環境民事公益訴訟原告主體資格研究

張 楠 朱祥貴

（三峽大學法學與公共管理學院 湖北宜昌 443000）

一、環境民事公益訴訟原告主體資格問題之源起

（一）立法現狀。我國民事訴訟法第五十五條規定了有權提起環境民事公益訴訟的主體為法律規定的機關、有關組織、檢察院，卻條文中沒有明確解釋何為“法律規定的機關”，從而導致行政機關是否能作為適格主體提起環境民事公益訴訟的爭議一直沒有停歇。海洋環境保護法第七十三條規定“海洋監督管理部門”有權維護海洋權益。環保法第五十八條對提起環境民事公益訴訟的社會組織也做了嚴格的條件限制。然而上述法律規定的適格主體存在著交叉與沖突，三者的不同規定導致環境公益訴訟原告主體資格范圍究竟如何并沒有明確的答案。[1]

（二）司法現狀。

1.檢察院在起訴主體中占比較高。我國環保法第五十八條明確規定依法在設區的市以上的人民政府登記、業務范圍明確從事環境公益活動且連續五年無違法記錄的社會組織方可提起環境民事公益訴訟。我國民事訴訟法規定檢察院作為原告提起訴訟的前提是沒有“機關”或“組織”，或有規定的“機關”或“組織”但其不起訴。一個本應“補位”的原告主體資格卻成了最主要的原告主體資格，其合理性值得思考。

2.環保公益組織起訴率不高。我國成立的環境保護組織數量破萬，但其中符合環保法五十八條規定的限制條件僅有七百余家，2020年提起環境民事公益訴訟的環保組織僅有十余家，僅占符合標準的社會組織總數的1.25%。部分環保公益組織考慮到成本、訴訟風險等原因不以起訴作為維權的第一選擇，更大的一部分環保公益組織甚至不符合起訴條件要求，使得此條法律的立法初衷并未實現。

二、環境民事公益訴訟原告主體資格之困境

（一）公民未獲得法定起訴資格。

1.公民個人不具備起訴能力。雖然我國《環境保護法》中具體規定了環保信息公開與公眾參與，但是對于普通公民來說，他們獲取有效信息的途徑十分有限，而且掌握信息的真實性和時效性也有一定的缺陷。環境侵權不同于普通侵權，其取證成本高，舉證難度大，沒有環境專業知識的公民很難僅靠自身完成訴訟。[2]

2.公民個人缺乏起訴動力。環境民事公益訴訟的敗訴成本極高且勝訴幾率較小，巨額的鑒定費用、訴訟費用、漫長的訴訟過程對于公民個人來說也是難以承擔的。即使勝訴，被告的賠償也會用來修復生態，公民自身并不會獲得任何直接物質賠償，而訴訟過程卻要花費大量的人力、物力、時間成本。對于任何一個理性的“經濟人”來說，這種勝之無益，敗則后患無窮的事情，都會敬而遠之。

3.可能會產生濫訴現象。由于公民個人主體數量龐大，主觀思想具有隨意性，可能會發生濫訴現象造成司法資源的浪費。同時公民起訴可能會有私人利益考量而不是為了公共利益，環境公益訴訟制度就會淪為經濟博弈的工具，公民會以起訴為威脅爭取更多的項目賠償，甚至出現原告被財力雄厚的被告重金收買后任其污染環境而撤訴的現象，這就背離了環境公益訴訟的設計初衷。

（二）環保組織的起訴條件規定過于嚴苛。第一，我國的環境污染事件大都發生在經濟發展較為落后的農村或者城鄉結合部地帶，這類區域為了發展經濟往往不得不引進對環境造成污染的產業，并且部分發達地區也會將污染企業遷往欠發達地區。而現行法律卻沒有賦予最熟知本地情況的小型環保組織以原告主體資格，如此一來就會出現一個在設區的市級以上人民政府民政部門登記的組織需要處理數個本地區污染案件，但其卻對具體地區不甚了解。這不利于社會組織發揮其應有職能，使環境公共利益得不到更好的維護。第二，我國的環境保護建設起步相對較晚，要求環保組織成立五年以上才有原告主體資格會導致新成立的環保組織沒有資格參與到訴訟中，更得不到維權實踐經驗。而成立較久的環保組織卻在數個案件之間分身乏術，人力物力都無法集中。第三，“無違法記錄”的解釋語境不明，“違法”是指違反何種法律，違法程度又如何，這些細節法律都沒有予以明確規定。

（三）檢察機關參與訴訟存在困境。

1.多種身份造成訴訟結構失衡。當檢察院參與到民事訴訟中，“法律監督者”和“當事人”的雙重身份會造成法律監督和民事訴訟的沖突。[3]檢察機關日常職能之一就是對法院進行法律監督，當檢察機關成了原告，無形中會對法官審判工作造成壓力，實踐中檢察機關提起的環境民事公益訴訟勝訴率近乎百分百的現象的原因之一也在于此。同時檢察院的特殊地位也造成了民事訴訟兩造結構失衡。

2.違反了當事人地位平等原則。檢察機關作為代表公權力的機關，并且肩負著維護公共利益的職責，這就使得被告處于一種弱勢地位，似乎在用“一己之力”來抗衡公權力。并且檢察機關可以利用自身地位和職權，輕易地調查取證，被告則沒有相對應的能力。除此之外，在檢察機關作為原告的環境民事公益訴訟中，被告并不享有反訴權，這也侵犯了被告的合法訴權，當事人地位顯然不平等。

