生態治理現代化視域下洱海生態治理的路徑探析

和雅迪，李 鋼

（大理大學 馬克思主義學院，云南 大理 671003）

美麗的洱海是云南省的第二大高原湖泊，是白族人民的“母親湖”，素有“高原明珠”之稱。在經濟社會高速發展、城市人口迅速增多和酒店客棧快速增加背景下，工業污染、農業面源污染等日益嚴重，洱海面臨著前所未有的生態危機。1989年《云南省大理白族自治州洱海保護管理條例》頒布，黨和政府開始對洱海進行保護治理。特別是2015 年，習近平總書記視察大理時指示“一定要把洱海保護好”，洱海生態環境保護治理踏上新征程，保護力度不斷加大，初步遏制住洱海生態進一步惡化的勢頭。但是要完全恢復洱海的良好生態環境，并走上可持續性發展的軌道，破解洱海治理面臨的困境，還必須以習近平“生態文明”思想為指導，堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，加快推進洱海生態治理的現代化。

一、生態治理現代化的概念及內涵

黨的“十八”以后，黨中央以前所未有的力度推進生態文明建設，將生態文明建設納入統籌推進“五位一體”的總體戰略框架和協調推進“四個全面”的戰略布局中，積極推進生態治理體系和治理能力的現代化建設。習近平總書記說：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行力的集中體現。國家治理體系是指黨領導下管理國家的制度體系，包括了經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面的能力。”①習近平：《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第91頁。所以，國家治理是一套涵蓋經濟、政治、文化、社會和生態“五位一體”的完整制度體系，而生態治理則是國家治理體系中不可缺少的重要內容。2018年在全國生態環境保護大會上，習近平進一步指出，要加快構建“以治理體系和治理能力現代化為保障的生態文明制度體系。”②習近平：《習近平談治國理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年，第366頁。由此可見，生態治理體系和治理能力也是生態治理現代化的重要內容，是國家治理現代化的重要標志之一，并鑲嵌于新時代建設社會主義現代化“五位一體”總體戰略布局的實踐中。

生態治理現代化理論產生于20 世紀80 年代，是西方為了擺脫工業對環境的污染，應對生態危機，解決工業化帶來的一系列生態環境問題及探索后工業化時代的可持續發展之路而形成的理論共識。生態治理現代化從狹義上說就是指運用生態學原理，通過一些工程技術手段，對影響生態的有害生物（譬如藍藻）與資源進行調控和干預，對一些被破壞的資源與環境（譬如濕地、灘涂）進行修復和對污染源進行防治的實踐活動。廣義的生態治理現代化主要是指生態治理制度體系、治理方式、治理機制的構建和對各個參與主體的思想建設、行為習慣塑造等多個方面建設的全過程。①參見李臻：《國家治理現代化背景下生態治理現代化的路徑探析》，《領導科學論壇》2018年第5期。從內容上說，生態治理現代化包含生態治理體系現代化和生態治理能力現代化兩部分。前者是前提和基礎，后者則是表現或實現；兩者互為依存，是同一問題的兩個方面。②參見劉建偉：《國家生態環境治理現代化的概念、必要性及對策研究》，《中共福建省委黨校學報》2014年第9期。其核心是生態治理體系現代化，生態治理體系是否健全、完善從根本上決定了生態治理能力的強弱，生態治理能力的強弱又反過來影響生態治理體系功能的發揮。生態治理能力可以看成是各治理主體能力的集合體，也就是政府、企業、社會組織和公民生態治理能力的集合體。

在當前，提出洱海生態治理現代化這一命題，就是對洱海生態危機及困境的回應；就是借鑒國內外生態現代化理論破解洱海生態治理面臨的問題和挑戰。這是對洱海30 多年生態治理認識的深化，是破解洱海生態危機的獨特視角。一方面要通過調整洱海保護的相關制度、政策框架，達到對生態現代化建設各個領域的有效管理，實現政府和全社會生態治理能力和治理水平的提升；另一方面就是通過重構、完善洱海生態治理的法律體系和制度體系，達成多個層次、多種形式的多元治理協調機制，并讓生態公平、生態民主等理念逐步落實到洱海生態治理實踐中，達到治理主體、治理理念、治理方式和公民行為習慣等方面的全面現代化，使綠色理念深深植根于每個公民的心里，使之養成綠色的生產、生活習慣和行為方式，從而實現從“以湖治湖”向“生態之治”轉變，從“保護為主”向“防治結合”轉變，從“政府為主”向“全民共治”的歷史性轉變，實現洱海生態治理的現代化轉型。

