程序前置：督促程序與訴訟程序銜接的現(xiàn)狀審視與路徑選擇

翟海英 蔣利龍

（1.牡丹江師范學院法學院；2.牡丹江市中級人民法院 黑龍江牡丹江 157011）

一、現(xiàn)狀考察：督促程序與訴訟程序銜接的實踐困境

（一）督促程序使用率低，程序空置率高。因司法資源具有有限性，故人民法院應當根據(jù)當事人不同需求建立由非訴程序、小額訴訟程序、調(diào)解程序、簡易程序、普通程序組成的多元化解糾紛體系。督促程序與訴訟程序相比，其周期短、訴訟費用低、程序簡約，能夠適用個案靈活性要求。但在司法實踐中卻恰恰相反，督促程序適用情況不盡理想，使用率低。

（二）債務人異議率高，支付令生效率低。民事訴訟法第二百一十七條規(guī)定了人民法院需要審查債務人提出的異議，但未規(guī)定審查的方式和內(nèi)容。司法實踐中人民法院往往采取形式審查方式，這也是學術界對司法實務界一直詬病的，即人民法院未合理限制債務人異議權，致使債務人提出的異議即使是無理的也能輕而易舉地使支付令失去效力。[1]（P45）因債務人毫無顧忌地運用異議權，致使督促程序被終結的比例非常高。

（三）督促程序轉入訴訟程序率低，債權人權益實現(xiàn)率低。債權人可以根據(jù)自身需求，或選擇督促程序，或選擇訴訟程序保護自己的合法權益，這種選擇實質(zhì)上是一種預期利益的選擇。[2]（P90）當督促程序終結時，債權人的權益并沒有實現(xiàn)。民事訴訟法設置督促程序轉入訴訟程序的目的是減少債權人因重復起訴而需要再次提交起訴狀、證據(jù)等材料的負擔，同時法院也不用重復立案。這也是訴訟經(jīng)濟原則的體現(xiàn)。[3]（P35）此舉可以減少債權人訴累，最大限度保障債權人的合法權益。然而，在司法實踐中督促程序轉入訴訟程序的比例非常低。督促程序轉入訴訟程序率低，導致債權人合法權益沒有得到及時、有效的保護。

二、追根溯源：督促程序與訴訟程序銜接不暢的原因

在司法實踐中，多種因素疊加導致督促程序與訴訟程序銜接不暢。

（一）申請審查標準過高。人民法院像審理訴訟程序一樣要求債權人準備訴訟請求、事實理由和證據(jù)，并對債權債務合法性進行審查。這種審查方式不再屬于形式審查，而是邁進了實質(zhì)審查的范疇，不能體現(xiàn)督促程序高效、便捷的特點。[4]（P232）人民法院對債權人申請審查標準過高，直接影響其申請支付令的積極性，降低對督促程序的認同感，致使債權人更加偏好利用訴訟程序解決糾紛，讓督促程序的功能難以實現(xiàn)。

（二）異議審查標準異化。2012年民事訴訟法規(guī)定了人民法院需要審查債務人的異議，但未規(guī)定審查的方式和標準。在司法實踐中法官普遍采取形式審查方式，未考慮異議的“對抗性”，致使債務人濫用異議權。債權人千辛萬苦申請支付令成功后，債務人僅僅是動動嘴皮子，就讓債權人辛苦的付出毀之一旦，大家就又重頭再來，[5]（P65）致使債權人支出增加，解決糾紛周期過長，嚴重影響了督促程序使用率。

（三）訴前保全的排除致使債權人望而卻步。民事訴訟法司法解釋規(guī)定督促程序不適用訴前保全程序。但訴前保全程序恰恰是保護債權人合法權益的必要途徑，畢竟不心甘情愿償還債務是大部分債務人的“心態(tài)”。有些債務人在債權人申請支付令后，惡意提出異議，拖延時間，轉移財產(chǎn)，致使債權人的合法權益不能及時變現(xiàn)，而債務人卻沒有任何損失，反而可能“獲益”。訴前保全程序的缺失讓債權人申請支付令時“打草驚蛇”，成為債務人轉移財產(chǎn)的“報警器”，使得債權人申請支付令動因下降。[6]（P35）

三、理性思辨：督促程序與訴訟程序銜接的理論探析

督促程序作為一種非訴程序，是一種自動判斷機制，是繁多的糾紛通往訴訟程序的過濾閥，進而探究其在現(xiàn)代化訴訟服務體系中的功能再造。

（一）概念內(nèi)涵：督促程序系一種自動判斷機制。督促程序不僅簡化了程序，而且讓訴訟程序對當事人請求的判斷機制得到了改變。當債權人提出督促申請，債務人收到支付令時，程序上賦予債務人異議權。債務人是否提出異議，決定支付令是否生效。這種通過程序本身來判斷而達到債權人請求的機制，是督促程序的自動判斷機制。督促程序理想運轉的前提是債務人理性運用異議權，但司法實踐中債務人存在濫用異議權的情況。這種濫用的后果卻由債權人買單。[7]（P98）通過逆向思考，只有對濫用異議權給予必要的懲罰措施，才能保證督促程序的有效運行。

（二）功能外延：督促程序系訴訟程序的過濾閥。督促程序的分流功能，使其具有過濾閥的作用。

1.根據(jù)證據(jù)先行理念，人民法院可以從原告單方所示證據(jù)以及有效的詢問初步判斷爭議大小，進而在立案時對案件進行分流，達到過濾功能。

2.調(diào)解是我國司法實踐成功的亮點。最高法院倡導調(diào)解先行理念，建立調(diào)解前置機制，在訴前通過委派第三方調(diào)解，以司法確認的程序對調(diào)解協(xié)議予以確認，賦予訴前調(diào)解非訴屬性。在訴中，通過委托第三方或法院組織調(diào)解，以調(diào)解書達到止息功能，具有訴訟屬性。而督促程序作為非訴程序，是訴訟程序的試探性程序，也可以借鑒訴前調(diào)解的成功經(jīng)驗，建立督促前置程序。

