振興戰略背景下農村“三治”協同機制與路徑選擇研究

魯 瑜

(安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601)

鄉村治理是國家治理體系中最基本的治理單元，當前，我國鄉村生產經營方式由粗放型向現代集約型轉變。此外，工業化和城市化將大量鄉村人口轉移到城鎮，新的情況和矛盾不斷出現，鄉村社會環境和村民們的價值觀念也出現了巨大變化。針對這一現象，中國共產黨第十九次代表大會指出，解決“三個農村問題”始終是全黨工作的重點，完善鄉村治理模式助力鄉村振興，鄉村振興的結果為鄉村發展提供可能，以實現兩者的良性循環。

一、何為“三治”協同機制

“自治、法治、德治三治合一”的基層治理模式源于2013年的浙江桐鄉，這一新的治理模式將中國鄉村地區的治理結構、國家治理的特征、法治的社會秩序以及德育的影響結合在一起，給鄉村治理提供了一個新的發展方向，目前已經被廣泛用于基層社會治理領域。習近平總書記在中國共產黨第十九次代表大會報告上說：“加強農村地區的基層基礎治理，健全自治、法治、德治的鄉村治理體系。”[1]由此，鄉村治理進入了一個新的時期，開始形成以法治、科學和人文主導的治理體系。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》延續“十三五規劃”提出“全面推進鄉村振興”，要想更好的實現這一戰略目標，鄉村治理環境的改善是十分必要的。在“三治”機制中，村民自治是鄉村振興的要義之一，同時也為鄉村振興提供了制度支撐與保障；鄉村德治治理水平作為一種柔性治理模式，既是國家治理現代化的要求，也是健全鄉村治理體系的關鍵；完善鄉村法治結構可以為鄉村治理提供良性的治理環境。那么，如何將三者以最優邏輯組合三者之間的良性互動關系，來面臨鄉村治理過程中出現的現實問題，這是轉變鄉村治理方式必須理清的內在邏輯和付諸實踐的現實考量。[2]

二、“三治”協同機制的內在邏輯

1980年，廣州宜山地區的村民自發組成群眾自治組織即村民委員會，協助鄉政府維護當地的社會治安；1982年，憲法確認了村民委員會的法律地位并于1988年頒布《村民委員會組織法》。在這種模式下，村民委員會成為基層民主自治的載體，鄉鎮政府對各村實行統一管理，各村村民委員會實行村民自治，由此中國的鄉村治理體系進入了雙主體共同治理的階段。2006年農業稅費的取消，村民委員會的作用逐漸被邊緣化。十八大以來，我國對新型經營主體的支持，鄉村之中崛起了一批新經營主體，如專業大戶、農場家庭、合作社等，這些主體積極參與鄉村治理。[3]自此，鄉村開始出現了多元共治的格局。近年發現，鄉村治理的單元規模越小，單元與單元之間的聯系越強，越容易產生集體行動，治理的有效性就越高，[4]多元主體協同治理成為鄉村治理的必經之路。

直到2013年“三治”模式的出現，這一模式將我國人民當家做主、依法治國、以德育人的特點結合起來，成為基層治理模式的一大創新舉措，為我國鄉村治理注入新的參考方式。

(一)自治是基礎

在鄉村治理的過程中，村民參與治理是最直接的方式，村民參加治理有利于體現治理的民主性，也是鄉村治理的內生動力。鄉村治理的核心內容就是村民主體自發參與村內公共事務的處理，村民不僅僅是鄉村治理過程中接受治理的受體，從鄉村工作的出發點來說，村民更是鄉村治理的主體。因此，鄉村治理要體現以人為本，鄉村工作的出發點應從大多數村民的根本利益出發。再有，村民自己參與村內的建設工作，有機會讓村級決策服務自己，能夠激發村民自治的內驅力。村民作為政治主體，在自我管理和自我服務的基礎上主動行使民主權利，這就是村民自治，自治是農村實現良性平等治理的基礎，通過自治能讓村民切實感受到集體和個人的緊密聯系。

