高等教育結構優化：戰略考量與策略考慮

熊思東 楊炯 吳鵬

摘 要：高等教育是教育體系中的重要組成，不僅涉及其規模、質量和效益問題，而且高等教育的結構更是其重要要素，備受關注。結構作為高等教育系統中各組成部分之間的聯系和秩序，既包含區域、類型、層次等宏觀結構范疇，也有學科、師資、教學、管理等微觀結構要素。結構直接影響高等教育功能的發揮，合理的結構是質量和效益的重要保障。

關鍵詞：高等教育結構;戰略;策略

改革開放以來，我國高等教育快速發展，毛入學率已提升至2020年的54.4%，在學總人數達4，183萬人，已建成世界規模最大的高等教育體系，已從大眾化邁入普及化階段。伴隨著高等教育規模的擴大，結構、質量、效益也發生了深刻變化，但高等教育結構上的不平衡、不充分的矛盾進一步顯現。如何構建與區域人口結構和創新驅動戰略相適應、與經濟社會發展和現代產業結構相融合、與未來中國和未來世界需求相匹配的高等教育結構，已成為擺在我們面前的重大課題。

我國高等教育結構的演變

1.高等教育結構演變的歷程。我國高等教育發展大致經歷了三個階段：從中華人民共和國成立到改革開放前是奠基階段;從改革開放到20世紀末是創新和調整階段;從21世紀初至今是規模擴張與內涵提升階段。對應三個發展階段，高等教育結構調整也經歷了三次轉型。一是從計劃管控到市場引領。中華人民共和國建立初期，我國主要依靠行政手段推動高等教育發展。1952年，為了滿足經濟建設需要，我國開始效仿蘇聯構建高校體系，經過合并、撤銷和改組，全國高校數量由1952年之前的211所，下降到1953年后的183所，綜合性大學減少，私立學校和教會學校退出歷史舞臺，我國高等教育全面步入計劃經濟體制時期。改革開放后，隨著社會主義現代化建設需求與高等教育人才供給之間的矛盾逐漸顯現，1985年頒布《中共中央關于教育體制改革的決定》，全面分析了我國在教育事業管理權限的劃分、教育結構、教育思想、教育內容、教育方法等方面存在的問題，特別提出要改革高等學校招生計劃和畢業生分配制度，擴大高等學校辦學自主權。從此，隨著市場力量的介入，高等教育結構調整進程不斷加速，緩解了經濟發展與高等教育布局不平衡的矛盾，同時滿足了國家對于高層次人才的需求。二是從類型分化到建構體系。1952年，全國院系調整后，獨立建制的工科、農林、師范、醫藥院校數量大幅增加，為我國社會主義建設事業培養了一大批優秀人才，具有積極意義。與此同時，也造成了文理、理工長期分家。隨著國家和社會建設需要，重文輕理的觀念逐漸扭轉，理科類院校發展力度加大，政法類、財經類院校也得到了較快發展。1980年下發《教育部關于大力發展高等學校函授教育和夜大學的意見》，國務院于1988年發布《高等教育自學考試暫行條例》，文件進一步明確了夜大、函授及自考三種辦學形式的地位。1992年，黨的十四大拉開了教育體制改革的序幕，社會力量積極參與辦學，民辦教育迅速發展并成為高等教育重要組成部分。隨著網絡遠程教育得到規范、獨立學院地位得到鞏固、職業教育得到提升，高等教育類型結構得到進一步完善。在2000年前后，隨著高等教育改革不斷深化，在國家大力提倡高校走綜合性辦學道路下，國內高校掀起了并校風潮，不少高校在并校后綜合實力大幅提升，造就了一批具備較強競爭力的綜合性大學。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出建立高校分類體系，實行分類管理，強調發揮政策指導和資源配置作用，引導高校在不同層次辦出特色、創建一流。三是從以點帶面到統籌謀劃。縱觀歷次高等教育結構調整，無論是優化高校的布局、層次、科類、類型，還是調整高校學科和專業設置，大都是在社會經濟結構轉變背景下的被動應變，重點強調點上突破。隨著改革開放程度加深，我國的國際競爭意識進一步增強，開始在更高定位上統籌謀劃高等教育。1995年，“211工程”正式啟動，這是我國首次立項在高等教育領域的規模最大、層次最高的建設工作，是落實科教興國和人才強國戰略的重大舉措。1998年，“985工程”正式啟動，這是為創建世界一流大學和高水平大學而實施的戰略工程。隨著“211工程”和“985工程”的順利實施，我國逐漸縮小了與發達國家高等教育發展水平的差距。2015年，國務院印發《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，“雙一流”建設正式啟動，這是在新的歷史時期，為提升我國教育發展水平、增強國家核心競爭力作出的重大戰略決策，為新時代高等教育發展指明了方向。

