高校餐飲服務業食品安全法律監管機制研究

于立華，范成博

(大連財經學院，遼寧 大連 116622)

一、高校餐飲服務業食品安全問題

1．高校餐飲服務業的概念及范圍

高校餐飲服務業主要是指在高校范圍內面向高校學生及教職工提供飲品、食物以及消費場所的食品生產經營行業，最為常見的經營場所為高校食堂(包括學校自辦食堂和對外承包食堂)。依據餐飲服務業相關概念，筆者認為，高校餐飲服務業的范圍除了食堂之外，還應包括高校內經營的超市、小吃店(私營飯店)、水果店和飲品店等。

2．高校食品安全問題的概念

食品安全是指食品應無毒無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不得造成急性、亞急性或慢性危害。因此，高校食品安全問題是指校園內(主要是食堂、小吃店、水果店、超市以及飲品店等高校餐飲服務業經營場所)因食品安全引發的問題，常見的包含食物中毒、食品過期或變質、食物不潔等。

3．高校食品安全問題的特點

高校有其特殊性，用餐時間、地點及人員均較為固定。本文以東北地區高校為例，研究其正常運營期間校內食品安全問題。首先，高校用餐時間較為固定，在正常運營期間主要有早、午、晚三個用餐高峰期；其次，用餐地點相對集中，多為學校食堂、校內小吃店等；最后，高校用餐人員較為固定，主要分為兩類：學生和教職工，其中教職工會根據課程安排決定是否在校內用餐，同時大多數高校配備專門準備教職工食堂，因此這類群體不具有普遍性，故不進行深入探討，本文主要討論的是學生群體，高校學生群體雖然已經是有完全民事行為能力的成年人，但這類群體剛剛步入人生的新階段，自我保護意識和安全意識尚有欠缺，當在校用餐或購買食品受到侵害時常因為標的額小追償成本較大而選擇放棄追究，這也在一定程度上導致高校食品安全問題泛濫。

二、高校食品安全問題的成因

1．過度追求經濟效益

當前高校食堂多以托管、承包的形式交給公司或者個人，這就改變了高校食堂原有的公益性質。外來公司和個人承包的主要目的是為了獲得更高的經濟效益，在日常經營中自然會選擇獲利更高的方式經營，以至于部分承包者為了節省成本，濫用不合格的食品原料進行食品加工，以節省運營成本，牟取暴利。

2．基礎設施落后

雖然大部分學校每年都會投入資金對食堂進行修建，但多數高校因前期缺乏規范的建設標準，加上高校不斷擴招和食品安全標準的不斷提升，經常會出現即使投入了資金對食堂基礎設施進行修正，仍改變不了高校食堂基礎設施落后的現狀，很難形成原料采購、倉儲、分配、粗加工、精加工、熟食品烹飪制作、售賣的“一條龍”服務流程，同時還存在食堂餐具老化、就餐環境惡劣等問題，也正是因為這種缺乏先進設備的加工方式導致生產的食品出現質量不合格的情形。

3．餐飲服務人員法律意識淡薄

在高校從事餐飲服務業的社會餐飲管理公司，大多將食堂整體承包后再按攤位或窗口分別承包給個體餐飲戶，而這類群體大多是進城務工人員，以家庭模式承包高校食堂窗口，極少有在之前就從事過餐飲服務業的，因此，從業人員的文化程度較低，缺乏食品安全方面的培訓，食品安全法律意識淡薄，在食物加工過程中由于其不規范的操作流程，易導致食品安全問題的發生，使得高校食品安全缺乏保障。

三、高校餐飲服務業食品安全法律主要問題

1．尚未建立完善的以預防為主的管理制度

我國《食品安全法》的修訂秉持預防監管為主、懲罰賠償為輔的原則。而高校食品安全問題因其自身的特殊性，其事前預防和監管就顯得更為重要。但從目前高校關于食品安全監管制度實施現狀來看，尚未建立有效的預防機制，其主要表現是：行政監管部門只對高校內食品經營者負有管理職能而沒有預防職能；對于高校內從事餐飲服務人員來說，沒有警示的預防義務；對于校內用餐人員而言，缺乏事先獲取信息的渠道，也缺乏相對可靠的能夠對高校食品安全提出防范建議和檢測請求的途徑。

2．監管機構設置存在缺陷

當前我國食品監管機構采取分工配合模式，為協調食品安全的執法工作設置了食品安全委員會，該機構系國務院設立的專門委員會，其工作職責由國務院規定。除此之外，還設有主要監督機構，可以分為兩類：一類是國務院下屬的衛生行政部門、質量監管部門、工商管理部門以及國家食品藥品監督管理部門；另一類是縣級以上各級政府及其職能部門。縣級以上人民政府食品藥品監督管理、質量監督部門根據食品安全風險監測和評估進行風險分級管理，同時應聯合有關部門(地方農業行政、地方質量監管等)制定本行政區域內的食品安全年度監管計劃。這種監督管理模式看似層層遞進、合情合理，但在實踐操作過程中經常出現監管部門相互推諉、不作為的情形，導致數個行政監管部門卻不能保證高校食品安全工作的落實。