(二)法治是保障

我國的基本方略是依法治國。[5]在進行鄉村治理的過程中，法治是維護鄉村社會環境穩定的保障。鄉村法治可以實現治理的有序性，同時可以建立起良好的鄉村社會氛圍。不同的群體有著不同的道德觀念，當村民們秉持著各自的觀念對村內事務評判不一，法治就是處理這種矛盾最為有效的工具。

(三)德治是支撐

德治是政治主體通過自己內心道德的約束機制來達成善治，發揮其自身的調節作用，以內化的方式來塑造一種村內普遍認同的價值導向，側重于內心的道德價值，與法治的剛性形成對比。在德治的指導下，可以凝聚強大的精神力量和道德支持，避免或減少社會矛盾，塑造淳樸文明的社會風氣，提高鄉村治理軟實力。傳統美德是新時代治理中可以依賴的文化資源，村內的道德文化基礎與鄉村善治的結果息息相關，“鄰里相扶、孝老愛親”等傳統優秀文化及鄉村治理所包含的集體主義精神，都是實現村民自治的重要文化指導。德治作為一種柔性的治理方式，是在最廣泛的民眾參與之下，通過具有普遍的倫理規范予以教化引領，形成一種在情感、意識上的協作。[6]

三、“三治”協同機制合力不足與成因解析

(一)“三治”協同機制現存的缺陷

1.自治主體意識的缺失

在鄉村治理進程之中的村民政治冷漠是普遍存在的一般性問題，例如村民對自治中的選舉環節反應冷淡，一是對“投票”這一形式的蔑視，內心給“投票”貼上“形式主義”的標簽，從而在行為上不服從拒絕參與；二是不關心村委會成員的選任，認為選任結果與己無關而在選舉過程中做出跟票、棄票等無意義行為，這是村民主體意識缺失的最典型表現。

2.德治行為主體不明晰

德治在相當程度上有著特殊的歷史因素。在以往德治大都是由士大夫、宗族為主體，奉行以儒為師，這些主體是否可以取代。在第十三屆中國農村發展論壇上提出的“新鄉賢”概念就體現著這一考量，但在宗族解體的情況下，“新鄉賢”要如何選任，靠鄉政府宣傳與教育能否做到鄉村道德統一，仍是需要考慮的問題。

3.法治思維不清晰

作為三治之一的法治，在鄉村治理中，普遍出現法律制度和文化更新較為滯后的情況，鄉村的部分法律法規的更新仍滯后于鄉村發展的要求，相關法律條文的細化程度仍不夠完善。并且相較于城鎮，鄉村地區的法律宣傳力度還得進一步加強，雖然鄉村地區的普法宣傳活動在增加，但是大部分的村民法律意識依然淡薄。另外，受到長久的行政思維和行為習慣的影響，鄉村基層政府雖然對一系列新出臺的鄉村治理的條文比較了解，但是在實踐過程中仍存在目標模糊的情況，[7]更有一些鄉村基層政府將法律僅僅視為一種工具而忽略法治建設的價值理念。

再有，基層政府的法治意識不到位。鄉村治理的關鍵步驟在于執行，依法行政是保障法律發生效力的重要環節。但是目前一些基層干部在依法行政過程中存在著一些偏差行為：一是個別的領導比較注重權威的建立，甚至將個人權威置于規約條文之上，一方面會損害法律的權威性和公信力，另一方面容易使群眾對政府的信任降低，不利于農村社會的穩定發展與和諧氛圍；二是存在著村干部的法律基礎知識欠缺的現象，民主管理意識不強，工作方法及能力水平不足。

(二)“三治”協同機制現存不足的成因

1.傳統思維對構建“三治”模式的影響

一般來說，村民委員會是村級的自治機構，作為溝通鄉政府和村民之間的橋梁，鄉政府為委員會的工作提供指導和支持，不插手村民自治范圍之內的事。但在傳統權力思維的影響下，存在鄉政府管理村委會事項、干涉屬于村民自治范圍之內的現象，與服務型政府理念背離；這樣，鄉鎮政府對村民委員會的指導和幫助工作變成了領導工作，導致村民的自治權利部分缺失。

再者，村民公共事務的處理對成員的知識水平有一定的要求，而近年來受到城市化的沖擊，鄉村人口流動大，新一代的知識分子大都留在城市，鄉村滯留的大多是年齡較長的村民，不易接受新思想。