2.高等教育結構存在的問題。我國歷次高等教育結構調整是有效的改革嘗試，在促進經濟增長、推動科技創新、引導社會進步、提升國民素質等方面發揮了積極作用。但由于受特定時空條件和環境影響，高等教育發展到今天，也仍面臨一些特殊的結構性問題，主要表現為：一是區域布局不夠均衡。目前，我國約有59.2%的“雙一流”建設高校和69%的A類學科分布在東部沿海10個省份，中西部地區雖然擁有我國近三分之二的高校數量，但“雙一流”建設高校的占比僅四成左右。之所以出現“東高西低”與“東快西慢”的格局，本質上是因為經濟社會發展水平的差異導致。處于東部經濟發達地區的高校，受惠于其所在城市經濟發展水平較高，大學與城市相互促進、彼此賦能，形成校地融合發展共同體。而因為受制于政策資源、財政資源、人才資源供給不平衡，中西部欠發達地區的產業和市場基礎較弱，在人才匯聚、學生就業、成果轉化等方面處于弱勢地位，中西部高校和人才呈現“孔雀東南飛”的發展困境。二是辦學層次出現失衡。根據發達國家經驗，“金字塔”型的高、中、低人才結構有助于經濟騰飛。而我國高等教育在博士研究生、碩士研究生、本專科生教育三個層次上結構不夠均衡。以2018年各國高等教育學歷結構為例，與發達國家相比，我國博士研究生招生占比低1.9個百分點，碩士研究生招生占比低12.8個百分點，本專科生招生占比高14.7個百分點。而與世界平均比例相比，我國博士研究生招生占比低0.6個百分點，碩士研究生招生占比低5.8個百分點，本專科生招生占比高6.4個百分點。[1]龐大的專科和本科教育規模，擠占了研究生教育發展空間，很難滿足國家對高素質、創新型人才的需求。三是辦學主體較為單一。黨的十四大以來，高等教育多元化辦學秩序基本形成，民辦教育的合法性得以確立，高等教育多元化辦學思路已經被普遍認可，但以政府辦學為主、社會各界積極參與的多元化辦學格局仍未真正全面實現。目前，各級政府仍承擔著興辦高校與投入經費的主要責任，既是主辦者又是管理者。社會力量參與高校辦學雖然有一定發展，但積極性還不夠，同時存在規模偏小、基礎薄弱、地位較低等問題。由于辦學主體相對單一，“力出一孔”導致高校的辦學理念類同、辦學模式相近，發展鮮有特色。四是資源供給相對集中。根據75所教育部直屬高校公布的2021年預算看，清華大學、北京大學等13所高校每所高校總經費超過100億元，尚有11所高校每所高校總經費不到20億元，其中，預算總經費排名最高的為317.28億元;預算總經費最低僅有3.94億元。政府根據有限的高等教育預算，進行有針對性的資源集中供給，讓優勢地區的強勢高校獲得更多的機遇與發展空間，在短期內沖刺“雙一流”目標。高等教育投入的“馬太效應”導致中西部地區的高校獲取辦學資源的難度持續加大，將繼續影響我國高等教育的區域平衡。五是發展定位高度趨同。高校發展定位，是促進可持續發展的根本出發點。科學定位發展目標，充分發揮自身特色優勢，不同類型的高校都能建成一流，已是普遍共識。但是在傳統辦學模式慣性作用下，各層次間高校受辦學主體和評估模式單一以及“經驗主義”影響，忽略了高校分類發展的必然趨勢，忽視了高校發展的協調性、多樣性和差異性，一味地向綜合性、研究型大學看齊，盲目攀比、跟風升格、求大尚名。定位趨同導致發展路徑趨同，“千校一面”的情況依然存在。