（四）行政機關訴訟主體資格合理性不足。

1.行政機關的原告主體資格合法性不足。根據最高法《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》（法釋[2019]8號），政府及有關部門對于污染企業提起的損害賠償訴訟應認定為普通民事侵權之訴，訴訟目的更多的是保護國家權益而非公共利益，并沒有體現環境公益訴訟的公益性特征，不能認定為環境民事公益訴訟。鑒于國家利益與公共利益區分尚存在理論爭議，且已有司法解釋，故不應肯定行政機關原告主體資格的合法性。

2.行政機關的原告主體資格必要性不足。對于污染企業破壞環境的行為，環境保護部門完全有義務也有責任及時通過日常監督、行政處罰等方式加以制止，而不應該選擇程序更為復雜的訴訟方式來解決。環境污染本就是隨著時間推移愈演俞烈的問題，如果行政機關可以將其職責推給司法機關，無法解決環境問題的同時又不利于服務性政府的構建。此外，環境保護部門可以根據我國行政強制法的規定采用即時代履行的手段解決環境污染問題，完全不需要采用更加費時費力的訴訟手段。

三、我國環境民事公益訴訟原告主體資格之優化建議

（一）將公民納入環境民事公益訴訟主體資格。

1.將公民納入環境民事公益訴訟主體資格的憲法依據。在環境民事公益訴訟中，公民被賦予原告主體資格是有其合法性與合理性根基的。每個公民無時無刻不被其所處的環境影響，當空氣出現污染、水體變得渾濁、綠色漸漸消失，公民是最及時最直接感受到這一切的主體，也是受影響最大的主體。這是公民具有環境民事公益訴訟原告主體資格的合理性來源。

2.將公民納入環境民事公益訴訟主體資格的現實依據。目前，一些地方法院通過組織公民參與環境修復從而達到公眾參與的司法效果，但是這一制度并未形成立法機制保障，公民此刻的身份僅僅是公益訴訟結果的旁觀者，而并非訴訟過程的參與者。當公民個人直接受到可感知、可舉證的環境污染侵害時，可以通過普通的民事侵權訴訟來表達其訴求。如若這種侵害不符合法律上的利害關系，此時公民既不能通過私益訴訟保護其受損的個人利益，也不能通過公益訴訟保護環境利益。這與環境公益訴訟的公眾參與目的背道而馳，實際上環境公共利益正是由一個個個體環境私益構成的，對環境的任何破壞，從長遠角度來看，最終遭受損失的都是該區域的公民個人。

（二）降低環保組織的起訴條件規定要求。

1.放寬登記地要求限制。我國行政區劃的基本結構決定了基層組織始終是最廣大最中堅的力量源泉，可將《環境保護法》中“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記”放寬為“依法在縣級以上人民政府民政部門登記”，這樣可以吸納最了解本地情況的主體進入維權范疇，進行優勢互補。

2.降低成立年限要求。我國環境保護事業起步較晚，目前成立五年以上且以公益為目的的環保組織并不足以支持全國范圍內的環境民事公益訴訟。因此，可以適當降低環保組織成立的年限要求，只要是以保護環境公共利益為目的并且在民政部門合法登記，就可以具備起訴資格。避免出現“老牌”公益組織訴訟堆積，疲于應對，而新成立的公益組織卻無案可訴的現象。[4]

3.具體解釋何為“違法行為”。環保組織通常會在起訴前與污染企業進行交涉協商、修復環境，因污染企業處理結果不盡人意，環保組織才會訴諸于法律。而污染企業敗訴后往往會將敗訴原因歸結于社會組織的“多管閑事”，甚至進行打擊報復行為。現階段符合起訴條件的環保組織本就基數不大，如果出現“被”違法后就無法參與環境民事公益訴訟，無疑是對我國環保事業的巨大打擊，所以細化規定何為“違法行為”就顯得至關重要，并且對于違法記錄的存檔年限也可以適當縮短，以鼓勵環保組織履職盡責。[5]

（三）細化檢察機關權責規定。

1.限制檢察機關部分權力。可以在具體案件中限制檢察機關的部分監督權力，不將其視為國家公權力機關。檢察機關以平等主體身份參與訴訟，可以避免造成訴訟中的結構失衡[6]。并且檢察機關只是作為一個擬制的公共利益代表主體參與訴訟，不能享有過多的訴訟權利，以防侵犯到具體的個人利益，比如限制其撤訴或者實質意義上的更改訴訟請求等權利。

2.細化檢察機關參與訴訟的程序性規定。檢察機關在參與訴訟過程中不應享有過多的公權力職能，以保障訴訟雙方權利地位平等。明確敗訴費用由政府設立專項資金，以確保檢察機關敗訴費用的承擔。此外還需明確起訴資格順位，檢察機關只能在有資格起訴的公民、環保組織未起訴時進行補充起訴，這是私權優先的體現，同時也節約了國家資源，更好地發揮各方力量，發展我國環保事業。[7]

（四）明確行政機關不具備訴訟主體資格。如前所述，行政機關并沒有正當性和合理性作為原告主體提起環境民事公益訴訟，其完全可以在損害發生或即將發生之時依據自身職能保護環境，而不是越位進入司法程序，在事后進行補救。所以應當通過取消其環境民事公益訴訟的訴訟主體資格來倒逼其及時高效履行職責，避免行政不作為。

結語

民法典出臺后，環境民事公益訴訟制度的原告主體資格研究不僅有學理上的意義，更有現實的實踐價值，原告主體資格關乎到能否啟動環境公益訴訟，故本文提出將公民個人納入公益訴訟原告范圍，督促行政機關履行行政職責，放寬社會組織起訴限制，明確檢察機關在公益訴訟的原告屬性的建議，力圖完善我國的環境民事公益訴訟制度，為中國法治建設添磚加瓦。