淺析內部控制對公共支出績效評價的影響

萬紅霞 江蘇省如東高級中學

公共支出績效評價是20世紀一種新興的增強公共支出管理水平提高，公共支出管理效率的主要途徑，它采取了合理、科學、規范的評價方法，并且通過制定明確統一的績效評價原則與目標，建立了一致的公共績效評價標準，切實對績效目標實現程度進行了評價與核查，將績效評價、預算編制、財務管理以及預算管理有效地結合起來，進而提高政府的管理效率，優化資金配置，提高資金的使用率，加強社會公共服務的水平，進一步地提高組織的運營效率與工作質量。

一、公共支出績效評價內涵和外延的界定

明確公共支出和績效之間的關系與含義，是對公共支出績效評價內涵給予界定概念的重要前提，若是想對公共支出績效評價的內涵給予一定的定義，首先要了解公共支出與績效之間的聯系。一般來說，公共支出就是指相關部門利用公共資源開展一些活動，本質就是事業單位公開開展活動所用的成本。而績效的含義存在許多說法，學術界并沒有統一績效的含義。普雷姆詹德認為：績效是將效率、產品、服務質量、服務機構所開展的活動與貢獻結合在一起，包含了節約、效益、質量和效率。OECD則認為：績效就是在公共部門開展一系列活動后所獲得的成效，它可以更直觀地將活動的效果與預期的效果呈現給相關人員，包括從事該活動的效率、時間、經濟收益、貢獻性，以及主管部門對活動的預期效果和對活動流程的完整性以及大眾對該項活動的評價[1]。筆者比較認可叢樹海等學者的觀點，筆者認為，績效就是對經濟性、效率性、貢獻性、有效性的統一，所謂的經濟性就是指資金的數量有限，人力和物力在同一時間一同使用，降低活動開展的成本，它可以衡量經濟活動是否具有經濟收益，通過檢測應對標準進行比較來評價一項經濟活動是否值得開展；所謂的效率性則是指一項活動和計劃的產品或服務于用于提供這些產品和服務的資源之間的聯系，一般就用單位一定時間內所有生產出的成本對其進行衡量與判定；所謂有效性就是指一項計劃的開展能夠達到預期目標和預想的效益，使預測活動開展是否具有可行性的重要標準。對于公共部門來說，有效性是增加資金使用效率的重要途徑，可以有效地對資金的使用進行限制，提高單位的資金使用價值，因為若是在資源提供充足有效的前提下，沒有達到預期目標，不能夠使公共服務為社會帶來很大的貢獻或者公共服務的對象不滿意活動的開展，這依然會為公共部門帶來很大的資源損失和資金浪費。績效包括行為的過程與結果兩個方面。就行為過程而言，它主要包括投入是否滿足經濟性的需求，過程是否合理合法合規。就行為結果而言，其包括產出的結果是否與預期的結果有偏差，行為的結果能否有效地達到預期的目標和成效，以及是否對內部產生了長期的影響，長期的影響包括資金影響、財務影響、產出影響、社會影響、內部環境影響以及生態影響。

公共支出績效評價的外延指的是評價的范圍和內容。根據公共支出績效評價的內涵與定義，一種認為公共支出績效評價的范圍，內容主要包括以下三個方面：

第一方面是公共支出綜合績效評價。它可以有效地對公共支出總體所產生的結果與影響和產品的效率質量進行評價，較強的綜合性和有層次感的層次性是公共支出綜合績效評價的兩大特點。一般來講，綜合性就是指公共支出綜合的效益的評價，而綜合效益評價則是由經濟效益和間接經濟效益以及社會效益和間接社會效益式組成的；所謂的層次性就是指綜合績效評價既可以指政府的整體的公共支出，又可以指某一地區和某個政府的公共支出。我國將綜合績效評價分為國家、中央、各個地方的公共支出三個綜合績效評價，各個地方包括省、市、縣、鄉鎮。它主要通過以下兩個方面進行評價，一方面是通過公共支出總量績效評價，另一方面則是通過公共支出結構績效評價對某一地區的公共支出績效進行有效的評價。公共支出總量績效評價就是指所開展活動整體規模所產生的績效的評價，以及公共支出的國民生產總值貢獻率，公共支出的公共產品產出率、公共支出的公共服務效果等；公共支出結構績效評價主要評價公共支出的各類支出占總支出的比例是否合理正確，以及對各類支出進行核查與統計。

第二方面是公共支出單位績效評價，既對相關單位的資金管理和財政年度內的績效進行評估。對直屬單位的績效評價應該從以下幾個方面入手：一是預算及相關決策的執行情況與執行效果；二是對單位資金的使用效率以及資金管理結構進行評價與監督，進一步對資金的使用效率和使用流程以及管理結構進行評價，單位的管理制度的合理性也在評價范圍內，同時也對單位的資金運轉的合法性進行評價；三是對資金使用的效率以及最后總的收益進行評價；四是要對同類項目進行比較，建立出最好的標準模型，以此作為項目的評價標準。

