法國養老金改革實踐及對我國老齡化社會治理的啟示

嚴 茉

2021 年5 月,我國公布了第七次人口普查的數據,當前我國的老年人口占比已上升至13.5%,距世界銀行規定的人口深度老齡化14%的標準僅一步之遙。老齡化程度的不斷加深使得我國養老金可能遭遇財務風險。縱覽國際上養老金改革,法國是在面對養老金財務危機方面改革的較為成功的國家。自2017 年馬克龍上任總統以來,就一直致力于推進養老金制度的改革。2019 年,馬克龍推出了養老金積分制改革。此舉的目的是終結法國當前養老金制度過分碎片化的局面,建立一個“通用養老金制度”,以統一積分的方式替代了傳統的“PERCO”和“PERP”計劃。馬克龍政府希望能通過“通用養老金制度”打破長期困擾法國的由于養老金差距帶來的社會不公平問題,緩解財務危機,使得法國的養老金制度更具生命力。

一、法國養老金的歷史演進

法國最早的社會養老金雛形可以追溯到19 世紀30 年代,當時的法國海員、礦山工人以及鐵路工人等自發形成了互助會,這是法國社會保障制度最早的印記。到了1898 年,法國公開通過了首部《工傷保險法》開啟了對因公受傷者予以補貼的先河。隨后,1910 年首部強制性養老保險制度出臺,緊接著1930 年通過了首部《社會保障法》,該法的正式頒布標志著法國的社會保障制度正式形成。但令人遺憾的是,上述改革的成果被第二次世界大戰摧毀。二戰以后法國開始有意識地建立社會養老體系。1945 年10 月,法國通過了社會安全法,這意味著社會保障體制在全國范圍內的正式確立。1972 年,法國政府要求所有私營部門職工必須參加強制性補充養老保險。20 世紀90 年代后,隨著法國社會養老保險制度的運行,問題也不斷暴露,法國政府也前后多次嘗試對養老保險體系進行改革。例如,1993 年法國政府對養老保險進行首次改革。2003年又進行了第二次改革,此次改革中法國立法推出了兩大基金積累制的養老計劃分別是PERCO 和PERP 計劃。為了鼓勵參保,國家還通過減免個人的稅收和企業的保費等措施來刺激私營企業和勞動者的參保熱情。2010 年,法國對養老保險制度又進行了第三次改革,此次改革的主要目的是緩解養老金壓力,因此推出了相應的延遲退休政策,同時法國政府還意識到養老政策應該適度向弱勢群體傾斜并且公共部門和私人部門的養老差距不宜過大。2013 年,法國政府第四次對養老保險制度進行調整,此次主要是提高養老金個人和企業的繳費比例。

二、法國養老金積分改革

(一)改革背景:法國人口結構與養老金危機

就人口數量而言,法國的總人口數從2004 年以來,一直呈穩定下降趨勢,當前法國的總人口數量不到7000 萬,人口增速低于0.1 個百分點。但與總人口數量形成鮮明對比的是法國的退休人口數量。雖然,法國退休人口數量的增速已由原來的百分之二下降至百分之一,但退休人口數量在總人口中的占比一直不斷攀升,截至2018 年,法國的退休人口數量接近1800 萬,占總人口的比例超過百分之二十五。而法國的在職勞動者數量非常穩定地維持在百分之六十左右,當前為接近4100 萬人(見圖1)。法國一直都是一個福利制度非常完善的國家,當然其養老保險制度也不例外,養老金在調節法國的收入分配和調整收入結構方面都起到了相當大的作用。同時,法國養老金的替代率在全世界范圍內都處于一個較高的水平,有數據顯示,法國的養老金替代率水平能達到將近七成,而其鄰國德國的養老金替代率甚至還達不到百分之五十。法國的養老金制度是一種具有高度依賴性、替代性和高赤字的“現收現付”型養老保險制度。在這種高替代率養老金、勞動人口數量穩定、退休人口卻不斷攀升的背景下,法國的養老金制度必然會遭遇財務危機。事實證明確實如此,法國的養老金體系長期處于高負荷運轉,極大地擠占了財政支出。財政赤字已經開始令法國政府感到頭疼,有數據顯示,2018 年,法國的財政赤字接近30 個億。據估算,7 年以后也就是2025 年該數字會躥升至80 到172 億歐元間。