二、洱海生態環境治理的經驗及面臨的主要挑戰

（一）洱海生態環境治理的成效及經驗

古往今來，繁衍生長在洱海流域的白族人民，為了生存和發展對洱海進行不斷開發和治理，但主要是對洱海水患、入湖河道和出水口進行疏通。中華人民共和國成立后，人民政府逐步將洱海治理與保護提上議事日程。20世紀90年代起，洱海生態治理活動開始上升到制度和規劃層面，正式拉開了洱海生態治理的序幕。1989年，云南省人大常委會頒布了《云南省大理白族自治州洱海保護管理條例》（以下簡稱《條例》）等一系列法律法規，投入了大量資金，通過20 個大項49 個子項目工程對洱海生態系統進行治理修復。1996 年9 月22 日，大理州人民政府發布《關于取消洱海機動漁船動力設施和網箱養魚的通知》，提出要像保護眼睛一樣保護洱海，實施了“雙取消”（取消網箱養魚、取消機動船）、“三退三還”（退塘還湖、退耕還林、退房還濕）和“三禁”（禁磷、禁白、禁牧）等洱海生態環境治理工程。1996 年至1997 年，取消全部網箱養魚，共計11180 箱；取消全部機動漁船，共計2574 艘。2001 年，對1965.68 米內的灘地實施“三退三還”，共計退出灘地12334.98 畝（其中退還林地7274.52畝；退塘還湖4324.84畝；退房還濕648.36 畝）。同時，關閉、搬遷或治理了云南人造纖維廠、滇西紡織印染廠、大理州水泥廠和大理啤酒廠等一批污染大戶，有效控制了工業三廢對洱海的污染。2002年，大漁田污水處理廠（一期）投產，日處理污水5.4 萬立方，對下關和古城片區的生活污水統一收集處理。隨著洱海生態治理步伐不斷推進，洱海生態治理各項制度體系、體制和機制日臻完善，洱海生態環境治理取得了初步成效。但是，這一時期的治理主要還是停留在“以湖治湖”的思路上，治理的制度體系不夠健全，系統性不強，現代化治理水平不高，未能根本扭轉洱海水質惡化的勢頭。

2015年，習近平總書記視察洱海，洱海保護治理正式進入到治理現代化的全新階段。大理州、市政府堅決貫徹落實習近平總書記的重要指示，從中華民族的長遠利益考慮洱海的永續利用問題，著力補齊生態文明建設短板，加大對洱海生態治理的力度，對流域污染、水資源利用和產業結構進行統籌調整。以開發建設有序、減輕污染和改善生態環境為目標，從2015 年4 月開始，快速啟動了“三禁四推”“五項整治”“六大工程”“七大行動”“八大攻堅戰”等一系列舉措，從工程技術治理入手，全面構建洱海生態治理的制度體系和治理機制，統籌推進山水林田湖草系統治理，嚴守洱海生態保護紅線，像保護眼睛一樣保護洱海。同時，通過“三線”劃定重新構建洱海建設發展的空間布局，通過“小手拉大手”“洱海保護月”等生態教育活動，讓多元共治、生態正義、生態民主等先進治理理念逐步滲透到洱海生態治理實踐中，全力推動洱海流域向綠色生產、生活方式轉變，許多做法和經驗被上級有關部門作為典型向全國推廣學習。

1.依法治理是抓手

完備的法律制度是洱海生態治理的抓手。大理州人大常委會大力推進環境立法，不斷完善環境保護的法律規范體系。1989年，《條例》正式頒布實施，根據《條例》精神，大理州人大又制定了《云南省大理白族自治州洱海保護管理條例實施辦法》《濕地保護條例》《水資源保護管理條例》等11 個地方性法規；建立起洱海取水許可、年度封湖禁漁和人工放流及漁業生產捕撈許可等制度，形成了較為完善的洱海生態治理制度體系，構建了富有大理特色、系統較為完備的洱海保護法規體系，使洱海生態治理納入法治軌道，并為洱海生態環境治理現代化提供了法律基礎。

