2009—2020年我國政府購買公共服務(wù)研究
——基于CiteSpace知識圖譜的可視化分析

陳彥丞

(青島大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 青島 266061)

政府購買公共服務(wù)迎合了基層社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)在需求，為政府轉(zhuǎn)變職能創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式提供了新的選擇，成為了滿足人民日益增長的美好生活需求的重要途徑。2020年1月，財政部頒布新《政府購買服務(wù)管理辦法》，對公共服務(wù)供需雙方法律地位、購買服務(wù)范圍、預(yù)算與績效管理等方面進(jìn)行完善，也為相關(guān)研究提供了新的動力。

我國地方政府購買公共服務(wù)的政策實(shí)踐肇始于1995年，此后20余年間，相關(guān)學(xué)術(shù)研究系統(tǒng)地回答了“什么是政府購買公共服務(wù)”“為什么要采取政府向社會組織購買的方式提供公共服務(wù)”“怎樣購買公共服務(wù)”等基本問題，形成了大量成果儲備。在此基礎(chǔ)上，本研究采用文獻(xiàn)歸納法和科學(xué)知識圖譜方法對“政府購買公共服務(wù)”相關(guān)研究成果進(jìn)行計量研究，旨在分析政府購買公共服務(wù)研究的熱點(diǎn)主題、發(fā)展趨勢及其局限性，為政府購買公共服務(wù)的進(jìn)一步研究提供參考。

一、數(shù)據(jù)來源與研究工具

(一)數(shù)據(jù)來源

本文以中國知網(wǎng)(CNKI)中的期刊數(shù)據(jù)庫作為檢索源，對政府購買服務(wù)領(lǐng)域近十年(2009—2020年)北大核心期刊、CSSCI期刊文獻(xiàn)進(jìn)行分析，檢索表達(dá)式為：主題=(TI=“政府購買公共服務(wù)”or TI=“公共服務(wù)外包”or TI=“公共服務(wù)市場化”)。通過上述數(shù)據(jù)檢索設(shè)定共檢索期刊樣本867篇，剔除低相關(guān)性文獻(xiàn)后最終確定樣本文獻(xiàn)746篇。

(二)研究工具及設(shè)置

本研究使用CiteSpace軟件是一種專門用于學(xué)術(shù)文獻(xiàn)分析的信息可視化工具，版本為5.7.R1。將相關(guān)文獻(xiàn)導(dǎo)入項目后，并對其相關(guān)參數(shù)進(jìn)行設(shè)置，時間分隔(Time Slice)模塊：選擇時間范圍為2009—2020年；選擇最小統(tǒng)計時間(Years PerSlice)為1年；節(jié)點(diǎn)類型(Node Types)模塊：根據(jù)情況選擇關(guān)鍵詞(Keyword)；網(wǎng)絡(luò)裁剪(Pruning)模塊：選擇路徑查找(Pathfinder)裁剪分段網(wǎng)絡(luò)(Pruning sliced networks)，裁剪已有網(wǎng)絡(luò)(Pruning the merged networks)；其他模塊以默認(rèn)設(shè)置為準(zhǔn)。

二、我國政府購買公共服務(wù)研究歷程

(一)政府購買公共服務(wù)研究總體態(tài)勢

以“政府購買公共服務(wù)”為主題在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(CNKI)進(jìn)行發(fā)文數(shù)量檢索，并將時間設(shè)置為2009—2020年，檢索到有效文獻(xiàn)3 508篇(含預(yù)測值)。

從圖1可以看出，近年來政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)文總量增勢顯著，2013年前后差別尤其明顯。具體來看，2009—2012年發(fā)文數(shù)量持續(xù)保持在低位,呈緩慢增長態(tài)勢，最高年發(fā)文量僅為2012年的136篇；2013年后相關(guān)發(fā)文量激增，發(fā)文數(shù)為246篇，接近翻倍增長。2014年相關(guān)發(fā)文繼續(xù)保持倍增趨勢并于2015年達(dá)到峰值(555篇)。2016后發(fā)文增率有所回落，但從研究存量來看仍保持穩(wěn)定增長。預(yù)計至2020年底，政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域研究存量較2009年會翻23倍?？梢钥闯?，國內(nèi)有關(guān)政府購買公共服務(wù)的學(xué)術(shù)研究仍方興未艾。

分析高頻詞表(見表1)可得，相關(guān)研究主要沿政府部門與社會組織，市場價值與公共價值兩對主要矛盾展開。以“政府”“政府職能”“政府責(zé)任”等關(guān)鍵詞為代表的研究旨在探索政府在購買公共服務(wù)過程的主題和主導(dǎo)作用；以“社會組織”“非營利組織”“民間組織”等關(guān)鍵詞為代表的研究旨在優(yōu)化社會組織提供公共服務(wù)，參與社會治理的重要功能；以“市場化”“公共服務(wù)市場化”“合同外包”等關(guān)鍵詞為代表的研究旨在指導(dǎo)政府部門成為“精明買家”，提高購買績效；以“公共性”“公共利益”等關(guān)鍵詞為代表的研究，旨在保障公共參與，保證項目符合公共利益。