圖1 法國退休人口數及占比

除了人口老齡化程度深和替代率高導致的養老金財務危機以外,法國的養老保險制度還存在由于過度碎片化造成的不同行業間勞動者的養老金待遇懸殊,這不僅使得制度的運行成本較高也導致了勞動者們的不滿,有違公平。法國的養老金制度由兩個模塊組成,分別是“普適性養老金制度”和“特殊養老金制度”:前者適用于所有行業的所有勞動者,而后者僅針對少數特殊行業的從業人員。在法國的所有從業人員中,有超過三分之二的都是參保的普適性養老金,剩下的則由特殊養老金覆蓋。但普適性和特殊養老金在養老待遇、退休標準等方面存在著巨大的差異,特殊養老金參保者享有更優惠的退休條件,像在法國普通工人會比鐵路工人和海員的退休年齡晚10 年,芭蕾舞者按規定在42 歲即可退休領取養老金。因此,財政赤字一直是令法國政府感到非常頭疼的問題,政府對此也進行過多次改革嘗試。諸如,薩科齊政府為了緩解財政壓力而出臺的延遲退休年齡政策就遭遇了反對導致法國多次大罷工,最終使得薩科齊連任失敗。2019 年,馬克龍政府的養老金改革主要為了抹平普適性養老金制度和特殊養老金制度間的待遇不平等,實現緩解財政赤字的目的。

(二)法國的養老金制度改革歷程:艱難前進

法國政府對養老金制度的改革可謂阻力重重,因為法國工會對于政策的制定與頒布有著極強的話語權。從過去政府主導的養老體系改革來看,一般都要從工會管轄范圍以外的行業入手循序漸進,待改革在管轄范圍外的行業形成一定的氣候才敢嘗試著去觸碰工會覆蓋下的相關行業。此實屬無奈之舉,但確實會產生一種示范效應,對工會覆蓋下的行業及雇員產生一種心理壓力,讓其覺得改革“勢在必行”從而被動接受,以此來降低相應阻力,保證改革順利落實。

2017 年9 月,馬克龍對讓—保爾·德勒瓦(Jean-Paul Delevoye)委以重任,讓其出任養老金改革的高級專員。2019 年,讓—保爾·德勒瓦進入法國政府,主要負責此次養老保險制度改革,并發布了此次養老保險制度改革的方案。該方案一經公布在法國引起了軒然大波,各大工會強烈譴責改革方案,表示雖然在方案出臺前他們參與了多次討論和論證,但其訴求與建議并沒有被吸納。同年12 月,法國出現了近30 年以來規模最為龐大的罷工游行活動,有將近100 萬人走上街頭參與其中,他們要求廢除養老保險積分制度同時要求馬克龍下臺。但馬克龍政府此時顯得非常強硬,一周以后,政府宣布養老保險積分制度會于2025 年開始執行。2020 年1 月2 日,法國的大罷工已經持續了將近一個月,這是法國史上持續時間最長的一次社會活動。面對如此情形,法國政府無奈做出退讓,將原本延長至64 歲的退休年齡維持在62 歲,但仍難以平復民眾的情緒,罷工依然進行。這種情況一直延續到了2020 年3 月,當時突如其來新冠肺炎疫情使得人人自危,法國衛生部提出嚴令禁止群體性聚集活動,這場持續了三個月之久的罷工示威活動才最終結束。2025 年,法國的養老保險積分制度是否能順利實施不得而知,但馬克龍政府倡導的建立公平公正具有可持續性的養老保險制度的價值理念具有推廣與借鑒意義。

(三)法國養老保險制度改革的核心:養老保險積分制度

法國養老保險制度改革的目的是將42 項零散的養老保險制度進行合并建立一項統一的能將所有行業都覆蓋其中的養老保險制度。將養老保險制度進行合并的意義主要有兩個方面:其一,建立統一制度可以打破糾纏法國政府多年“碎片化”的魔咒,減少養老保險制度的運營和維護成本;其二,建立統一制度可以破除不同行業間的養老待遇不公平,讓每個勞動者都能平等地享受經濟發展成果。有別于過去的“普適性養老金制度”和“特殊養老金制度”,新養老保險積分制度規定,每一個勞動者在每一個工作日的勞動所得都會被納入養老金計劃中。不分行業,所有雇員只要上繳一定數額的錢即可獲得相對應的點數。將法定退休年齡設定為64 歲(但因為反對聲音過大,而不得不維持原本的法定退休年齡62 歲),勞動者需要年滿法定退休年齡才能享受到相對應的養老金。除此之外,政府還提供一個兜底養老金,即在每位勞動者退休后即可享受1000 歐的最低養老金待遇,兜底養老金制度的出臺表明每位勞動者在退休后其基本生活都能有所保證。這也體現了社會保障制度公平公正的價值取向。

