經濟管理年視闕下公立醫院政府采購內控管理研究

楊媛 薛輝 鄧力 武漢大學中南醫院

2020年6月29日，國家衛生健康委發布《關于開展“公立醫療機構經濟管理年”活動的通知》（以下簡稱《通知》），將在全國各級各類公立醫院及基層醫療衛生機構中，統一部署并開展“經濟管理年”活動。《通知》明確，各級各類公立醫療機構對經濟管理年活動承擔主體責任，多部門共同參與，聚焦目前經濟管理工作中存在的問題和未來發展面臨的問題，通過落實問題整改，完善管理制度，著重通過各類業務活動中經濟行為的內控和監管，達到強化運營效益和精細化管理水平的工作目的。《通知》提到的五項重點任務中，其中提出了“加強采購管理”的重要要求。

有專家指出：開展經濟管理年活動的核心在于對“一個目標，兩個轉變”的恰當把握，即一個高質量發展的目標和公立醫院規模擴張型發展模式由向質量效益型模式的轉變以及粗放式管理模式向精細化管理模式的調控。同時要求做到“九個嚴格”，即嚴格依法采購、嚴格政府采購預算管理、嚴格招標文件制定、嚴格專家論證、嚴格執行集中采購規定、嚴格政府采購信息公開、嚴格加強內控管理、嚴格監督檢查、嚴格責任追究。面對新冠肺炎疫情帶來嚴峻的外部環境以及DRGs付費改革的雙重壓力，醫院開展精細化管理改革勢在必行，公立醫院在全面執行政府采購的過程中，構建科學高效的采購交易機制，建立積極應對各類風險點的政府采購內控管理措施也應齊驅并進。

截至2020年2月底，我國醫院數量達3.4萬個，其中公立醫院數量達1.2萬個，占比35.2%。公立醫院應該在做好政府采購工作的過程中，及時以制約工作開展的癥結點為突破，加強內控建設，降低經營風險，充分發揮醫療服務行業的主體作用，對促進醫療服務行業的有序健康發展有著重要意義。

內部控制強調全員參與，人人有責，強化各級管理層和全體員工都應梳理現代管理理念，強化風險意識，涵蓋每個層級，實現多重控制目標的一種企業經營方法和戰略工具。其構成要素包含目標、控制過程和實施者。其中“目標”包含合法合規且高效可靠；“控制過程”包含控制活動、信息與溝通、內部監督、控制環境、風險評估五個因素；“實施者”主要是指管理層級及其他人員。

一、公立醫院執行政府采購的現狀及問題

《中華人民共和國政府采購法》明確：政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。就現狀而言，公立醫院政府采購普遍分為集中采購、分散采購和零星采購三大采購模式。[1]其中涉及的主體部門包括公立醫院的業務歸口部門、承辦部門以及招標代理機構。同時，由于政府采購既是提供公立醫院物資支撐的重要紐帶，也是黨政廉潔風險頻出的高發地帶，監管部門也是現今公立醫院政府采購中必不可少的重要一環。目前隨著公立醫院政府采購業務面的逐步覆蓋，一些問題也開始呈現。

（一）醫院政府采購內控制度建設不完善

醫院在政府采購的過程中難免會出現各種各樣的風險點，建立切實可行的風險防御內控制度，對于規范醫院政府采購行為，明確指引有著必不可少的作用。在政府采購的過程中，有關采購項目預算和計劃的管理以及政府采購預算是否按照醫院實際需求編制，是否嚴格按照預算安排政府采購計劃，是否有閉環內部審核流程是政府采購執行前期必須納入的環節。自《政府采購法》實施以來，政府采購在公立醫院中尚屬于新生事物，對該工作認識尚不夠深刻，不同醫院對政府采購的執行程度以及對內控機制的建設問題理解不一，所以在政府采購內控制度建設方面普遍存在尚未建立和有待完善階段。

