角開展合作研究人數、主辦國際學術會議次數均占全國總數近三成。而成渝地處西部,經濟體量不及其他三大區域,在國際科技交流方面處于相對劣勢。比如,2020 年成渝主辦國際學術會議135 次,僅占全國總數5%。

再次,成渝科技成果及技術轉讓“喜憂參半”。京津冀在高級別項目研究方面頗具建樹,國家級科技成果獲獎數、國際級項目驗收數分別占全國總數兩成和三成;長三角在獲獎、著作、論文、項目、知識產權等方面指標均處于領先地位,其中知識產權與專利數占全國總數三成;相較而言,珠三角各項指標均處于相對劣勢。而成渝在獲獎、著作、論文、項目等方面表現良好,但在知識產權方面令人擔憂,全國占比6.5%。更重要的是,在國家自然科學獎、國家技術發明獎等重要獎項以及“973 計劃”“863 計劃”等重要項目方面,亟待突破。

二、成渝地區雙城經濟圈高等教育協同發展的瓶頸

深刻剖析成渝地區雙城經濟圈高等教育協同發展的瓶頸是推動區域協同發展的第二步。當前,成渝高等教育面臨制度缺位、體制壁壘、機制缺失等瓶頸。

(一)制度缺位:區域協同無策可依

一是有規劃綱要,缺實施細則。2021 年,中共中央、國務院印發《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》(以下簡稱《規劃綱要》),在推動教育合作發展方面,提出“統籌職業教育布局和專業設置”“組建雙城經濟圈高校聯盟”“支持引進境外高水平大學開展中外合作辦學”等要求。隨后,《重慶四川兩省市貫徹落實〈成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要〉聯合實施方案》印發,提出10 個方面47 項具體任務。上述《規劃綱要》及實施方案為教育協同發展明確了“指揮棒”,但在如何開展合作、如何進行考核、如何劃分責任等環節缺乏“標準尺”。一方面,由于缺乏操作“標準尺”,地方政府和高校難以對標對表地進行改革,相關合作往往停留在表面且難以深入;另一方面,由于缺乏考核“標準尺”,一些地方和高校參與意愿不強,存在“只發文不落實”的情況。

二是有合作框架,缺功能區分。2020 年,四川省教育廳與重慶市教委簽署《推動成渝地區雙城經濟圈教育協同發展框架協議》,明確“共建教育合作常態機制”“共助職業教育融合發展”“共推高等教育創新發展”等5 個方面合作內容。隨后,川渝兩地教育部門聯合發布《成渝地區雙城經濟圈教育協同發展十大行動計劃》。上述框架協議及行動計劃為教育協同發展提供了“整體安排”,但就如何突出雙核引領、促進毗鄰協同、推進資源共享等方面缺乏“特殊設計”。實際上,成渝高等教育呈“啞鈴式”形態[8],成渝兩座超大城市高校過于集中,中間地帶教育資源相對薄弱。四川全省134 所高校,有57 所分布在成都;重慶全市71 所高校,有33 所分布在主城九區。整個中間地帶涵蓋四川資陽、遂寧、內江以及重慶潼南、大足、榮昌、銅梁、永川、璧山9 個市區,僅有高校22 所,不及成渝兩城高校數量的1/3。

(二)體制壁壘:政府管理各自為政

一是橫向協同上,呈現無序化。兩地教育部門對區域內高等教育的結構布局、發展目標、實施路徑、投入支持等缺乏統一規劃,相關體制機制不健全,人、財、物等要素難以自由流動,府際、校際壁壘依然存在。盡管兩地建立了多種形式的協同組織和聯盟,但基本上是四川政企和四川高校、重慶政企和重慶高校相互合作,跨區域合作仍處于松散性、臨時性合作,并未形成常態化。究其原因,橫向協同面臨地方保護主義和惡性競爭的阻力。一方面,地方教育部門難以擺脫地方保護主義影響,在府際協同中會不自覺地追求本行政區劃利益最大化,形成權力運行碎片化;另一方面,兩地自然資源、文化習俗、產業結構高度雷同,導致近年來“生源戰”“人才戰”“項目戰”等惡性競爭頻頻上演。

