集中復議權：行政復議委員會改革的實踐總結與路徑優化

梁成意，邵文華

(華東交通大學 人文社會科學學院，江西 南昌 330013)

行政復議制度自1999年創設以來被寄予厚望，立法者希望能夠通過行政復議的運轉推動法治政府建設和促進社會和諧發展。但是，二十多年的實踐經驗表明，行政復議制度并沒有發揮立法者所期待的作用，其所擁有的公開、公平、公正的品格并沒有得到彰顯。這除了行政復議制度本身的功能定位錯位以外，缺乏權力集中、獨立性強的行政復議機構是主要原因。值《行政復議法》全面修訂之際，系統歸納和總結實踐中行政復議委員會改革的經驗做法和實踐特征，根據行政復議制度的功能和價值追求，“提出行政復議機構改革的具體建議是一項重要課題”。[1]

一、行政復議體制改革的實踐樣態

筆者通過北大法寶網、司法部網站檢索行政復議機構改革的法律法規，并結合中央和地方報道的信息，系統歸納行政復議機構改革的經驗成果。

(一)行政復議委員會模式

行政復議委員會改革實踐中，主要包括兩種模式：各行政復議機關下單設行政復議委員會模式和各級政府下設統一的行政復議委員會模式。

各行政復議機關下設行政復議委員會模式，是指在《行政復議法》設定的行政復議主體不變的情況下，各行政復議機關內部設立行政復議委員會辦理本部門的行政復議案件。在這種制度下，行政復議主體不變，行政復議權未發生實質性變動。這也符合部分學者的觀點，即“應該設立行政復議委員會，設在行政機關內部，實行主任負責制”。[2](P4)然而，這種模式無法保證行政復議權集中統一行使，也不能從根本上改變行政復議“內部審查機制的強化導致公正性不足、處理行政復議事務的行政機關內設機構缺乏獨立性”等弊端。[3]

各級政府下設統一的行政復議委員會模式，是指政府各部門不再保留行政復議受理和審議權，由政府下設的行政復議委員會統一受理、統一審議政府轄區內行政復議案件。為了具體分析該種模式的特征，筆者選取了17個市區作為考察對象，分別從組織架構、審理范圍和審理模式三方面進行比較。

1.組織架構

各地在行政復議委員會試點工作中，均從行政復議委員會的組成人員、內設單位和辦公地點等方面進行組織架構，且呈現出同質性的特征：行政復議委員會的組成人員通常包括主任、副主任和其他委員，其他委員中又分為行政系統內部人員和行政系統外部專家，其中系統內部委員包括各政府部門的負責人。行政復議委員會委員一般具有兼職而非專職的特點，但也有的地方改革更加徹底，形成了穩定化、專業化的行政復議委員會委員隊伍。

行政復議委員會下設行政復議委員會辦公室，辦公室設主任和副主任；此外還有地區設置專門委員會，包括案件審議委員會、咨詢委員會、監督委員會。行政復議委員會辦公室的辦公點也隨國家行政機構改革由原法制辦轉移到行政司法部門。

2.審理范圍

各地行政復議委員會管轄范圍主要回答兩個問題：

其一，是否應當將地方政府管轄的所有行政復議機關的復議權集中統一交由行政復議委員會行使。在單一行政復議機關類型中，行政復議委員會統一行使地方政府轄區內的所有行政復議權；而多行政復議機關類型中，地方政府統一行使部分行政復議機關的復議權，保留公安部門及其他少數部門的行政復議權。

其二，行政復議委員會是否應當統一行使省乃至中央垂直領導的行政復議機關的復議權。實踐中主要存在三種情形：一是部分地區將省垂直領導的行政復議機關的復議權交由地方政府行政復議委員會統一行使。二是部分地區賦予中央或省垂直領導的行政復議機關是否將復議權交由地方政府行政復議委員會統一行使的選擇權。三是中央或省垂直領導的行政復議機關保留行政復議權，不交由行政復議委員會統一行使。