3．社會共治原則缺少具體實施細節

現有《食品安全法》中規定：除監管機構之外，食品行業協會、基層群眾性組織、個人均可以對食品生產銷售進行監督，這是社會監督的體現形式，也是社會共治原則的體現。食品安全問題如果僅依靠行政機關進行監管，畢竟力量有限不能完全杜絕食品安全的發生；如果依靠食品生產經營者自覺守法，可能會有人存在僥幸心理為謀取經濟暴力以身試法，侵害他人身體健康，對社會造成不良影響。所以，發揮社會力量，充分調動各機關團體的積極性，會極大程度的減少食品安全事故的發生。但根據現有規定不難發現，當前法律并未規定具體的實施細節，也使得該原則由于制度的缺失而被架空。由于沒有在法律層面建立起一個有機的互相聯系的預防體系，盡管對高校食品安全監管延續了《食品安全法》中的社會共治原則，但由于缺乏具體機制，使得該原則僅僅成為一種倡導而缺乏具體可操作性。

四、優化高校餐飲服務業食品安全監管機制建議

1．建立預防為主的監管責任體系

食品安全與國民健康密切相關，因此針對食品安全問題，事前預防往往比事后救濟更重要。從預防食品安全事故角度來看，經營者的自我預防遠比行政機關的監督和消費者的防范更加有效，而這也符合經營者的有關義務規定。因此，高校應規定餐飲服務業經營者的預防義務和相應的預防責任，要求經營者參與的環節相對公開透明，將經營者對食品安全的責任期間提前，而不是在生產甚至銷售了有毒、有害的食品后才對其進行處罰。高校餐飲服務經營者的預防義務主要包括對原材料來源的質量標準保證、信息披露義務、儲存環節及食品加工環節的衛生保證、銷售經營環節的衛生保證等，從食品原材料到制作成產品的整個環節都要進行有效預防。同時，擴大第一責任人的范圍，將原材料的生產者、食品加工者、流通和運輸經營者均納入第一責任人的范圍，以此來預防食品安全事故的發生。另外，針對當前網絡訂餐日漸流行的實際情況來看，還應加強對網絡食品經營者、運輸者的監管，同時規定網絡運營的管理和信息核實責任，實現線上、線下齊抓共管，讓違法者無處遁形。

2．建立大數據分析平臺，構建多部門聯動的監管體系

食品安全領域可以借鑒大數據分析平臺，根據各地具體情況將食品安全的有關標準及規定納入信息處理系統，將經營者、生產者及食品原料提供者的信息納入系統，同時將違法者違法記錄一并上傳至系統終端，通過網絡儲存、數據分類及深度分析對于食品安全領域的違法者信息進行篩選對比，并將有關結果共享給工商、稅收、公安、市場監測等各個部門，實現信息共享，增強部門間的合作性，從而達到增加違法者的違法成本，減輕執法者的執法壓力、提高執法效率。高校餐飲服務業食品安全問題也適用于上述監管系統，首先，高校餐飲服務業信息管理系統的收錄內容屬于上述系統中的一部分，兩個系統在內容上是有重疊的，因此，建立高校餐飲經營者信息儲存系統沒有技術障礙；其次，前文曾述從事高校餐飲服務業的人員一般而言屬于進城務工人員，他們在從事高校內餐飲服務行業時一般缺乏啟動資金，大多會選擇去銀行借貸，所以對于高校內部餐飲經營者而言可以在經濟上給予適當處罰從而達到保障食品安全的目的，如對經營過程中的違法者可以規定禁止貸款、提高貸款利息、不予辦理營業執照、職業禁止(限制從事食品行業)、提高稅率等，而這些規定的實施需要依托大數據信息處理系統；最后，高校內部餐飲服務業監管應依托信息共享平臺，校方明晰負責人職責，同時與執法部門相配合，構建多部門聯動機制，盡可能保障校內師生的食品衛生安全。

3．建立社會共治的監管機制

首先，建立校內用餐師生舉報和監管等公眾參與的有效途徑，這可以依托大數據信息共享平臺完成；其次，校內的食品生產者和經營者應將經營食品的原料來源信息、食品成分內容以及儲存和制作程序等信息通過信息平臺、打印傳單等方式進行公示，并將有關信息錄入信息分享平臺以備消費者查閱，真正做到從食品原料到儲存到制作到銷售的信息公開，從而保證校內師生的知情權；最后，建立校內餐飲服務業經營者的信用檔案，檔案內容包含但不限于經營者信息、許可頒發手續、原料提供者信息、食品儲存制作流程、日常監測信息、消費者對經營者的評價以及日常處罰記錄等，該記錄的主要目的是為了便于行政機關的監管和確定校內監管人員的工作重點，對于問題嚴重的經營者應當加強監管頻率，保證其生產的食品達到規定標準，保障校內師生的身體健康。

四、結語

我們不能否認當前《食品安全法》的制定實施確實在一定程度上控制了食品安全問題的發生，但對于高校餐飲服務業的食品安全問題僅僅停留在呼吁性的規定上，因缺乏具體監管措施而導致目前高校食品安全問題頻發。因此，筆者總結當前《食品安全法》中值得借鑒的監管制度并結合高校餐飲服務業實際進行分析，以期進一步完善高校餐飲服務業食品安全監管問題，解決該問題不僅僅需要立法的完善，更需要社會各界共同努力。