論地方政府融資平臺內部控制的規范

李熳輝 湖南德商德信會計師事務所（普通合伙）

近幾年，不斷加快的城市化發展，也加快了地方經濟的發展速度，對城市基礎設施提出了更高的建設要求，平臺企業在這一期間起到了十分重要的作用，可以使融資功能得到充分發揮，也有助于提升政府調控經濟運行的能力。通常情況下，平臺企業主要負責在當地城市建設基礎設施，組建平臺企業的資產主要來自于政府、資產和現金，在得到流動融資后借助市政建設和公共事業等途徑還款。站在經濟增長的角度來說，政府對平臺企業的投資，可以加快經濟發展的速度，合理配置公共資源，使公共利益得到盡可能地提升，促進了行政管理職能的落實。

一、地方政府投融資平臺特征

地方政府投融資平臺企業的建立資金主要來自地方政府，并且由地方政府授權開發公共基礎設施、經營對外融資等項目，借助此類渠道來歸還財政資金。針對我國目前的財政政策來說，在設施建設方面投入了大量資金，此類方式可以實現對政府服務職能的強化。在建立規范的平臺企業后，政府不僅需要保持平衡的預算，還需要保證自身的日常支出。想要穩定的發展地方經濟，最佳的選擇就是組建平臺企業來負責建設基礎設施。針對平臺企業來說，其分布在了各個地區，除了具有土地抵押權之外，還可以通過開發整治土地來獲取收益[1]。

二、地方政府投融資平臺的積極作用

（一）促進地方經濟的發展

平臺企業可以快速地籌措建設城市基礎設施所需的資金，可以實現對政府財政的有效填補。社會在經過不斷發展后，也隨之改善了政府職能，特別是增加了許多公共服務職能，也投入了更多資金建設相應的公共設施。而《預算法》全面暴露了地方政府缺乏充足財政資金的問題，地方政府為了增加公共財政，隨之建立了平臺企業，聯合銀行機構共同采用舉債、土地財政等方式籌集資金，保證可以順利建設地方公共基礎設施，更全面的發展地方經濟[2]。

（二）促進城鎮化發展

最有效的內需擴大和經濟增長途徑就是城鎮化建設，城鎮化覆蓋率在我國由2018年的59.58%上升到了2019年的60%以上，到了2020年已經達到了60.34%。由此得知，我國目前在快速發展城鎮化建設。但是在加快城鎮化建設的同時，也需要建設更多的基礎設施，這也加大了資金的需求，平臺企業能夠為城市公共基礎設施提供充足的建設資金，實現對城鎮化的進一步推進。

（三）加快地方經濟的發展

平臺企業可以有效地調配公共資源，可以借助政府信用，盡可能地整合利用各類資源，銀行在市場競爭日益加劇的情況下，更傾向于向平臺企業放貸，以減少自身面臨的金融風險。平臺企業就是借助這種途徑，為城市公共基礎設施提供大量建設資金，對社會資金起到了引導的作用，在快速優化經濟結構的同時，也加快了地方經濟的發展速度。

（四）有助于地方融資平臺企業更好的防范債務風險

目前，融資平臺企業采用任意融資形式，都無法有效控制債務風險，最終會給地方政府帶來債務風險，導致其面臨信用風險，也會對地方經濟發展造成負面影響，所以，融資平臺必須在舉債和投資等環節制定規范的內控機制，明確各個主體的職責，開展精細化的成本核算工作，避免出現過度舉債和沖動投資現象。

三、地方融資平臺公司內控制度建設的影響因素

（一）法人治理結構和決策機制的影響

對企業的整個內控體系來說，最重要的就是法人治理結構，所以想要有效地建設規范的內控制度，就需要做好對法人治理結構的完善。平臺企業首先需要設置獨立、對地方政府高度依賴的法人組織，保證其政府性和社會性，法人治理結構并不具有實權，董事會和監事會缺乏充足的權利，主要由政府直接委派。事實上，平臺企業需要依附于政府，不能擅自做決策并開展經營活動，大多是由政府做決策，然后交給平臺企業執行和落實，其最終目的是還本付息，平臺企業大多是按照政府決策建設的項目，然后進行移交使用，企業無法同時具有決策和執行建設項目、籌集和使用資金的權利，由于內控建設的責任主體缺乏，平臺企業所建立的內控制度中忽略了一些業務[3]，缺乏規范性。