二是縱向協同上,呈現單一化。目前教育區域協同仍限于“自上而下”式單向推進,從中央到地方,從省級到市、區(縣)級,通過設定任務書、路線圖和時間表等方式推動教育一體化改革。然而這樣的模式卻忽視了地方政府和高校“自我革命”的需要[9],上級部門制定的“政策”到了地方會遇到各種“對策”。究其原因,縱向協同既面臨“自上而下”的壓力,又缺乏“自下而上”的動力。一方面,黨中央高度重視成渝地區雙城經濟圈建設,受到剛性的政治壓力,地方在政策執行中往往傾向于“一刀切”式推進,不利于發揮下級政府和高校的自主活力;另一方面,各地各校情況千差萬別,在推動教育一體化過程中遇到的難題也五花八門,如果沒有找準自身定位,缺乏主動融入意愿,最終只會演變為“等靠要”的發展模式。

(三)機制缺失:校企共建機制不足

一是重“強強聯合”,輕“以強帶弱”。高校聯盟是高校之間通過結盟實現資源共享、優勢互補的一種形式[10]。近年來,成渝先后成立了20 多個高等教育聯盟[11],但從實力來看以對等性聯盟為主,非對等性聯盟極為少見。比如,“成渝地區雙城經濟圈高校聯盟”涵蓋10 所“雙一流”高校,可謂強強聯手;“成渝地區雙城經濟圈職業教育協同發展聯盟”由126 家職業院校和42 家企業共同組建。究其原因,地位上的不平等和合作上的不對等導致非對等性聯盟難以持續。一方面,各高校辦學規模、師資力量、學科水平各有不同,但在同一聯盟內,實力上的不對等可能導致地位上的不平等,弱勢學校在合作形式、成果產出、利益分配等方面缺乏話語權;另一方面,現有合作模式更多依靠優勢學校通過師資培訓、學生培養等提升弱勢學校水平,這種“輸血”式合作一定程度上成為優勢學校的“負擔”。

二是重形式合作,輕實質合作。各種合作組織或聯盟致力于促進參與主體在人才培養、隊伍建設、學科建設、科學研究、產教融合等方面開展合作。但實踐中,校際合作僅限于課程共享、學分共享等常規操作,校企合作亦限于學生實習、企業招聘等淺層合作,而學科建設、科學研究、產教融合等“重頭戲”缺乏實質互動。究其原因,利益整合機制和利益分配機制不足成為制約校際、校企合作的因素。一方面,如果合作初期缺乏有效的利益整合機制,那么各參與主體的利益共同點難以形成,合作可能停留在有限的階段;另一方面,如果合作中后期缺乏明晰的利益分配機制,那么可能出現利益分配不公平不合理,進而侵蝕合作的動力基礎。

三、破解成渝地區雙城經濟圈高等教育協同發展瓶頸的策略

積極探索成渝地區雙城經濟圈高等教育協同發展的策略是推動區域協同發展的第三步。主要包括以下三個方面:

(一)抓好頂層設計,加強區域協同制度建設

一是堅持“一盤棋”,統一整體規劃。其一,統一制定目標。從國家戰略和教育現代化發展大局出發,統一制定成渝高等教育發展目標。總體目標為,到2030 年,努力實現高等教育內涵發展,整體實現高等教育現代化目標。在此之下,兩地統一制定各個板塊的分目標,并在不突破統一部署的前提下制定各自的子目標。總目標既是由分目標、子目標組合而成,更是縱向貫通、橫向互聯的“一盤棋”。其二,科學設置指標。建議參照長三角地區,從區域內、外部設計不同指標。區域內部設計人才培養、科研合作、資源共享等指標,區域外部設計經濟協同、社會貢獻、效益水平等指標,構建多層級、多維度的成渝高等教育協同發展指標體系[12]。

二是堅持“一張網”,優化功能布局。其一,突出“雙核”引領。成渝地區雙城作為教育協同發展“雙核”,要在共同打造頂尖學科、共同建設學科群等方面起到引領作用。支持四川大學、重慶大學牽頭深入推進“雙一流”建設,共同打造頂尖學科;支持其他高校聚焦全國A 類學科開展深度合作,構建優勢學科群。其二,促進毗鄰協同。支持遂寧潼南、資陽大足等中部地區形成成渝發展主軸教育一體化發展;支持瀘州永川江津形成川南渝西教育融合發展;支持萬州達州開州形成川東北渝東北教育統籌發展。

三是堅持“一條線”,強化責任設定。其一,強化一體考核。打破行政區劃界限,對教育協同發展實行整體考核,既要考察協同發展總目標是否完成,也要考察各自分目標和子目標是否達到。科學分析高等教育發展水平、目標完成度及與經濟社會發展的協同狀況,研判協同發展中的優勢和不足。其二,強化結果運用。將區域協同納入綜合考核指標體系。根據考核結果,對于取得的重要經驗和典型案例及時總結并上升為政策;對于一些“不作為亂作為慢作為”等情形及時處理。