3.通過我國與德國督促程序使用率及生效率的對比來看，德國督促程序數(shù)量接近訴訟程序數(shù)量，督促程序的生效率在90%左右。督促程序發(fā)揮了強大的過濾閥功能。這得益于督促程序與訴訟程序銜接制度保障了債權人程序選擇權，并賦予督促程序“催討”特性。

（三）價值考量：督促程序系司法的現(xiàn)實需求。案件管理需要對案件進行分流。案件管理符合訴訟經(jīng)濟原理，人民法院通過案件管理可以讓審判資源得到合理配置，讓債權人降低成本支出，對案件進行有效分流，預防案件出現(xiàn)擁堵，提升訴訟效率和訴訟品質(zhì)。現(xiàn)代化訴訟服務體系需要對案件進行分流。人民法院需要以當事人多元化的需求為導向，建設一站式多元解紛機制，為群眾提供多途徑、多層次、多種類的糾紛解決方式，[8]（P34）實現(xiàn)便捷、高效、低成本解決糾紛的目標。

四、路徑選擇：督促程序與訴訟程序銜接的模式重構

為了提升督促程序使用率，化解社會矛盾，實現(xiàn)案件分流，緩解審判壓力，應對督促程序與訴訟程序銜接流程進行完善和細化。

（一）督促立案前置程序。督促立案前置程序將訴訟作為解決糾紛的最終手段，鼓勵債權人通過督促程序解決糾紛，進而實現(xiàn)人民法院對案件的有效管理。督促立案前置程序僅能適用于基層人民法院，且適用范圍必須符合法律有關規(guī)定。當債權人到人民法院就金錢給付、有價證券糾紛起訴時，人民法院要向債權人釋明，適用督促程序的益處，實現(xiàn)債權人對督促程序的法律認同，讓債權人簽署督促程序告知書，賦予債權人考慮期，并告知其以書面明示的方式，可以終止督促立案前置程序。期滿后，如果債權人同意或者未以書面方式拒絕啟動督促程序，則人民法院啟動督促程序。同時，當事人可以約定設置督促立案前置程序，將通過訴訟解決糾紛排除在外。當事人依據(jù)協(xié)議向人民法院申請支付令，人民法院應當啟動督促程序。

（二）對申請審查采取形式與材料相結合的方式。督促程序是一種自動判斷機制，支付令生效與否取決于債務人是否提出異議以及異議的內(nèi)容。為此，人民法院受理支付令時，對債權人的申請審查標準應當降低，并根據(jù)支付令受理條件、成立條件適用不同的審查標準。對支付令受理條件，因其是程序性事項，屬于人民法院法定審查范疇，人民法院應當要求債權人提供書面證據(jù)證明其申請符合受理條件。對債權人申請是否符合支付令成立條件，應當采取形式審查與材料審查并行的方式進行，債權人提供書面材料能夠證明符合支付令成立即可，人民法院無需對當事人權利義務關系進行實質(zhì)性審查，而是將對抗的權利交由債務人行使，讓債務人通過行使異議權的方式對債權債務是否成立進行判斷。

（三）申請人可以申請訴前保全。訴前保全與督促程序并不沖突，反而有助提升督促程序使用率，故建議對督促程序不適用訴前保全的規(guī)定進行修改，讓督促程序與訴前保全制度并行。當債權人向法院申請支付令的時候，可以一并向法院申請訴前保全。但債權人應當向人民法院提供擔保。如果債務人提出異議，經(jīng)人民法院審查異議成立，督促程序終結，但債權人不同意轉入訴訟程序的，應當賠償因錯誤申請訴前保全而造成債務人的損失。另外，人民法院要加大宣傳力度，告知當事人可以通過訴前保全，讓債權人的權益以最有效率的方式實現(xiàn)。

（四）對異議審查采取形式與材料相結合的方式。債務人濫用異議權，是導致督促程序使用率低的重要原因。遏制債務人濫用異議權已經(jīng)成為法律界的共識。為此，我們應該改變以往的形式審查方式，提高異議審查的標準。因債務人行使異議權，必須形成“對抗”效力，故人民法院對異議審查的核心應是實體性爭議是否存在。故人民法院審查異議時，應要求債務人提供書面材料證明其主張。當然，法院對債務人的書面異議仍然需在收到書面異議后5日內(nèi)對其提供的證據(jù)進行形式審查，并不進行實質(zhì)審查。

（五）申請費折抵訴訟費用。為了減少債權人訴訟成本，落實訴訟經(jīng)濟原則，避免債權人重復繳費，當督促程序轉入訴訟程序后，人民法院應將原告在督促程序中交納的申請費進行折抵，不足的部分讓債權人限期交納。當法院判決時，如果法院全部支持債權人訴訟請求，則由債務人承擔訴訟費用。如果法院部分支持債權人訴訟請求，則由債權人、債務人按照比例負擔訴訟費用。如果法院駁回債權人訴訟請求，則由債權人負擔訴訟費用。

結語

督促程序作為簡便、快捷的非訴程序，關系債權人合法權益保護，關系社會經(jīng)濟發(fā)展。為此，提升督促程序的使用率，健全督促程序配套機制具有緊迫性和必要性。本文不揣冒昧地提出督促立案前置程序，對完善督促程序與訴訟程序的銜接提出構想，最終如何實現(xiàn)債權人利益保護、提升督促程序使用率還需要不斷進行探索。