3.高等教育結構問題溯源。追溯導致我國高等教育結構問題的主要原因，無外乎以下三個方面：一是未來不確定性與頂層設計之間的矛盾。當前經濟、社會、科技發展日新月異，這給高等教育帶來新的機遇和挑戰。政府和高校都試圖加強頂層設計，但面對未來的不確定性，還是時常發生“黑天鵝”“灰犀牛”現象。高校尚未與快速演進的經濟、社會、科技等實現同頻共振，甚至還存在結構性矛盾。基于科學研判和精準預測的頂層設計能力還有待加強。二是經濟發展周期與教育發展周期之間的矛盾。高校既是社會的“燈塔”，也是社會的“穩定器”;既不能隨波逐流，也不能故步自封，要在固守和變革之間保持必要的張力。從這個層面看，高校變革與外界變化很難步調一致。同時，當社會釋放“需求信號”后，高校應第一時間“反饋響應”，但由于人才培養具有一定的周期性，人才評價也具有一定的滯后性，高校反饋效果也具有滯后性。三是社會迫切需求與高校精準供給之間的矛盾。知識經濟時代，高校不斷從社會邊緣走向社會中央，這也需要高校走出“象牙塔”，走進經濟社會發展前沿。近年來，隨著“二孩”“三孩”政策的逐步放開，兒科醫生、師范生的短缺情況越來越明顯;伴隨著老齡化社會的到來，全科醫生的匱乏也逐步顯現。這些錯位的現象提醒高校需要以前瞻性的視野對高校的學科專業結構進行調整，努力實現高校人才、科技、智力等供給端與國家經濟、社會、產業需求端達到無縫對接。

高等教育結構優化的動力

1.國家戰略的導向。高等教育結構優化的首要動力是國家戰略的導向。高等教育發展始終與國家戰略實施同向同行，結構優化也體現出國家戰略的牽引。有學者指出，“優化高等教育結構主要有兩種戰略，一種是國家中心戰略，另一種是市場導向戰略”[2]。國家中心戰略是指由政府推出政策、采取措施引導高等教育優化自身結構，以更好地服務經濟社會發展。市場導向戰略是指通過市場配置辦學資源，引導高校明確自身發展定位和辦學特色，實現結構優化。我國主要采用國家中心戰略推進高等教育結構優化。例如：通過實施中西部高等教育振興計劃、中西部高校綜合實力提升工程，極大地促進了高等教育在各地區均衡布局，欠發達地區高等教育獲得了政策與資源傾斜，形成了統籌兼顧、優勢互補的發展格局。

2.區域經濟的支撐。高等教育與經濟社會的發展關系非常緊密。隨著時代的進步，高等教育與社會經濟的關系越來越緊密。近代意義上的大學某種程度上就是工業經濟的產物。在知識經濟的當下，大學正在被推向經濟社會的中心。發展教育需要社會資源支撐，對于高等教育而言，其要素投入與效益產出更加受制于經濟的供給保障，區域社會經濟發展在一定程度上決定了高等教育的布局結構。一般而言，某個區域經濟越發達，高等教育發展獲得的資源支持就越充足，其結構優化也就獲得了更加充足的外部拉力。例如：深圳在成為經濟特區的41年間，其高等教育從零起步，如今已擁有15所高校，全日制在校生11.32萬人，高校綜合實力和競爭力顯著提升。深圳高等教育之所以獲得超常規的跨越式發展，主要得益于深圳社會經濟的飛速發展。

3.社會文化的影響。高等教育具有保存文化、傳播文化和創新文化的功能。在文化相對匱乏的時代，高等教育更多的是培養“博雅人才”，傳播“高深智慧”，受到社會文化特別是大眾文化的影響較小。而在文化高度繁榮的時代，社會對高等教育有了更多的需求，高等教育更多的是培養實用人才，實施“應用教育”。社會文化在一定程度上決定著高等教育的專業結構和層次結構。高等教育也會通過對其內部層級、專業結構進行優化，來契合社會文化。當前，國際競爭日益激烈，國家文化軟實力的重要性日益突顯。文化強國建設的現實需要為高校發展提供了巨大的支持，對高校在“堅持正確辦學方向、培育和踐行社會主義核心價值觀、傳承優秀傳統文化等方面提出了更高的要求”[3]。為更好地參與文化建設與文明競爭，優化高等教育結構刻不容緩。