（二）人員因素的影響

內控制度的建立和執行者是人，員工能否具有良好的素質和工作能力，決定著內控環境的規范性及企業運行情況。平臺企業具有來自各個領域的員工，人員并不穩定，也缺乏良好的職業品德、工作能力和健全的考核機制。政府直接安排管理層，其中大部分是政府官員，大多數核心員工曾經從事的是政府部門或行政單位的工作，他們沒有充分認識到規范內控制度的重要意義，平臺企業也沒有根據人員的不同結構，做好對員工培訓機制、退出機制等的制定，企業管理人員將業績和政績作為了工作的重點，采用了行政事業單位傳統的管理模式和考核模式，企業在經營管理期間沒有預防風險和實施創新舉措，也沒有充分了解和重視規范內控制度，所以，缺乏與投融資業務相適應的內控制度。

（三）經營發展目標的影響

是否具有經營發展目標關系著企業是否可以更好地建設規范的內控制度，普通企業的經營目標就是營利，由于平臺企業缺乏清晰的發展定位，其經營目標就是借助政府提供的資金，加快城市基礎設施的建設進度，其建設項目和完成任務的主要目標就是獲取資金。在建設項目的過程中，需要加強對工程進度和社會影響等的關注，還需要考慮資金成本和投資回報等。此外，在平臺企業建設項目期間，地方政府的預算管理力度也逐漸降低，沒有采用規范的建設程序。針對平臺企業的融資來說，由于其需要大量的資金用于建設和還債，所以，平臺企業最重要的業績指標就是融資量，第一要素中并不包含融資成本和資金的規范使用等。內部控制是企業最重要的經營管理活動之一，內控制度是否規范關系著其各項經營管理活動的質量等，能夠使普通企業獲取到最大利潤，但是對于平臺企業來說，由于其沒有制定可持續發展戰略，也缺乏營利目標，所以，全面規范的內控制度會對其業務工作效率造成一定的影響，而平臺企業并沒有重視建設規范的內控制度[4]。

四、解決政府投融資平臺企業內部控制問題的對策

（一）完善法人結構，優化內控環境

想要做到與經濟環境的同步發展，地方政府就需要盡量避免用行政手段管制平臺企業，而平臺企業自身需要借助先進的管理制度，做好對公司治理結構的完善和規范以及對各個機構的搭建，例如股東會和董事會，確保企業內部可以有序開展經營決策活動、可以有效平穩的運行監督機制，進而實現對權責的明晰，并對員工起到激勵和約束作用。站在客觀的角度來說，平臺企業十分特殊，董事會中的一些專家主要來自投資領域，具有獨立的董事權，需要明確的劃分獨立董事的工作和職責。同時，還需要將管理、審計等委員會設立到董事會下部，由其負責開展規范的內控工作。在組建監事會的過程中，還需要做好對成員結構的進一步完善，盡量聘請來自投融資行業的專家。企業還需要加強對市場化運作的重視，充分引進民營資本，做好對企業股權結構的重點改善，鼓勵平臺企業分離經營權和所有權，避免地方政府獨攬專權，私自做出經營決策。雖然平臺企業的主要資金來自地方政府，但是負責管理國有資產的部門應當適度干涉其日常經營管理。在選拔高級管理人員時，應當做到公開、公正、透明，并且需要以此為基礎，為企業提供更加專業、科學的決策。在促進企業高效配置各項資源的同時，需要以分離不相容職務為原則而開展規范的內控工作，聘請高級人才來管理投融資業務，并且需要做好對計劃管理措施的統一制定，在開展各項業務期間實施統一的指導。

（二）加強內部審計

地方政府正式賦予平臺企業參與市場投融資項目的權利后，部分企業的管理人員為了獲取私利，會利用自身的職權或財務管理空白，情況嚴重的還會危及國家財產，極大地影響企業經營管理工作。針對此類情況來說，地方政府應當在投融資企業內提升內部審計部門的權威性。企業應當從監督效用方面，充分發揮內部審計的作用，保證內部審計部門獨立性的基礎上，聘請專業的審計人員，如此可以全面審計內部各項投融資項目。此外，平臺企業還需要在內部審計隊伍中納入具有專業素質和良好職業道德的人員，定期為他們提供培訓和再教育，以提升他們的審計水平[5]。