2.循法自然是前提

對洱海生態危機規律的科學認識是治理的前提。隨著洱海生態治理實踐的不斷深入，人們對洱海生態治理規律的認識不斷提高，逐步凝練和總結出“洱海清，大理興”“像保護眼睛一樣保護洱海”等一系列先進的治理理念，大理州政府循法洱海生態發展的自然規律，統籌謀劃洱海與蒼山、海東與海西、上游與下游、山水林湖草之間的相互依存關系，徹底跳出“就洱海治洱海”的老思路，用系統的思維方式推進洱海生態治理體系建設。同時，依靠上海交通大學、華中師范大學等科研單位、院所，加大對洱海治理現代化的科學研究，對洱海富營養化機理、藍藻生長和暴發規律進行科學分析，加大研發和引進水體及自然生態修復的關鍵技術及應用。

3.科學規劃是條件

2017 年12 月，國家發改委批復了《云南省洱海流域水環境綜合治理與可持續發展規劃》，洱海被納入第一批流域水環境綜合治理和可持續發展試點。由中國環境科學研究院牽頭，中科院水生生物研究所、上海交通大學等14家單位編制的《洱海保護治理規劃（2018—2035）》頒布；科學編制了《洱海流域空間規劃》和餐飲客棧、旅游產業發展等一系列專項規劃；積極推進洱海保護治理“三線”劃定工作，重新劃定了洱海流域水生態保護區、核心區，重新劃定洱海生態保護的“紅線”，不斷優化洱海流域生產、生活空間和生態空間布局，嚴格整治違章建筑和違規經營。

4.全面控污為目標

從長期監測情況看，導致洱海污染的原因是總氮超標。而導致總氮超標的原因是生產生活污水排放、流域種養殖污染、旅游賓館排放不合格及湖濱帶和濕地遭到破壞等使湖水自凈能力下降。2008年以來，大理州通過優化產業結構、控制污染源，建設環湖截污工程，集中處理城鄉生活污水和恢復湖濱帶濕地等重大工程措施，全力推進截污、治污工程體系建設。2018年6月，環洱海4503公里的排污管網系統實現閉合并正常運行，構建了“從農戶到村鎮、收集到處理、尾水排放利用、濕地深度凈化”的生活污水收集處理體系，完成環湖截污、治污流域全覆蓋，流域“兩污”基本實現全收集、全處理，污水收集處理率由原來的50%提高到96%，有效控制了洱海的面源污染。

5.行政問責是手段

嚴格實行目標責任制管理，逐級簽訂洱海生態治理目標責任書。建立起了州、市（縣）、鄉（鎮）、村和農戶（黨員）五級責任制；構建起河長、段長、片長、村民和管理員的“五級網格化”管理責任制，將責任制落實到每一個角落，不留盲區死角；推行“黨建+洱海保護”的工作模式，發揮黨員在洱海保護治理中的戰斗堡壘作用，把洱海保護治理工作列為各級領導干部的工作績效考核目標，以嚴厲措施保護好白族人民的“母親湖”。

通過多年不斷的實踐探索，如今洱海生態治理的理念更加明晰；治理的制度體系和運行機制日趨完善；環洱海排污系統實現閉合；許多洱海濕地得到修復，洱海生態廊道全面建成；產業結構調整取得積極進展；洱海生態治理的現代化水平顯著提升，洱海保護治理取得了階段性成效；洱海從富營養化狀態轉變為中營養化狀態，洱海保護從搶救性治理階段轉入保護性治理和生態修復階段，實現了歷史性轉折。洱海水質下滑趨勢基本得到遏制，總體穩定保持在Ⅲ類，2020年全湖水質實現7個月Ⅱ類，國控斷面水質評價為“優”；“十三五”期間，洱海全湖水質實現32 個月Ⅱ類，未發生規模化藍藻，圓滿完成“十三五”規劃的水質目標；洱海水生態系統重建恢復取得積極進展，湖區沉水植被面積恢復到34 平方公里，湖體年均透明度上升到2.14 米，一度消失的“水質風向標”海菜花又重現洱海。總之，初步實現從“保護為主”向“防治結合”“政府主導為主”向“全民共治”“一湖之治”向“生態之治”的戰略性轉變。