4.大學自身的追求。高等教育有著相對獨立性，有著自身的發展規律。我們談論高等教育結構優化的動力時，不能忘記高等教育自身追求卓越的動力。中國高等教育發展至今，除了外部原因，如經濟發展、政府支持等，更重要的是高等教育理念的支撐與引領。這是高等教育發展的“內驅力”。有學者指出，“近代高等教育發展所取得的一系列成就無不是理念作用于實踐的產物”[4]。清末民初，風雨飄搖、政權更迭，在惡劣的外部環境中，中國近代高等教育仍然取得了不俗的成績，北京大學、清華大學、浙江大學、復旦大學等名校熠熠生輝。因此，高等教育結構優化不能亦步亦趨、削足適履地適應社會經濟發展需要，應當保持一定的“距離感”，要強調通過高校對社會的批判、規約、導向來帶動社會的行進。

高等教育結構優化的路徑

1.優化布局結構，促進域間均衡協調。近年來，高等教育發展落后地區奮起直追，調動各方積極性，整合多方資源，調結構、提質量，為改變高教資源區域失衡探索了新路徑。面向未來，統籌高等教育區域布局。一是要更加兼顧域內與域間的協調。避免區域內和臨近區域高等教育資源配置同質化，使不同院校類型、不同辦學層次、不同學科結構交相呼應、互為補充，按照“因地制宜”“按需而設”的原則優化高等教育空間結構。二是要更加關注公平與效益的關系。避免簡單采用人口數量、經濟水平等模型確定高等教育布局，要依據經濟社會發展需求優化高等教育布局結構，滿足人民群眾“有學上、上好學”的普遍需求;也要尊重市場規律，清晰認識到我國與發達國家的差距，鼓勵高端人才、核心技術等要素向高等教育發達地區匯集。三是要更加注重國家和地方的聯動。加強頂層設計和規劃引領，避免“布局過度”引發教育浪費，警惕“布局不足”帶來教育失力。同時，要發揮一些中心城市和有實力的地級市的優勢，下放高等教育舉辦權，把高等教育發展納入到區域經濟社會發展規劃中統籌考慮。

2.創新辦學理念，突破高校發展邊界。習近平總書記指出，“黨和國家事業發展對高等教育的需要，對科學知識和優秀人才的需要，比以往任何時候都更為迫切”“要想國家之所想、急國家之所急、應國家之所需”。因此，任何一所大學都不能偏安一隅，把眼光局限在自身。一是要創新辦學理念。不為行政隸屬關系所限，突破發展邊界，不斷擴大學校服務半徑和范疇，提升服務能級。要將目光投向遠方、投向未來，從國家全面建設和轉型發展的宏大背景和開闊視野中找到著力點和增長點。二是要積極對標國際標準。將國際化作為一種生存方式，接軌國際高等教育，融入國際學術大家庭，參與國際合作交流，提高國際“能見度”。三是要積極服務國家戰略。主動承接國家重大科技任務，打造學科高原、形成學科高峰，培養既能適應當下又能引領未來的創新人才。四是要積極助力地方發展。將扎入地方的根不斷向下延伸，與所在城市建立伙伴關系，為區域經濟社會發展提供科技與智力支持。

3.應對知識發展，堅守立德樹人使命。進入20世紀以來，知識迭代速度加快、知識結構不斷變化、傳播途徑更加豐富，給高等教育的發展帶來巨大的挑戰。應對知識整合和社會需要的變化，高等教育在履行立德樹人核心使命的同時，必須使人才培養與社會發展相適應，與產業發展、技術革命直接聯系。一是要更加重視本科教育。重構人才培養體系，圍繞知識生產、傳播與創新，打造以學生為中心的人才培養模式，通過科教融合、產教融合，給學生傳授更新的知識，讓學生在深度融入社會與接觸科技發展前沿中學習知識、創造知識。二是要更加強化研究生教育。適應知識發展和時代進步的趨勢，以知識連續性為基本原則，推進本碩博一體創新人才選拔，加強一貫制教育的有效銜接;加強學科交叉與跨界融合，探索政產學研協同的“超學科”育人模式，培養能突破“卡脖子”技術的拔尖創新人才，讓研究生教育不斷回應時代要求和引領經濟社會發展。三是要更加關注專門人才培養。遵循技術技能人才成長規律，突出知識與技能的高層次，科學預測社會和專業知識結構的發展，發揮綜合性大學辦專門教育的優勢，通過多方共建等形式創新教育體制機制，辦好醫學、師范、航空、信息技術等專業教育，培養具有寬領域、厚基礎的復合型專門人才。