（二）社會代理機構的業務素質參差不齊

代理機構對政府采購等相關法律法規的掌握程度、能否提供專業咨詢服務、在涉及采購文件的編制及資料備案、采購內容和流程標準的應用、對供應商資質的監督管理以及是否嚴格按計劃完成代理任務等方面業務素質參差不齊。財政部2020年10月10日發布了22則政府采購信息公告，對22家在采購活動中存在違法違規行為的政府采購代理機構進行了處罰。其中主要包括如下原因：評審標準中的分值設置不當、未對評審數據進行校對核對、資格審查或評審階段審查的因素前置到采購文件購買階段進行審查、評審現場管理不規范、采購文件不完整或未妥善保存留痕等問題。

（三）采購流程電子化程度不夠

隨著醫院政府采購規模的不斷增長，2018年11月，中央確定《深化政府采購制度改革方案》，提倡通過“互聯網+政府采購”模式，將互聯網融入政府采購，充分利用電子商務、云計算和大數據等前沿技術模式。財政部在2019年也發布《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》（財庫〔2019〕38號），強調落實“互聯網+政府采購”模式，旨在通過一系列互聯網現有和待開發功能的實現，包括電子化政府采購平臺和電子賣場，采購項目電子化實施和電子化政府采購平臺的網上交易功能，方便供應商參與政府采購活動，目前公立醫院的政府采購流程電子化程度尚在起步階段。

（四）采購前期的論證不夠

《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號）對采購項目前期論證工作也提出了新的要求。在公立醫院采購大型醫療設備為例，大型醫療設備的購買需要具備充足的三個條件，即醫院具有充足大量的資金投入，購買大型醫療設備時的資金周轉回收周期較長，以及醫院需要抗住較大的運行成本壓力。醫院若想提供優質的醫療技術和服務，前提就是要保證先進醫療設備的投入使用[2]。公立醫院醫療設備購置可行性論證的中可能會遇到很多因素，比如技術帶來的因素、社會層次的因素、環境方面的因素或者經濟因素[3]。以上因素是如何高效管理好醫療設備采購的關鍵，由于對前期論證工作的重視程度不夠以及政策的初步發布，前期論證工作尚不充分。

二、加強公立醫院政府采購內控管理的建議

（一）指導和督促公立醫院建立并完善政府采購內控約束機制

公立醫院政府采購的內控機制與財務、審計、紀檢以及設備處、后保部、信息中心等相關業務承辦部門聯系緊密，采購環節的有效銜接與采購規范的參照與遵守需要一個切實有效的集合性內控機制。醫院內部應該合理設崗、加強權責對等的同時建立崗位間制衡體系，從采購需求的制定、采購文件的審核、采購活動的執行、合同履行與付款、驗收管理、防范廉政風險、投訴質疑等各環節明確各職能部門分工，歸口管理、專人專崗、權責對等，形成閉環。院內應及時建立本年度政府采購計劃，做好前瞻性規劃。公立醫院應依據對應的國家、省或市的相關政策和集中采購目錄，在管理層面和執行層面做到有政策可依的同時，建立院內內控有效約束機制，建立不同風險等級的制度規范以應對采購過程中可能出現的風險點。

（二）從源頭上貫徹政府采購預算管理工作

采購預算編制的不規范導致采購預算與部門預算存在脫節現象，政府采購工作需加強預算管理工作，嚴格遵照《預算法》和《政府采購法實施條例》進行。公立醫院應建立獨立政府采購部門，和財務部門、資產管理部門以及相關業務部門建立采購預算編制協調聯動機制，充分完善政府采購預算執行體制。同時，構建采購預算管理的全過程監督機制，建章立制，維護公立醫院采購合法權益，促進廉政建設，從源頭上貫徹政府采購政策，推進依法采購的同時，完善政府采購內控管理工作。

（三）壓實公立醫院采購人的主體責任，提升專業性

壓實采購單位在采購計劃編報、采購需求明晰、采購文件編制、采購過程管理、采購結果確認、采購合同簽訂、項目履約驗收、采購信息公開、采購檔案管理等政府采購全過程中績效監控的主體責任[4]，公立醫院應確定政府采購業務歸口部門的前提下，加強采購人專業性的培養，通過政策宣講和業務培訓，提升采購人理論知識與實際業務相結合，以學促進，加強采購人專業能力提升。另外，醫院可通過對院內醫療評委專家開展定期培訓，通過培養業務精通并廉潔自律的采購人，助推政府采購工作的高效性。