（二）洱海生態治理面臨的主要挑戰

湖泊治理是世界性的難題，洱海的保護治理取得了一定的經驗和成效，但仍然還面臨諸多挑戰和困難。這些挑戰既有發展中的問題，也有自然條件的因素。也正是這些問題，決定了洱海生態治理現代化的過程將是長期且漫長的。

1.生態文明理念有待提高

理念是行動的先導。從宏觀看通過多年的努力，生態文明理念逐步在洱海治理中得到落實，“洱海清，大理興”的口號已家喻戶曉；但生態文明理念還沒有完全滲透到每一個人的心底，綠色生產、生活方式還沒有完全成為每一個人的自覺行為。企業自覺采用節能減排技術的內在動力不足，居民身體力行踐行綠色生活方式的意識不夠，改變不良生活方式和行為習慣的行動還須努力。如“三禁”活動開展了多年，但使用白色污染的塑料袋等行為屢禁不止，這充分反映出銷售者和使用者的環保意識都還欠缺。

2.制度待完善，執行力待加強

《條例》等環境治理法規在洱海生態治理中發揮著積極作用，但由于各種主客觀原因，一些法規立法不夠科學，立法質量不高。如洱海流域內的各個村寨隨意攔截蒼山溪水，村民隨意將土地租借給外地商人開發酒店客棧，這些都和與洱海生態密切相關的土地資源、水資源從產權到開發、從規劃到使用、從使用到管理等方面的制度不健全和執法不嚴有關。此外，在環境執法領域，有法不依、執法不嚴的現象仍然存在。如2016 年8 月28日，央視《焦點訪談》報道的“大理市鳳儀鎮龍王廟箐毀林采石采砂，破壞生態環境”事件就是由于監管缺位、執法不嚴，瑞澤建材廠等企業在未辦理環保等手續的情況下擅自恢復生產所導致的。上述種種現象，究其根本原因就在于生態治理的各種管理制度和法律制度不夠完善。

3.多元共治格局尚未形成

長期以來，洱海生態治理工作的基本模式是以政府為主導，社會組織、非政府組織和公眾參與。因此，洱海生態治理表現出政府熱、民間冷的現象，社會組織、非政府組織和個人參與洱海治理的自覺性不高，生態治理意識不強；全民參與、多元共治的相關制度和平臺建設依然滯后；責任明晰、多元共治的格局尚未完全形成；部分區域出現邊污染邊治理、邊治理邊染污的現象，嚴重影響了治理效率。

4.市場的基礎性作用有待加強

在洱海生態治理過程中，市場無疑是一個重要機制，但洱海生態治理基本上還處于主要依靠行政手段進行治理，市場在治理中的作用難以充分發揮。究其原因就是洱海治理的市場機制還未健全，未發揮出市場在資源配置中的基礎性作用。主要表現在：一些資源性的產品定價過低，存在過度消費的現象，部分企業打著“綠色”產品的噱頭“掛羊頭賣狗肉”，嚴重擾亂了市場正常秩序；洱海資源補償交換機制不健全，節能權、碳排放權、排污權和水權等交易制度還未健全，缺乏通過市場機制調動整個社會綠色發展的動力機制；通過稅收、銀行優惠貸款等手段鼓勵企業開發、創新治理技術，參與治理生態的激勵機制還不完善。