(二)打破行政壁壘,構建區域協同管理體制

一是打破條塊分割,優化管理體系。其一,優化機構設置。建議參照京津冀地區,成立成渝地區雙城經濟圈協同發展領導小組,并下設教育一體化領導小組,專門負責擬定并協調實施重要戰略規劃及政策,破除制約資源自由流動和高效配置的體制機制障礙。其二,建立協調機制。通過定期召開協調會議,協商教育一體化過程中需要解決的關鍵問題,統籌推進戰略、規劃和政策落實落地。

二是強化激勵約束,實現利益協調。其一,健全激勵機制。充分吸納地方政府、教育部門及高校的利益訴求,引導探索各具特色的協同發展模式,激發基層改革“自下而上”的主動性和創造性。例如,永川主動與瀘州、宜賓等毗鄰地區加強交流,在打造職業教育創新改革先行區、區域產教融合發展示范區方面進行了大膽嘗試[13]。其二,健全約束機制。加快完善跨區域協作行為的引導規范,提供剛性的法治保障;同時,督促各參與主體認真履行簽署的合作協議、聯盟章程,并建立負面清單,形成“剛柔并濟”的約束機制。

三是加大投入力度,做好運行保障。其一,做好經費保障。借鑒京津冀地區,確保高等教育經費支出領先于本地區人口和經濟發展[14];同時,完善高校生均財政定額撥款制度,建立基于學生規模基礎之上的動態調整機制,避免出現“經費支出整體上漲但生均經費不升反降”的非正常現象[15]。其二,做好師資保障。加大師資培養力度,形成以師范院校為主體、高水平綜合性大學和其他非師范院校共同參與的教師教育體系;同時,進一步提升教師學歷學位水平,為教育洼地的專業發展、職稱晉升等予以適當傾斜。

(三)促進校企共建,形成區域協同共享機制

一是堅持強弱聯合,促進聯盟建設。其一,優化聯盟組建。有組織地建設一批包括綜合性大學、特色高校、職業學校在內的高校聯盟,深入開展學科互建、學分互認、學生互派、師資互換,實現強弱聯合、以強帶弱。其二,優化聯盟治理。實踐證明,“輸血”式幫扶難以實現穩定運行和可持續發展,關鍵在于提升聯盟的內部治理能力,通過“造血”式幫扶提升區域整體水平。這就要求,構建完善的內部治理結構,明確各方權、責、利關系;同時,設計有效的治理機制,降低合作風險和成本,提升合作質量和效益。

二是堅持優勢互補,促進學科共建。其一,促進師資共享。選優配強高校負責人,在全國范圍內選聘政治素質可靠、科研成就突出、具有改革創新精神的院士、長江學者等擔任書記校長;建立優質資源人才信息庫,推進開展教師異地掛職、交流和訪學,完善教師互聘管理制度。其二,促進科研創新。打造高水平重大科研平臺,推動共建校地、校所、校企研究院,實現平臺資源共享;建立重大項目聯合攻關機制,培養造就高水平科技人才及創新團隊。

三是堅持產教融合,促進產業發展。其一,推進聯合培養。優化學科專業設置,瞄準科技前沿和關鍵領域,推進新工科、新農科、新醫科、新文科建設,加快培養理工農醫類緊缺人才;推動校企共建專業、實驗室和研究中心,建設一批實訓基地和創業孵化基地,實現人才聯合培養。其二,推進協同創新。建立產學研用一體化創新體系,加大自主創新力度,勇于攻克“卡脖子”關鍵核心技術,促進科技成果轉化;建立高水平智庫合作研究機制,聯合開展理論創新和應用對策研究,提升資政建議能力。

四是堅持對外開放,促進外部合作。其一,努力“引進來”。加強高水平人才和項目引進,事先根據需求制定切實可行的引進政策;事中通過合理安排促使人才落地生根,項目開花結果;事后做好相關監督,避免發生“批量引進菲律賓博士”等違規行為[16]。其二,努力“走出去”。打破“小圈子”,加強與西部其他省區、長江沿線城市合作,打造一批高水平區域合作研究中心;建立“伙伴群”,加強與京津冀、長三角、珠三角等區域合作,推動形成全國范圍內的學術交流機制;擴大“朋友圈”,加強與新加坡、馬來西亞、泰國等“一帶一路”成員國合作,開展國際聯合攻關項目,實施國際人才培養計劃。