3.審理模式

各地行政復議委員會的運行模式迥異，但基本上可以分為四類：

(1)“統一受理—統一審查—統一決定”模式，指行政復議委員會統一受理和審理行政復議案件，并以地方政府或者行政復議委員會的名義統一做出行政復議決定。

(2)“統一受理—統一審查—分別決定”模式，指行政復議委員會統一受理和審查行政復議案件，但最終的復議決定卻以各原行政復議機關的名義做出。

(3)“分別受理—集中審理—分別決定”模式，亦可稱為“蘇州模式”，指原行政復議機關分別接受和受理相對人提交的行政復議申請，然后將行政復議案件材料提交至行政復議委員會辦公室；接著對于受理的行政復議案件由市政府行政復議委員會集中審理，并以原行政復議機關的名義做出復議決定。

(4)“統一受理—分別審理與聯合辦理相結合—分別決定”模式，亦可稱為“泰州模式”，是指由行政復議案件受理中心統一受理行政復議申請，但是在審理程序方面，分為三種情形：如果以政府為復議機關，則案件將由行政復議委員會審理；如果公安部門等少數部門為行政復議機關，則交由該部門自己審理；如果其他政府部門為復議機關，則由政府和該部門聯合辦理，但最終決定均由原行政復議機關作出。

(二)改革效果

近年來，各地通過行政復議機構改革，設置行政復議委員會制度，行政復議的實施效果明顯好轉。例如，云南省麗江市在近5年經過行政復議的100余件案件中，復議后訴訟率僅為6.25%，明顯低于部分法院30%的上訴率；[4]而江蘇南通市海門區自2015年以來，行政復議糾錯率均高達50%以上；[5]寧夏回族自治區中衛市自實施行政復議體制改革以來，截至2020年8月，復議委員會召開案件審理會議56次，審議案件270件，委員議決后提出撤銷意見的154件，其中，經過復議后再起訴率保持在8%以下。[6]

二、行政復議委員會改革的實踐特征與邏輯機理

(一)行政復議委員會改革的實踐特征

其一，集中行政復議權是此次行政復議委員會改革的發力點。學界普遍認為，“我國現行行政復議制度下行政復議權零碎化嚴重，行政復議機關眾多，行政復議機關缺乏獨立性。”[7]“行政復議程序公開性不強，行政復議缺乏有效監督。”[8]而設置行政復議委員會的目的就是將地方政府所轄區域內法定行政復議機關的行政復議權集中交由地方政府行政復議委員會統一行使。

其二，行政復議委員會擁有審議行政復議案件的權力，但決定權不足。在各地試點中，行政復議委員會的定位是審理行政復議案件的議決機構。但在實踐中，行政復議委員會的決議需要經過行政復議委員會主任審批。此外，目前很少有行政復議委員會的審議結論與行政機關的審查意見書相左的情況，行政復議委員會的議決功能退化為咨詢功能。

其三，在行政復議委員會人員構成方面，廣泛吸納律師、專家等“外腦”參加行政復議審議工作，不斷提高行政復議的專業性。例如，上海市近期發布信息稱，上海市行政復議委員會非常任行政復議委員占比超過75%。[9]

其四，改變原有的書面審查方式，增加聽證程序、實地調查程序。書面審是行政復議的主要審理方式。但是，“這種審理方式導致行政復議相對人無法充分質證、辯論，其合法權益無法得到有力保護。”[10]因此，在目前各地的改革與實踐中改變原有的書面審理方式成為一種趨勢，主要做法有：一是根據案件的性質和疑難程度，設置繁簡分流機制；二是設置不同的科室(委員會)承擔專門的任務；三是不斷完善聽證程序規則。

其五，廣泛運用“互聯網+”等新技術，貫徹“最多跑一次”等新理念，不斷提高行政復議的便民性。互聯網助力行政復議體制改革、助推法治政府建設也屢見不鮮。例如，2017年湖北省咸寧市采取“手機聽證”的方式審理行政復議案件，成為社會熱點話題。[11]尤其是在新冠肺炎疫情防控期間，網上申請、網上受理、線上質證成為行政復議的主要運行方式。[12]“依托新技術、創設新方法表明我國行政復議體制改革堅持以人民為中心的方向。”[13]