2.傳統文化對“三治”模式的影響

德治是儒家倡導的一種治國理論，在封建統治時期是通過官員的教化來引導轄地臣民的行為思想，是“人治”的理想狀態。在儒家思想長期盛行的影響之下民眾習慣于順應當地聲望者的號召，現代社會宗族百不一存，舊的村規民約與現代化進程很難適配，在亟需新的價值理念引導鄉村道德文化建設的今天，僅靠基層政府組織的努力是遠遠不夠的。

3.壓力型體制下的鄉鎮政府

由于各級地方政府會設定較多指標，在鄉村治理的過程之中，鄉鎮政府為了達到這些指標會出現一些違背法律的情況，特別是在征地方面，壓力型體制作用在鄉村治理領域，弱化了基層政府的職能，使得鄉村法治化建設面臨困境。

四、構建高效能的“三治”協同機制

對于鄉村“三治”協同治理現狀的分析發現，鄉村治理過程中治理主體、治理依據都存在不足，要想真正發揮“三治合一”模式的治理效能，要從主體入手，保證依法治理，塑造鄉村文化氛圍激發村民集體認同感；完善健全法律法規，確保法律在鄉村治理過程中的規范作用，讓鄉村治理為鄉村振興提供良好的條件。

(一)充分發揮黨組織的帶領作用

黨組織和村委會交叉運行，二者并不分離，治理主體的行為選擇受制度環境影響。在鄉村治理工作中，好的掌舵手可以大大提升工作效率，要始終堅持黨在鄉村工作中的引導作用。

村級組織處于鄉村治理中的關鍵位置。健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，是鄉村治理現代化的治理要求，是黨在深刻把握了現代化建設規律后提出的戰略要求。建設“三治”合一的鄉村治理體系，既不能只依靠鄉鎮政府，又不能完全放任村民盲目進行，這需要黨的指導發揮引領作用、科學有效的推動作用，并且還要遵循農業農村農民的客觀情況，把宏觀的政策引導和農民主體的不確定因素結合起來。[2]因此，從長期的發展來看，必須堅持黨組織在發展方向上的帶領作用，堅持黨管鄉村工作，就要圍繞以黨組織為核心的部門體系進行對農村基層工作人員、黨員隊伍的建設，規范村級組織的工作，確保黨在鄉村治理過程中的帶領作用，助力鄉村振興戰略。

實現村民自治需要自上而下的政治作用與自下而上的內在動力的雙重作用。如果自上而下的作用力過于強勢，壓抑了內在動力，則會成為一種約束而不是有效的牽引力；但如果政治作用無力，就無法推進村民自治，更無法促進內在動力的發揮。在自上而下的政治作用力中，黨的引導作用處于核心地位，要給予村民一定的發揮空間，制造契機讓村民主體發揮能力參與到村內管理上，適當放權，做一個引導者。強化村民與政府之間的互動，設立村民議事會、村民理事會等，鼓勵村民積極加入，廣泛開展協商共同管理鄉村事務。

(二)規范法治保障

法治保障是村民自治的最后也是最穩定的環節，對于目前鄉村治理中法治方面存在的不足，有以下幾種路徑改善：

1.轉變鄉村軟性治理、細化制度

良法是鄉村善治的首要條件，法律法規的細化能為鄉村治理提供依據，是鄉村法治化進步的體現。具體的做法有：一要增強鄉村治理相關的法律法規的針對性、可操作性，考慮新時代農村環境的新變化和新出現的問題，以現行的鄉村治理基本法律法規為基礎，進一步完善具體的實施細則和相關配套措施，增強鄉村治理法律條文的可操作性；二是制定目標要以治理為主，優化或是簡化現有的立法程序，要以保障最廣大農民的利益為出發點，穩定推進鄉村治理的法治化進程；三是完善鄉村社會立法和執法程序，以保障鄉村社會治理法治化沿著規范化的方向發展，從而避免鄉村治理中隨意性較大等存在的現實問題；四是改善司法救濟，司法是保護人民合法權益的最后一道防線，增加司法救濟渠道可以有效提高法律在村民日常生活中的地位，使村民對司法充滿信心。