表1 關(guān)鍵詞表頻率與中介中心性表

(二)研究歷程

在Citespace控制板中選擇Timezone視圖，隱藏重復(fù)、低頻關(guān)鍵詞后得到近年政府購買服務(wù)領(lǐng)域研究的時區(qū)圖(見圖2)，通過時區(qū)視圖分析，可以更直觀地歸納研究歷程，把握研究趨勢。結(jié)合時區(qū)視圖以及政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計圖(圖1)進(jìn)行分析,據(jù)此可將2009年以來的國內(nèi)政府購買公共服務(wù)相關(guān)研究分為兩個階段：2009年至2012年為政府購買公共服務(wù)研究的基礎(chǔ)階段；2013年以來是政府購買公共服務(wù)研究的快速發(fā)展階段。

圖2 政府購買公共服務(wù)關(guān)鍵詞時區(qū)視圖

具體來看，基礎(chǔ)階段研究主題、發(fā)文數(shù)量較少。第十三次全國民政會議將政府購買公共服務(wù)的承接主體限定為“社會組織、中介機(jī)構(gòu)和社區(qū)組織”，關(guān)于社會組織的研究大量涌現(xiàn)，這類研究的內(nèi)容主要集中兩大維度：一是社會組織提供公共服務(wù)的合法性，二是社會組織供給公共服務(wù)的局限性及其優(yōu)化。

蘇明、賈西津等先是從公共財政角度明確了非營利組織在服務(wù)外包中的作用，認(rèn)為通過契約化的形式將公共服務(wù)外包給非營利組織，是提高公共財政的使用效率，增強(qiáng)公共服務(wù)供給效力的重要舉措。[1]王達(dá)梅則指出，政府購買社會組織服務(wù)在節(jié)約政府開支，提高公共服務(wù)效果兩方面均有出色表現(xiàn)。[2]汪錦軍聚焦公共服務(wù)的需求日益復(fù)雜化、多樣化的社會背景，認(rèn)為政府部門吸納各種非營利組織參與公共服務(wù)提供的意義不僅在于緩解公共服務(wù)“赤字”，也有利于對提供公共服務(wù)，滿足人民需求的公共責(zé)任的承擔(dān)。[3]不難看出，隨著相關(guān)研究發(fā)展，與社會組織合作提供公共服務(wù)的方式逐漸成為克服傳統(tǒng)公共服務(wù)提供模式弊端的自然選擇。

社會組織參與公共服務(wù)提供也存在局限。胡薇指出現(xiàn)階段社會組織提供服務(wù)過程中政府監(jiān)管的失位，社會組織發(fā)育不良、政社合作經(jīng)驗(yàn)缺乏等主要問題。[4]廖益光則認(rèn)為目前社會組織生存環(huán)境困難，獲取資源成為社會組織亟需解決的首要問題，同時活動場地不足、人力資源不足等“硬傷”也給社會組織參與公共服務(wù)帶來諸多麻煩。[5]李春霞、鞏在暖、吳長青等人就現(xiàn)階段政府購買公共服務(wù)過程中社會組織被動嵌入政府經(jīng)濟(jì)邏輯與行政邏輯的現(xiàn)象進(jìn)行研究，認(rèn)為這種現(xiàn)象直接導(dǎo)致社會組織提供公共服務(wù)的專業(yè)能力下降。[6]針對此類局限，有學(xué)者從完善政府購買公共服務(wù)組織環(huán)境與社會環(huán)境的角度提出，需要健全相關(guān)法規(guī)、政策文件系統(tǒng)，培育發(fā)展社會組織，督促社會組織健全治理結(jié)構(gòu)，推動形成合理的政府購買公共服務(wù)體系。[7]也有研究者提出，要想改善政府購買公共服務(wù)中存在的弊病，還須從轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新政府治理理念入手，從政策體系、社會管理體制、社會組織發(fā)展理念等不同層面創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)政府與社區(qū)社會組織良性互動。[5]

2013年以后，我國政府購買公共服務(wù)研究進(jìn)入快速發(fā)展階段，發(fā)文數(shù)量猛增，研究主題迅速鋪開。此階段研究主要圍繞購買服務(wù)的市場價值與公共價值開展。