新養老保險積分制度的待遇計算方法較之前的養老金待遇計算辦法更為簡單直觀。按照養老保險積分制度的相關規定,新養老保險制度是法定基本養老金計劃和強制性補充養老金計劃或行政補充養老金計劃兩個模塊構成。法定基本養老金由勞動者和雇主共同出資繳納,所支付的數額會被兌換成“點數”計入勞動者賬戶。勞動者在退休時的養老金計發有一個固定的公式:

標準養老金=職工在職繳費數額+(積分點數*積分點值)

新的計發辦法將每位勞動者的工作所得計入養老金積分計劃中,從而換算出來點數和點值,并按點數和點值最終計算出養老金待遇的辦法,讓勞動者在其在職期間的勞動所得在養老金待遇上能有所顯現,凸顯出勞動的無差別性和新養老金制度的公平性。

同時,新的養老金制度還對脆弱群體給予了政策方面的傾斜,使其感受到制度的公平性。具體而言,新養老金制度規定,對每一個新生兒和第一胎的父母給予積分點數上的照顧,每一個新生兒和第一胎父母都可以獲得百分之五的額外積分點數增加,積分按規定直接納入母親的個人賬戶,點數可以父母共同享有。針對喪偶者,養老積分制規定,家屬可以享受已故者百分之七十的養老金保障基本生活。新養老金制度還針對低收入者提出了最低保障計劃,要求低收入者的養老金不得低于最低工資水平的百分之八十五,這一舉措使得低收入群體大大獲益。

(四)法國養老保險制度改革的特點:彰顯公平

過去法國僅是被政府所承認的養老保險制度就高達120 余種,這些養老保險以不同的繳費年限、繳費標準、待遇給付標準覆蓋著不同行業的不同勞動者,養老保險制度的過分碎片化不僅會造成管理運營成本負擔較重,更重要的是造成了起點上的不公平。而馬克龍政府所倡導的全國統一的積分制養老金制度改革,能夠讓不同行業的所有勞動者都能在退休后平等地享受到養老的權利,實現了養老保險制度起點的公平。

積分制養老金制度的公平不僅體現在起點上也體現在過程中。第一,按照相關規定,每一位勞動者在任何時期的勞動所得皆能算作點數劃入養老金積分中,在其達到法定退休年齡后即可獲得積累積分的對應權益。換句話來說,勞動者們整個職業生涯所付出的努力和所做出的貢獻都會被看到和承認,并且會在退休后的養老金上有相應的體現,積分制從客觀來講可以對勞動者的工作積極性起到調動作用,更努力地工作除了可以獲取當期的收益以外更可以為年老后積累更豐厚的回報。第二,養老金積分制的積分規定,在不同行業不同職業間沒有任何差別,每上交一塊錢所獲得的點數是完全一樣的。這就將同等的權利和義務無差別地賦予了每一位勞動者,體現了權利義務的對等性。第三,養老金積分制還對脆弱群體有一定的照顧,使相關人群在年老后的基本生活能得到保障。綜上所述,新的法國養老金制度在某種程度上可以被認為是彰顯了養老金制度的起點公平、過程公平和分配正義。

三、法國積分制養老金對我國的啟示

在年老退出勞動力市場后,能獲得一份保障,使生活質量不會因退休而下降,是勞動者們共同的期許和最基本的需求。法國的養老保險也遭遇了和中國相類似的人口老齡化、基金收不抵支、碎片化程度深等問題。但令人欣慰的是,馬克龍政府推出的養老保險積分制改革針對上述問題都進行了較好的解決。積分制養老金改革的核心在于,終結法國養老保險過度碎片化的局面,在全國建立一個統一的養老保險制度,每一位勞動者在工作日的每一筆合法收入都能兌換為積分納入其中。除此之外,該制度中還專門有向弱勢群體傾斜的政策,使得弱勢群體能與普通勞動者一樣享受社會養老保險所提供的基本保障。法國積分制養老保險的制度設計無疑彰顯了法國政府對公平價值理念的強調,這也是最值得我國借鑒和學習之處。

(一)倡導起點公平——主導多層次養老保障體系的建立

所謂起點公平是指每一個社會成員皆享有平等參與養老保險制度的權利,而起點公平之所以重要是因為要實現過程公平和結果公平,必須以其作為基礎。由于歷史原因,我國的養老保險制度長期處于多軌運行,碎片化特點明顯。并存運行的養老保險制度主要有機關事業單位養老保險制度、城鎮職工養老保險制度以及城鄉居民養老保險制度。不同養老保險制度覆蓋下的不同群體,在其參與規則、待遇給付方面都存在較大差異,這在事實上都對起點公平造成了影響。