第三方面是公共支出項目績效評價。即對活動所需的具體支出的項目所產生的效益與經濟收益進行評價。例如，可以用國內新增的生產量與教育方面所花費的支出資金總額進行運算，進而明確教育支出經濟效益的主要指標，同時間接地對我國學校的入學率、畢業率以及留學率進行評價。

由此可見，雖然公共支出績效評價分為多種層次，但各個層次之間的關系十分密切，不可分離，既有聯系又有區別。其中具有聯系的一點則是目的相同，同樣是以提高公共支出績效為目的，以提高政府的運作效率為主要目標；二是層次分明，公共支出項目績效評價是公共單位支出績效評價的一個核心組成技術部分，其支付單位績效評價直接影響著公共支出部門績效評價的結果，進而能夠直觀地將單位的工作效率反映給相關部門；其區別點就在由于層次的不同，公共支出績效評價的關注重點就不同，項目支出績效評價是對公共支出項目的社會貢獻和經濟效益的總體評價，單位和部門支出績效評價更加注重于財務管理方面的評價，而與其不同的綜合支出和生態效益評價，則是一種具有綜合性、公共性的政治評價體系。

二、內部控制對公共支出績效評價的影響

隨著時代的不斷發展，我國目前的公共財政資金正在不斷地向社會公共事業投入，例如，農業、醫護、社會服務、環境衛生、教育、科技、文化等，社會公共事業的迅速發展，傳統的公共支出績效評價已然跟不上社會的要求，人民對公共服務供給體系的完善提出了越來越高的要求，這就要求我們要進一步的加強公共支出項目的內部控制管理水平，進而提高公共支出的使用效率與經濟收益。由于公共支出是指以公共部門為主體的支出活動[2]，而公共部門的活動直接關系著人民群眾的日常生活，因此，加強公共支出項目的內部控制，直接影響著政府的工作效率或企業的經濟收益。

無論是企業還是政府，兩者都可以通過加強內部控制管理，提高工作效率和工作質量，企業和政府可以通過建立嚴格的內部管控機制，完善管理制度，加強信息交流，資源分享率，進一步對企業和政府的公共項目進行監督。

（一）優化控制環境，規范內部管理

通過加強對公共支出項目的內部控制，規范項目管理，可以進一步地優化控制環境，改變工作環境。如在項目立項前需要明確本級政府的提示文件，進而方便政府能夠快速地對其進行討論研究，并增強項目的有效性。對于已經準備立項，但還沒有得到政府批示的文件項目，項目承擔單位要及時地向上申請，并開展討論會，對項目進行分析與論證，進一步拿到政府批示的文件。

（二）規范公共支出項目實施，加強風險管理

在公共項目實施的過程中，很有可能會出現一些意外因素，例如，自然環境的變化、原材料價格的變化、工作人員崗位的變化等，這些不確定因素會直接影響著項目的實施過程，在制定項目實施方案，要制定有效的保障方案，進一步對項目風險進行規范，預防在面臨各類突發風險的情況下項目能夠準確無誤的按照計劃進行，進一步提高工作效率。

三、我國公共支出績效評價所存在的問題

（一）公共支出績效評價的法規制度尚不統一健全

建立合理科學的法規制度是開展公共資金績效評價的重要基礎工作，健全的合理的績效評價體系和評價標準，可以為公共支出績效評價提供有效的評價標準和評價依據，提高公共支出績效評價的質量和效率。盡管各地方相關部門在進行支出績效評價時，分別從不同的層次和不同的情況制定了具有針對性的、合理的公共支出績效評價的評價標準和評價方案，也制定了統一的規則與標準，對評價指標也給出了一定的要求，確保了公共支出績效評價的質量，但現行的工資數，績效評價制度仍然存在著許多問題：一是公共支出績效評價不夠完整，相關部門僅僅只根據主要的內容和容易操作的流程，對績效評價進行了限定約束，忽視一些其他重要的內容和一些較難操作的部分，嚴重地影響了績效評價的效率；二是公共支出績效評價標準不同一，各個地方、各個部門之間的績效評價的制度內容和評價指標，以及評價原則都存在著明顯的差異，導致政府內部不能夠有明確統一的績效評價標準，嚴重地降低了內部評價體系的建立速度；由于公共支出績效評價的制度不夠完整，標準不夠統一，一些地區的績效評價的立法層次較低，嚴重地阻礙了我國公共支出績效評價的工作效率。