2.培養村民法治思維

鄉村治理法治化進程緩慢的主要原因在于人們長久以來形成的思維習慣，法制意識淡薄，因此，要營造法治文化的社會氛圍。首先，加強鄉村地區的普法宣傳。其次，可以打造專門的農村社會法律服務平臺。鄉村法治社會建設要依靠專業的組織來推進，建立農村法治宣傳教育小組，系統地規劃組織農村法治宣傳教育活動。最后，宣傳要重點突出鄉村治理的法治內容，如《村委會組織法》《土地管理法》等應是進行普法教育時的重點宣傳內容。

3.將基層工作納入法治化軌道

在鄉村振興的新時期，鄉村治理法治化的關鍵點在于基層的組織觀念的轉變和組織執行力的提升。要建設高水平的基層黨組織，就要發揮基層工作人員在鄉村治理中的作用。首先，規范基層組織在鄉村治理中的行為，運用法律法規維護社會環境、解決矛盾糾紛，將法治與德治相結合，引導村民主體的法律意識。其次，不斷提升農村基層組織干部的依法行政水平。通過教育和培訓等方式去引導基層干部學法用法、依法辦事，可以將是否依法行政來作為干部考核的一項重要指標。對于基層干部中出現的徇私枉法行為要嚴格懲處，維護好法律在鄉村社會中的權威。最后，發揮廣大農民群眾對基層干部的監督作用。設立投訴舉報信箱，或者通過網絡渠道、電話渠道等向上級反映問題，發揮群眾的監督作用，對基層干部要形成一定的約束力，進而督促基層干部提高依法行政能力及公共服務水平。

(三)培養村民的政治主體意識

民主決策能反映出最廣大人民的意愿，也是村民自治制度的核心所在。在村民自治制度中，村民對村內重大事務進行討論做出決策，有助于村民主體意識的形成，如財務費用、宅基地劃撥等，可以增強他們的責任感和歸屬感。凡是日常事務中村民參與度高的地方，村民反對的情況就很少。因此，加強民主參與力度，讓村民獲得更多管理村內公共事務的參與權，更好的實現自我管理、自我教育、自我服務，不僅有利于村內各項事務的發展，也使村民懂得如何參與管理，激發民主意識。

村民在自治過程中可以有效地防止干部權力濫用， 對通過民主選舉的村干部的民主監督的實現是民主制度的最后也是最關鍵的環節。

(四)塑造鄉村道德風尚

實現德治、走向善治，首先要摒棄傳統文化中不適宜現代社會的部分。“三治合一”鄉村治理中德治的實現方式很大程度依賴于鄉村道德文化的建設，我國長久的傳統道德文化背景是以血緣關系為基本樞紐，以家族或宗族做為基本單元，以風俗習慣為共同行為準則。要將鄉村道德文化的培養落到實處。應該有針對性地加強農村群眾的思想道德建設，使不同群體都能遵循統一的思想道德標準和價值標準，改善鄉村社會風氣，擁有良好的治理環境。

在價值理念方面，要注意與村民之間的溝通。對道德的工具性態度可以幫助鄉村社區建立良好的溝通協商基礎；要用理性化的方式推行德治，例如用積分制度來影響行為主體的選擇偏好。從“新鄉賢”的實踐情況來看，人才對鄉村道德風氣的培養起著一定作用，尤其是出身本土外出發展的精英，回引這些人才可以更好的建立村民與政府之間的溝通橋梁。

五、結語

改革開放四十多年來，鄉村地區的生產力已經得到了前所未有的發展，機械化、自動化的廣泛應用，使農業生產方式的現代化與小農經濟產生了巨大的矛盾。現代生產方式要求現代生產關系和現代治理方式與之相適應，鄉鎮企業的蓬勃發展也對鄉村治理模式提出了挑戰。鄉村治理作為始終貫穿于“三農”工作的根本性問題，關系到黨的執政水平與治理能力，勢必要對新時代鄉村的發展做出回應，而“三治”協同機制為進一步的鄉村振興創造環境，實現鄉村治理的現代化。