十八屆三中全會提出的“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”等論斷對政府購買公共服務(wù)市場化研究起了重要推動作用。一些學(xué)者提出，政府購買公共服務(wù)過程中，政府可以通過授權(quán)、委托、購買、外包等各種形式，引入市場機(jī)制按照企業(yè)化的方式來運(yùn)作，以人才派遣、聘用制等方式，探索新型人事管理機(jī)制。[8]同時，也有研究者認(rèn)識到市場價值優(yōu)先可能引發(fā)公共性消沉，使公平、參與、責(zé)任、道德等公共價值被忽視。[9]有關(guān)購買過程公共性的研究普遍顯示目前基層政府購買的目標(biāo)定位存在偏差，政府對提高效率和效益的期望仍占據(jù)主導(dǎo)地位，而對公共服務(wù)的最終受益者——社會公眾的權(quán)利和訴求有不同程度的忽視，模糊了政府對社會公眾應(yīng)負(fù)的責(zé)任，而這種責(zé)任正是對公共價值的追求。

三、政府購買公共服務(wù)研究的熱點(diǎn)主題

(一)政府購買公共服務(wù)中的項目制

“項目制”已經(jīng)成為一種國家現(xiàn)象，大到國家重大工程建設(shè)，小至出版、教學(xué)和科研等文化活動，都或多或少以專項資金或項目資助的方式推進(jìn)，在購買服務(wù)領(lǐng)域尤甚。[10]

學(xué)界對項目制的研究源于公共財政領(lǐng)域。起初是指各級政府通過項目申請獲得中央自上而下轉(zhuǎn)移的資金的競爭性授權(quán)方式。[11]隨著公共服務(wù)項目制的發(fā)展，項目制治理逐漸在央地關(guān)系、政社關(guān)系等領(lǐng)域發(fā)揮作用，上升到治理方式的高度。由于項目制治理中，存在政府的資源壟斷和較強(qiáng)的嵌入性監(jiān)管，王向民、陳為雷等人把“項目制”下政府向社會組織購買公共服務(wù)的治理看作是一種以政府為主導(dǎo)的單向度的權(quán)利控制制度。[12-13]這種治理方式貫穿央地關(guān)系，同時也在國家和社會間建立了穩(wěn)定的聯(lián)系。[14]劉珊對政府購買公共服務(wù)中項目制連接國家、社會的治理方式加以肯定，并提出，在項目實(shí)施過程中，政府要實(shí)現(xiàn)政治治理，社會組織要尋求自身發(fā)展，兩者作出的努力會使社會資本得到整體提升,體現(xiàn)為財政資金相對高效、集中使用，社會活力在更大程度得以激發(fā)，公共服務(wù)更加專業(yè)化和多元化等。[15]

然而在政府購買公共服務(wù)實(shí)踐中，并非所有項目的實(shí)施效果都能達(dá)到預(yù)期：項目打包時，摻雜大量的政府意志和管控目標(biāo)，加之民意表述機(jī)制、需求調(diào)查相對缺失，使公共服務(wù)項目在一定程度上缺乏公共性與合理性；在政府發(fā)包、社會組織抓包的過程中存在非對稱博弈，政府憑借規(guī)則制定和資源壟斷的絕對優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)對社會組織的功能替代、主觀資格遴選和抗?fàn)幦趸?；在項目?zhí)行過程中，由于政府合同管理能力不足，以干預(yù)代替監(jiān)管的情況普遍存在；在項目評估環(huán)節(jié)，出于價值測量的困難性、評估主體的非專業(yè)性，有效的評估往往難以實(shí)施。[16]

總體上看，學(xué)界關(guān)于政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域項目制的研究視角從公共財政擴(kuò)展到政社關(guān)系又進(jìn)一步擴(kuò)展到國家治理層面，層次不斷上升。研究成果包含政府購買公共服務(wù)項目制的內(nèi)涵、形成機(jī)理、運(yùn)行邏輯、局限與應(yīng)對等方面，相對全面，但不夠深入，需要結(jié)合更多案例、數(shù)量方法提高研究成果可信度。

(二)政府購買公共服務(wù)的績效評估

由于目前政府購買公共服務(wù)項目成本高、質(zhì)量差的問題，降低公共財政使用效率，可能會導(dǎo)致相關(guān)公共服務(wù)領(lǐng)域的政府回購。