當前,我國應該大力推進和完善多層次養老保障體系,實現養老保險制度的起點公平。第一,積極推進養老保險的全國統籌。從2010 年至2020 年,我國政府一直在大力宣傳和倡導養老保險的全國統籌,但由于存在較多阻滯進展非常緩慢。當前,我國的基本養老保險普遍已經實現全覆蓋,在此基礎上應該大力推進養老保險的全國統籌,從待遇給付和參與規則方面力爭實現全國統一。第二,提高第二支柱的養老保險覆蓋范圍。我國的第二支柱養老金主要有針對企業員工的企業年金和針對機關事業單位職工的職業年金構成。但對于農民而言,這一塊目前是缺失的。因此,可以考慮建立農業勞動者年金,將農業從業者納入其中。同時,對于機關事業單位中未入編的員工,可以考慮將其納入企業年金的保障范圍之中。第三,推動商業養老保險的發展,滿足多元化的養老需求。

(二)強調過程公平——實現在崗期間所做貢獻與退休后收益相匹配

所謂過程公平主要是指,養老保險制度的設計要實現勞動者在崗期間所做貢獻與退休后收益相匹配。我國過去很長一段時間養老金待遇與勞動貢獻并不對等。在2014 年我國機關事業單位養老保險改革之前,我國機關事業單位的在編員工按照相關規定不需要繳納養老保險,但在退休后能享受到非常豐厚的養老金,替代率普遍能達到百分之七十以上,但企業職工按照相關規定需要履行繳納養老保險的義務才能在退休后領取養老金,而替代率一般為50%～60%。這種局面在機關事業單位和企業養老保險進行合并后有了明顯改善,但要實現貢獻與收益的相互匹配,需要做到以下兩點。

第一,嘗試建立繳費年限自動調節機制。按照目前的規定,我國基本養老保險的參保人領取養老金需滿足兩個條件:達到法定退休年齡,累計繳納養老金15 年。養老金領取的最低繳費年限要求為15 年。但是,隨著社會的進步和醫療事業的進步,延長工作年齡有了實現的可能。因此,我國可以參考法國的積分制養老金,嘗試將全部在崗期間所做貢獻皆納入繳費年限設計中,建立繳費年限自動調節機制。具體而言,可以將目前設置的15 年作為繳費的最低年限,勞動者每延長繳費一年,其養老金就增加相應數額,所有行業執行統一標準。

第二,設計彈性化退休機制。當前,按照相關規定,我國執行的法定退休年齡為:男性年滿60 周歲,女性干部為55 周歲,女性工人為50 周歲。2021 年,國務院發布的《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》中明確提出“實施漸進式延遲法定退休年齡”。雖然尚無正式規定出臺,但延遲退休年齡和男女統一退休年齡是大勢所趨。設計彈性化退休機制是在滿足法定最低退休年限的基礎上,充分尊重勞動者的個人意愿,這是對當前我國的退休制度最精細化的調整。這樣能充分照顧到每個勞動者的不同差異,使每位勞動者能找到適合自己的退休節點。因此,在男女統一退休年齡作為基礎,嘗試實行彈性退休制更能彰顯其過程公平。

(三)重視結果公平——強化再分配功能,縮小制度性收入差距

所謂結果公平是指每個人在參加了同樣的社會活動后能獲得一致的待遇或機會,其是考量社會公平與否的關鍵。貫穿于社會養老保險制度設計始終的是社會公平,因此才有了社會養老保險政策向弱勢群體傾斜,實現再分配功能,保障退休勞動者能與在崗勞動者共同享受到社會進步發展的成果。需要指出的是,此處強調的社會養老保險制度結果,是指在保障多繳多得的基礎上,將養老金分配的待遇差距控制在合理的范圍,防止出現養老金待遇差距過大的問題。

當前我國養老保險實行的是多繳多得,這不僅有利激勵參保人的繳費積極性,也有利于實現養老保險基金的可持續發展。但不可否認的是,這也在事實上拉大了不同群體間的收入差距,在客觀上可能會激化社會矛盾。因此,要填補不同養老金間的待遇差距,需要重視再分配機制,提高養老金制度的結果公平。對城鄉居民基本養老保險需要加大政策傾斜力度,提高居民的養老金待遇,縮小不同地域間城鄉民居保險間的待遇差距,縮小與“城職保”間的差距。