4.緊貼產業需求，打通供給和需求兩端。高等教育結構調整應與區域產業結構調整同頻共振，在服務經濟社會發展及與產業的協調發展中，彰顯高校的價值。一是要面向產業轉型升級，重構高校布局結構。新設院校要向基礎薄弱地區、空白地區和產業集聚區傾斜，引導部分高校轉型為高水平行業特色高校、應用型高校，圍繞不同產業中價值鏈、企業鏈、供需鏈和空間鏈對各類人才的需求，積極發展本科層次的職業教育，培養大國工匠型高素質技能人才，適應產業分工從價值鏈中低端向中高端轉變的人才需求變化。二是要面向區域發展戰略，優化學科專業結構。對接產業聚集區重點支柱產業，集中力量建設一批優勢特色學科和專業，使優勢更優、特色更特。要圍繞新興產業布局需要，超前布局新興學科專業，打破學科壁壘，促進專業跨界融合，充分挖掘新興學科對垂直行業及關聯技術的支撐輻射作用，實現高校學科鏈、科技鏈、創新鏈與區域產業鏈、服務鏈緊密對接，加速推進高校學術成果向現實生產力轉化，促進“無形知識”轉化為“有形效益”。

5.依托信息技術，重塑新型高校形態。自新冠肺炎疫情發生以來，我國實現了停課不停教、不停學，實施了覆蓋近三億人的線上教育。實踐證明：“教育+智能信息技術”不僅是應急之舉，而且正逐漸成為教育主動應對現代信息技術發展的新常態，推動著高校由傳統的教學模式向在線教育模式的全體系快速轉變，催生著以學習者為中心的全新教育生態，鍛造著高等教育結構優化的全新發展動能。面向未來，高校要進一步依托現代信息技術，重塑高校形態。一是要推進教育理念變革。重構師生關系，優化教育供給，從傳統“一所學校、一間教室、一位教師、一群學生”轉變為“一張網絡、一個終端、成千上萬名學生、學校教師任挑選”的新型教育形態，通過網絡信息技術將優質的教育資源投送到需要的高校，實現東西部高校優質教育資源開放共享。二是要深化教育模式改革。更加尊重學生個體特征、學習興趣和學習者體驗，讓教育評價從“經驗”走向“數據”，從“總結性評估”走向“過程性評價”，更加真實、客觀、全面地反映學生成長情況，借此不斷優化學生知識、能力、素養結構，提升學生適應職業需要、引領行業發展的能力。三是要完善高教治理體系。利用大數據等現代信息技術，使高校打通內外部信息壁壘，逐步向非線性的、去中心化的、自下而上的、發揮群體性智慧的決策模式轉型。特別是，運用大數據的預測功能，為高校學科專業布局超前調整，突破經濟發展周期與教育周期之間的矛盾。

優化高等教育結構，謀求更高質量與更大效益不僅是發達國家高等教育改革的經驗與共識，而且也是化解我國當前高等教育人才培養質量與經濟社會發展不相適應矛盾的抓手與基點。優化高等教育結構無法一蹴而就，需要循序漸進，更需要多元主體協同創新，共同構建科學合理的高等教育結構體系，為國家富強、民族振興和社會進步提供強大智力和人才支撐。

參考文獻：

[1]岳昌君，邱文琪.面向2035的我國高等教育規模、結構與教育經費預測[J].華東師范大學學報（教育科學版），2021，39（6）：1-16.

[2]周光禮.構建中國特色高等教育體系：國家戰略視角[J].中國高教研究，2020（7）：5-13.

[3]戚業國.“十四五”時期高等教育的發展環境與高校的戰略選擇[J].復旦教育論壇，2021，19（2）：5-11.

[4]劉獻君，房保俊.近代中國高等教育理念的變遷及啟示[J].中國高教研究，2009（9）：12-18.

（作者單位：蘇州大學，熊思東系學校校長）

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