(二)行政復議體制改革的邏輯機理

近年來，我國行政法學界關于行政復議的定位、功能存在大相徑庭的主張。總體來說，學者們對于行政復議的性質存在“行政性”“準司法性”和“司法性”三種觀點。而在行政復議的功能方面，有學者提出行政復議應當以“解決行政糾紛是第一性功能，而監督行政權是第二層次功能，保障相對人合法權益是最高層次的功能”。[14]也有學者指出，“行政復議作為司法性行為，應當將化解行政糾紛作為基礎功能，并在此基礎上強化監督功能。”[15]但也有學者對此持反對意見，認為“‘行政性’是第一性的，在此基礎上應當引入‘司法性’不斷強化行政復議的制度功能”。[16]

然而，與學界的爭論不同，目前我國部分地區行政復議體制改革的實踐樣板和經驗特征在改革方向、目標、審查方式等方面具有高度的一致性。這些特征彰顯著我國行政復議體制改革具有相同的邏輯機理——走向司法化的行政復議制度。申言之，行政復議體制改革應當保持行政復議在化解行政糾紛方面的效率優勢的同時，引入司法程序所具有的獨立性和公正性，以發揮行政復議在保障相對人權益方面的最大價值。目前各地行政復議體制改革符合司法化特征：首先，突出了行政復議機構的獨立性和中立性。其次，突出了行政復議程序的公開性與公正性。從書面審查到聽證調查、從“幕下復議”到“陽光復議”，都體現了改革者希望通過公開調查、公開審理改變現行復議方式，達到行政復議公正性效果的決心。最后，行政復議體制改革增強了行政復議程序的效率性和能動性。

三、行政復議委員會改革的路徑優化

(一)科學設定行政復議委員會的審理范圍和運行模式

在兩種模式中，應當選擇政府下設行政復議委員會，統一審理轄區內的行政復議案件模式。因為該種模式能夠有效整合行政復議權，使行政復議權由行政復議委員會集中統一行使。筆者認為，除中央和省級垂直領導的具有行政復議權的行政機關以外，其他擁有行政復議權的行政機關應當不再保留行政復議權，均交由政府一級下設的行政復議委員會統一行使。

此外，在運行模式方面，應當采取“統一受理—統一審查—統一決定”的“三統一”模式。原因在于：首先，“三統一”模式更具有便民性。由行政復議委員會統一受理、統一審查和統一決定行政復議案件，便于相對人尋求救濟。其次，“三統一”模式更符合集中行政復議權的改革要求和方向。如果采取“泰州模式”或“蘇州模式”，行政復議委員會依然無法集中統一對行政復議案件進行審查。最后，“三統一”模式能夠簡化行政復議流程，提高行政復議效率。

(二)完善行政復議委員會組織架構

實踐中行政復議委員會普遍設置行政復議委員會辦公室作為常設辦公機構，行政復議委員會辦公室在立案、審查和送達方面都承擔著十分重要的職責，發揮了基礎性的作用。但是，還應當從以下幾個方面入手，完善行政復議委員會的組織架構：一是增加行政復議委員會立案科、調查聽證科和復議監督科等科室，明晰各自的職責，從而簡化行政復議流程；二是減小行政復議委員中政府部門首長的比例；三是增加專家、學者等外部專家擔任行政復議委員會委員的比例，并在資金補貼、物質和精神獎勵方面加大投入力度，提高外部專家審議行政復議案件的積極性和主動性。