（三）強化風險管理

平臺企業想要加強對風險的管理，就需要做好對風險預警機制的建立，如此，才可以在獲取各類相關數據后，通過分析整理，評估辨認企業內部的潛在風險，并做出相應的提示，第一時間完成對風險管理的完善，保證平臺企業的安全運行。當然，平臺企業在這一期間需要做好對真實數據的大量收集，并做好篩選、整理和分析工作，相比風險監控數據庫的完善建立來說，風險預警通過對各項指標的確定，可以判斷預警臨界值是否達到，然后平臺企業只需通過借助警示系統，就可以減少可能遇到的風險，保證自身的信用。當然，必須要做好對風險控制體系的完善建立。平臺企業需要根據自身的發展目標，建立一系列的框架用于管理風險，其中要包含企業日常的活動職能，并且需要評估分析所有行動存在的風險，如此才可以實現對風險的全面遏制。所以，平臺企業需要做好對風險決策機構的組建，對政策審議的實行等等。通過執行機構對風險的管理，可以極大地促進各項制度的全面落實，還可以凸顯反舞弊機制的科學性、規范性，平臺企業可以避免管理人員做出貪污受賄行為，促進了平臺發展的健康性和長久性。

（四）提升全面預算管理

平臺企業在開展內部控制的過程中，還需要加強預算績效管理。首先，平臺企業需要做好對內部控制機制的完善，做好對全面預算的科學編制，重視管理平臺公司項目績效，以此來提升其工作質量。其次，平臺企業需要在預算管理中納入債務，如此可以使預算更具約束力，進而更好的控制內部預算。最后，平臺企業應當定期開展全面預算等財務活動，如此可以使預算控制更加科學。

（五）完善內部監督工作

平臺企業完善內部監督工作的主要目的是保證企業信息的順暢流通。平臺企業采用規范的內控機制和監督機制后，應當對審計部門進行設立，并保證其權威性。該部門和監督機構應當有明確的監督責權。并按照這一規范程序開展監督工作。企業在日常監督管理過程中，應當結合有效性原則，定期評價內部控制實施情況，并做好對相關報告的提交。此外，還需要適當結合內部監督和外部監督，發揮監督機構的力量。企業想要順暢地分享各類信息，就需要合理地設置各部門，如此可以使會計信息在內部得到及時、暢通的交流。

（六）建立明確的獎懲機制

平臺企業如果沒有在獎懲機制中做好對權責界限的明確劃分，那么人員就無法充分認識到獎懲機制的重要作用。所以，平臺企業除了需要做好對各崗位權責的明確之外，還需要有效地監督各部門權責的執行情況，實施強有力的追責制度，如此可以促進工作人員積極工作。

此外，還需要在內控機制中規范競爭和考核等人力資源機制。在制定競爭機制時，需要做到對崗位職責的明確，對員工的素質和業績提出具體的要求，做好對內部競爭機制的完善，如此使員工更具危機感和責任意識，進而促進平臺員工不斷加強自身的職業能力和業務能力。此外還需要做好對考核機制的完善，考核過程必須做到嚴格，如此可以使績效考核更具權威性。

（七）完善信息溝通機制

由于在信息流通的各個環節都存在風險問題，然而企業目前的部門分布并不合理，經常難以協調各部門的工作。所以，必須重視完善信息溝通機制。此外，如果平臺信息披露機制不完善，沒有有機的結合內部管控和外部管控工作，就會提升企業可能面臨的債務風險。所以，企業應當在內控工作中，對內部審計部門作出明確的權限規定，保證信息可以有效地流通在各個部門，進而獲取更具時效性的平臺信息。

五、結論

企業能否順利實施內部控制關系著其各個管理環節，使用價值較高。本文主要探討了平臺企業目前的內部控制工作，根據平臺企業的特征，分析了平臺企業目前在開展內部控制時遇到的問題，最后提出了平臺企業應當如何加強內部控制。也就是完善法人結構，規范內控環境、做好對風險管理體系的完善等等，以期促進平臺企業開展更高質量的內控工作。