早在2013年，《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中就曾對政府購買服務(wù)的績效評價做出相關(guān)規(guī)定。2015年開始，北京、天津、河南、江蘇等地紛紛出臺文件，針對政府購買服務(wù)績效評價的內(nèi)容、程序、結(jié)果及應(yīng)用等方面做出了較為明確的規(guī)定。2018年7月，財政部正式發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)要明確相關(guān)主體責(zé)任，積極推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評價工作，一些地方也在該文件的基礎(chǔ)上陸續(xù)出臺了地方文件。綜合來看，相關(guān)法規(guī)等制度性文件為政府購買公共服務(wù)績效評估實(shí)踐提供了正式制度依托，也充分吸引了學(xué)界注意力。一部分研究遵循為什么——怎么做的實(shí)踐導(dǎo)向，著重解決“誰評價”“評價什么”“如何評價”等問題：黃春蕾和閆婷認(rèn)為，要避免因績效評估主體不同導(dǎo)致的績效評價結(jié)果差異，必須保證多元主體參與評估以及對多元參與主體的自身評估。[17]徐家良和許源則提出應(yīng)從重視整體評價體系的搭建，完善需求評估、過程評估與結(jié)果評估的每一環(huán)節(jié)。[18]崔英楠和王柏榮指出，必須以科學(xué)合理的公共服務(wù)績效考核評價制度、專門的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)和囊括政府、社會組織、服務(wù)對象、第三方評估機(jī)構(gòu)的完整評估主體為依托，建立有效的績效評估體系指導(dǎo)政府購買公共服務(wù)績效評估工作。[19]另外，還有學(xué)者以績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建為核心開展研究，涉及指標(biāo)體系的內(nèi)容、原則、權(quán)重、算法等各個方面。[20]

綜合來看，目前學(xué)界關(guān)于政府購買公共服務(wù)績效評估的研究關(guān)注范圍廣，但呈現(xiàn)高度概括性，在應(yīng)用過程中難以確保有效。另外，評價反饋與評估結(jié)果利用相關(guān)研究相對薄弱，評估結(jié)果難以有效作用于政府購買公共服務(wù)實(shí)效提升，使相關(guān)研究與實(shí)踐脫節(jié)。

四、政府購買和公共服務(wù)研究展望

2020年正值我國建立比較完善政府購買公共服務(wù)政府制度的收官之年，相關(guān)研究日趨成熟，研究方向不斷細(xì)化。此時，對相關(guān)研究進(jìn)行趨勢研判具有重要意義。購買公共服務(wù)的本質(zhì)內(nèi)涵是一種實(shí)用的政府工具。這使相關(guān)研究具有“實(shí)踐性”的特點(diǎn)，可以從購買實(shí)踐“承包—監(jiān)管—評估與反饋”的流程入手研判其趨勢。從目前研究來看，承包階段最重要的研究命題應(yīng)該是如何培育社會組織能力，尤其是其融資能力，從根本上保證社會組織提供服務(wù)、維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的困難。在政府監(jiān)管領(lǐng)域則迫切需要一套實(shí)踐方法，使多元監(jiān)管主體擺脫形式主義，達(dá)成有效合作；在項目評估與反饋環(huán)節(jié)，相關(guān)評價指標(biāo)體系已趨成熟，但仍需要對第三方評估進(jìn)行深入探索，證實(shí)其評估優(yōu)越性并對評估結(jié)果反饋系統(tǒng)進(jìn)行進(jìn)一步研究，保證評估結(jié)果充分、有效地作用到政府購買公共服務(wù)循環(huán)中去。

回顧近年政府購買公共服務(wù)相關(guān)研究，可以看出我國政府購買公共服務(wù)相關(guān)研究緊跟政策步伐，成果斐然。相關(guān)研究善于反思，其研究成果有利于防止泛市場化破壞政府購買公共服務(wù)效果，對實(shí)務(wù)界起到了一定警示、借鑒作用。但客觀地看，當(dāng)前研究還存在以下問題。首先，不同作者、機(jī)構(gòu)間合作較少，尚未形成穩(wěn)定且具影響力的學(xué)術(shù)團(tuán)體。跨學(xué)科研究也處于匱乏狀態(tài)，沒有很好地將社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科的經(jīng)典理論與政府購買公共服務(wù)這一主題有機(jī)融合，[21]導(dǎo)致政府購買公共服務(wù)的研究外沿難以有效擴(kuò)張，呈現(xiàn)有變化、無發(fā)展的內(nèi)卷化狀態(tài)。其次，相關(guān)研究以定性研究、價值研究為主，研究方法較為單一，往往旨在探索政府購買公共服務(wù)的一般性機(jī)理。相對而言，定量研究、案例研究、橫向比較研究等研究方法較為缺乏，導(dǎo)致很多研究的結(jié)果具有高度相似性，卻難以應(yīng)用到實(shí)踐中。最后，目前研究關(guān)注到的服務(wù)類型相對較少，主要是養(yǎng)老服務(wù)、公共文化服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)等領(lǐng)域，需要進(jìn)一步結(jié)合社會需求、政策導(dǎo)向及時更新，使政府購買公共服務(wù)研究及其成果真正對實(shí)踐起指導(dǎo)作用。2020年，我國即將建成比較完善的政府購買公共服務(wù)制度，相信隨著研究與實(shí)踐的發(fā)展，政府購買公共服務(wù)的治理方式將會拓展到更多領(lǐng)域，形成更大的規(guī)模，并最終在服務(wù)于民的宗旨上發(fā)揮更大的價值。