(三)確立復議前置原則制度和行政訴訟終局制度

在行政復議與行政訴訟制度銜接方面，我國《行政復議法》和《行政訴訟法》確立了相對人自由選擇、復議前置、復議終局、復議后選擇行政最終裁決四種模式。但是，四種模式的劃分標準不具有科學性和明晰性。因此，學界均主張對現行行政復議與行政訴訟銜接模式進行改革，但是改革方案卻不盡相同。有學者認為，應當堅持“自由選擇為主，復議前置為輔”的模式，也有學者認為行政復議前置模式更具科學性。筆者認為，在行政復議權集中化配置后，應當以行政復議前置制度為主，輔之行政復議與行政訴訟自由選擇制度。主要理由在于：一是行政復議委員會的獨立性和專業性能夠發揮行政復議在解決行政糾紛方面的能動性作用。相較于行政訴訟，行政復議的審查標準更廣，裁決方式更加靈活，審查程序也更有效率。二是行政復議前置能夠減輕司法審查的負擔，夯實行政復議作為化解行政爭議的“主渠道”地位。可以預見的是，在行政復議委員會普遍建立和完善后，將行政復議作為化解行政糾紛的前置措施，能夠將大量簡單的行政案件交由行政復議處理，而行政訴訟將集中精力處理那些疑難、復雜和重大的案件。在此基礎上，還應當縮小行政復議終局的適用情形，最大限度地實行行政訴訟終局制度，使行政訴訟真正成為維護社會公平正義的最后堡壘。

(四)廢除行政復議委員會“雙被告”制度

2014年修訂的《行政訴訟法》推出行政復議機關與原行政行為機關作為行政訴訟雙被告制度(以下簡稱“雙被告”制度)，其目的在于倒逼行政復議機關積極行使行政復議權，打破實踐中長期存在的行政復議“維持會”的局面。但是，經過幾年的實施，“雙被告”制度的運行效果并不理想，以至于廢除“雙被告”制度的呼聲居高不下。筆者認為，在普遍設立行政復議委員會，保持行政復議委員會獨立行使行政復議權后，應當廢除“雙被告”制度，這符合行政復議作為化解行政糾紛、監督行政行為合法性的制度定位。畢竟行政復議機關行使的并非塑造行政管理秩序的權力，而是居中裁決的權力。與二審程序中一審法院不作為被告一樣，無法要求同為居中裁決的行政復議機關在行政訴訟程序中作為行政訴訟被告。

(五)再造行政復議程序，增強行政復議效率與公正的協調性

其一，保留和完善繁簡分流機制。根據目前行政復議委員會的改革經驗，許多地方都采取了繁簡分流機制，但同時也要防止行政復議委員會被虛置的可能，即防止疑難復雜的案件被當作簡單案件處理。為此：一是設置告知和復議制度。行政復議委員會辦公室如果以案件簡單為由決定不予提交行政復議委員會審查后，應當將這一決定及時告知行政相對人；相對人對此決定不服的，可以申請復議。二是行政復議委員會辦公室如果決定行政復議案件不予提交行政復議委員會審查，應當及時將這一決定提交至行政復議委員會主任或副主任，主任或者副主任認為應當提交給行政復議委員會審理的，可以責令行政復議委員會辦公室提交。三是增加決定公示程序，即行政復議委員會辦公室無論是否將案件提交至行政復議委員會審查，均應當將這一決定予以公示。

其二，科學設置行政復議委員會審理行政復議案件的流程，扭轉行政復議委員會審而不決的被動地位。在未來的改革中應當進一步增強行政復議委員會的決定效力，削弱行政復議委員會主任的批準權。可采取的措施是：行政復議委員會經審查后，根據少數服從多數作出行政復議決定，并將行政復議委員會的決定和意見提交行政復議委員會主任；行政復議委員會主任如果與行政復議委員會意見不一致的，應當將行政復議決定提交至政府常務會議討論決定，最終結果以政府常務會議決定為準。

其三，引入直接言詞證據，增強聽證程序適用的力度。我國現行《行政復議法》確定了書面審為原則、聽證審為補充的審查程序。但是，書面審查并不能保證行政復議案件結果的正確性，也與“不得剝奪當事人陳述、申辯權”這一公正原則不一致。因此，應當引入直接言詞證據，增加聽證審查的力度。當然，增強聽證程序的適用力度不代表完全廢除書面審。在繁簡分流機制確定后，對于行政復議委員會審查的行政案件必須采取聽證審，而對于行政復議委員會辦公室審理的行政案件可以書面審，也可以聽證審。