（四）加強對政府采購代理機構的監督和管理

醫院應對政府采購代理機構進行監督檢查，定期對代理機構法律法規的掌握和熟悉程度、組織溝通能力、項目進度保證、項目前期需求調查情況、程序規范、服務意識、廉潔自律、處理投訴的能力、資料匯編完整度以及項目資料的送達性等方面進行考核，建立懲罰和競爭篩選機制，使醫院對政府采購代理機構持有評價體系，倒逼代理機構規范執業和提升服務意識、提升政府采購工作效率和質量，提高醫院采購資金的使用效益。

（五）充分利用互聯網和大數據搭建政府采購平臺

公立醫院可上線電子招投標管理系統，實現采購過程線上線下同時管理，方便數據統計和檔案管理，以達到“促公開、提效率”的工作目的。同時，通過流程可視化，將不同采購方式的院內及院外周轉詳細流程展示出來，便于提升院內工作人員辦事效率。通過互聯網+模式，實現采購、財務、資產管理以及信息整合的全方位管理模式，通過采購數據的可視化，動態了解采購執行進度以及全年采購預算執行情況，發現風險點并及時做到合理導向。同時，在加強電子化推進的過程中，也要注重加強書面材料的檔案管理工作，全面反映記錄采購全過程的合規與合法。

（六）全面深入落實項目需求管理工作

財政部2016年發布的《關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》強調“科學合理確定采購需求是加強政府采購源頭管理的重要內容，是執行政府采購預算、發揮采購政策功能、落實公平競爭交易規則的重要抓手，在采購活動整體流程中具有承上啟下的重要作用”。隨后，財政部2021年發布《關于印發政府采購需求管理辦法的通知》，強調“采購人對采購需求管理負有主體責任，按照本辦法的規定開展采購需求管理各項工作，對采購需求和采購實施計劃的合法性、合規性、合理性負責”。公立醫院應在詳盡掌握相關政策要求，同時進行充分的市場調研，結合自身業務工作實際，科學合理進行編制，從源頭上加強內部控制。

（七）充分發揮監督管理機制，增強內部管控

公立醫院建議成立有紀檢監察辦公室、財務處、審計處組成采購監督工作小組配合招標管理部門對政府采購項目進行定期或不定期的流程標準、受理答疑和代理機構進行監督檢查，建立黑名單管理制度，旨在加強管理，減少圍標、串標、偽造標書、提供劣質產品或服務等不良行為記錄，保證采購全過程有章可循和規范運作。政府采購監督小組人員應不斷深入政府采購相關法律法規的學習，提升監督管理水平。

三、結論

隨著政府采購改革的不斷深入和國家經濟管理年的深入開展，公立醫院對政府采購工作有了更高、更新的要求。為實現公立醫院政府采購工作的規范健康發展，要以內控管理為抓手，嚴格遵從“九個嚴格”，優化業務流程，規范管理，通過制度的優化、人才的培養、代理機構的專業化管理以及信息化平臺的搭建，促進公立醫院在新時代下得到良性健康發展。公立醫院應從頂層設計的角度不斷適應新的時代要求和政策環境，引導建立與醫院發展并駕齊驅的戰略新謀劃[5]，通過制度建設、學科拔高、部門聯合、監督測評、人才培養和技術創新的“人”“財”“物”各個環節的有機整合，注意系統性和協調性，確保建立公立醫院醫療技術水平相適應的政府采購內控制度并使之落到實處。公立醫院執行政府采購需要各上級主管部門、各級各地公共資源交易平臺、招標代理公司、招投標管理部門協同合作，提高執行力。最后，公立醫院執行政府采購需要在實踐的基礎上持續完善，通過內部控制優化我國財政資金的使用效益。