（二）公共支出績效評價缺乏明確的管理機構

從國外的經驗來看，要想進一步的保證公共支出績效評價的質量，不但要健全和完善法律制度和評價系統，還要明確管理機構，不斷地完善管理標準，提高管理質量。然而，我國雖然重視公共支出績效評價，但仍沒有意識到建立公共支出績效評價管理機構的重要性，這就導致我國現行的公共支出績效評價在各個部門依然十分潰散，由不同的管理部門對其進行評價，由于不同管理部門之間的層次、功能、目標和側重點都有所不同，所應用的評價方法和評價原則以及評價標準都沒有統一的目標，這就會導致評價結果與事實出現極大的偏差，無法利用評價結果對其工作結果進行對比與分析，嚴重影響了評價結果的公開性、透明性和公平性。

（三）公共支出績效評價缺乏明晰、完整的指標體系

從公共支出績效評價工作的實踐來看，我國在公共支出績效評價的工作中存在一個較為明顯的問題就是公共支出績效評價沒有明確統一完整的評價目標體系，我國在評價目標的制定上依然存在著不足：一是側重于合規性的評價，對效益性評價并沒有給予過多的關注。也就是指單單重視合規性的評價，對支出效益的評價更是缺少合理的指標體系；但是只重視對支出項目自身的評價，忽視了項目內外環境因素的影響和外界對項目結果的綜合評價[3]。即我國現行的公共支出績效評價只單單重視項目本身的結果，只對項目的投資與項目所獲得的經濟收益進行核查與監督，并沒有充分地考慮到項目投資的外界環境以及社會因素。

四、我國公共支出績效評價制度的構建

（一）明確公共支出績效評價的主體和客體

根據公共支出績效評價標準給出的限制與范圍，它的主體被認定為各級人大及其常委會、政府各個部門、各種公共政策研究與實施機構、各級主管部門、計劃資金預算單位等。總的來說，一般對于公共支出項目績效的評價主體是以財政部門為中心的項目實施單位，評價客體則是公共支出項目績效；而個人單位公共支出績效評價的評價主體一般是財政部門和實施主管單位，評價客體則是主管部門所管轄的公共支出績效以及基層預算單位的公共支出績效；而部門公共支出績效評價則是將各級人大與其常委會、財政部門、審計部門、預算部門等作為評價主體，將各主管部門的公共支出績效作為評價的客體；對于公共支出綜合效益評價，其評價主體則是各級政府審計和監督管控機構、各級公共政策研究與實施機構等，其評價客體則是公共支出的整體績效。

（二）完善公共支出績效評價的管理制度，健全管理機構

要想順利地開展公共支出績效評價工作，并保證工作質量和工作效率，目前，應當不斷完善公共支出績效評價的管理制度及健全它的管理機構。首先，要制定《公共支出績效評價管理制度》《公共支出績效評價方法》等一系列合理的部門制度與規章標準，明確支出績效評價的標準、評價原則、管理方法、技術要求、評價流程、評價標準、評價結果等，進一步約束工作人員的行為，提高相關部門的工作質量。此外，還應在不同層次的財務部門設立專門的公共制度，將公共支出績效評價工作分散性變得更加具有獨立性和統一性。不斷建立與健全公共支出績效評價的法規，制度和管理機構能夠進一步改變目前公共支出績效評價工作的現狀，補齊工作中的短板，明確工作標準，保證公共支出績效評價工作的完整性和統一性保準。

（三）制定科學的公共支出績效評價標準體系

公共支出績效評價標準是公共支出績效評價工作中的重要指標，公共支出績效評價的原則是以一定有效的信息數據為主要依據，將數理統計的原理作為原則對公共支出績效評價的標準進行分析與研究，進而得出準確合理的標準樣品數據。公共支出績效評價標準對評價工作的結果具有一定的影響，對其正確性與科學性有著一定的作用，因此，在制定支出績效評價標準時，必須要注意以下幾點[4]：一是要在客觀、公正、透明、合理的基礎上建立統一的評價標準；二是評價的標準必須能夠直接地反映出公共支出行為的基礎特性；三是評價原則必須能夠將工作的效率與評價的結果真實地呈現出來；四是在制定評價標準時，必須要充分地考慮樣本選取的真實性、有效性和經濟性；除此之外，隨著科技的不斷發展，政治經濟形勢不斷改變，社會環境也在不斷地發生變化，相關部門還要不斷地對公共支出績效評價標準體系進行修正與完善，進而使公共支出績效評價標準體系更加科學合理。

五、結語

內部控制可以改變組織的控制環境，優化內部的工作環境，可以有效地加強組織內部的風險評估水平，對組織內部的信息交流和監督也有很大的影響，能夠有效地建立和完善組織的管理制度，進一步對工作人員進行約束與限制，也能夠加強組織內部的財務管理和管理質量。