5.產業結構調整任務艱巨

工業污染、農村生活和農業面源污染是造成洱海環境污染的主要源頭，要堵住這些污染源，最根本的方法是優化和調整產業結構。洱海流域處于西部欠發達地區，經濟結構仍然以自然經濟、旅游酒店服務和房地產為主。這些年雖然政府已經對產業結構做出調整，但調整還遠未結束。一是過分依賴房地產。由于洱海流域經濟結構單一，城市化已超過洱海流域水環境的承載能力。據統計數據，從2013 年到2017年，經濟開發區、海東地區的建設用地就增加了3倍；2009年到2017年，大理鎮鎮區擴張了40%，已經遠遠超過環境承載力的上限。①參見中國環境科學研究院，云南省水利水電勘測設計研究院：《洱海保護治理規劃（2018—2035）》，2020年5月，第71頁。二是在城鎮規劃、產業布局中需要進一步統籌。沿湖開發、沿湖布局，許多開發項目以追求經濟利益為主，環保基礎設施配套不健全；部分建設用地的空間分布不合理，形成了環湖造城的空間格局，大大壓縮了湖濱生態空間，使得流域空間開發與洱海保護之間的矛盾加劇。三是洱海流域長期以來以種植大蒜、蔬菜和奶牛養殖為主，過度依賴高農藥、高化肥，沿湖旅游客棧過度開發，造成農業面源污染和生活污染嚴重。四是由于城鄉二元結構體制的存在，以往在生態治理中存在重城市輕農村現象。而農村基礎設施建設薄弱，對生產、生活廢物的處理能力低下，污染治理中存在重點源、輕面源的現象。五是隨著農村消費水平的提升，洱海流域農村出現盲目消費、過度消費。盲目攀比現象嚴重，占用耕地、灘涂亂蓋亂建，綠色消費觀念還未完全普及。

6.環湖治污體系運營保障困難

截污治污、濕地庫塘等一系列環湖工程投入運營后，由于運行的周期較短，受時間和經驗的限制，與其相配套的“建管用”一體化的管理運營模式還未形成。再加上整套體系運營下來需要耗費大量的資金，對于ppp 項目，每年需要支付大量的費用來維持項目運行、污水處理、藻水分離處理、垃圾收集處理和濕地租用等，這些費用加起來大概在15.77億元左右，因此，工程體系穩定運行的保障難度非常大。

三、生態治理現代化視域下洱海生態環境治理的路徑

生態興，則文明興。要破解洱海生態環境治理面臨的挑戰和困難，就必須在習近平生態文明建設思想指導下，不斷推進洱海生態環境治理的現代化。

（一）嚴格執法，公正司法

30多年來洱海治理的實踐證明：脫離嚴格執法、公正司法的法治環境，再好的法律也會成為廢紙，辛辛苦苦建立起來的法律體系將名存實亡。雖然《條例》等環境法規在洱海生態治理中發揮了重要作用，但嚴格執法、公正司法仍然是洱海環境治理中的短板，違反《條例》的事件屢屢發生，正所謂“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”習近平總書記引用培根的話指出：“一次不公平的審判，其惡果甚至超過了十次犯罪。”①中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想學習問答》，北京：學習出版社、人民出版社，2021年，第174頁。如果說《條例》是核心的法律體系，實現了洱海治理有法可依，那么，有法必依才是洱海生態治理能力的真正實現。因此，必須下大力氣補齊洱海生態治理現代化中執法不嚴這一短板，實現洱海生態治理從人治到法治的戰略轉型。

（二）全民參與，多元共治

世界各國的生態治理實踐證明，生態可持續發展的根本動力來自全民參與、多元共治。政府作為生態治理的主要政策供給者，應秉承生態文明的理念，通過法制化、市場化的制度保護人民的生態安全和利益，彌補“市場失靈”的不足，彰顯法律的權威，發揮監督的主體作用。洱海沿湖企業特別是賓館、飯店等，要主動調整自己的生產模式和優化產品結構，遵守國家排放標準，采用先進技術，使用節能產品，減少污染和排放，發揮企業的自我監督作用；公眾應當掌握生態文明知識，在日常生活中做出有利于生態文明的行為選擇；社會組織作為政府和公眾之間的黏合劑，要發揮傳播生態文明的動員作用，協助政府解決不同主體間的利益沖突，發揮社會監督和輿論監督作用，并在此基礎上進一步發揮各主體間相互協同的治理作用。

（三）普及生態文化，增強生態意識

洱海生態治理的根本動力源于全民參與，全民參與的動力則是源于公眾生態意識的普遍提高和生態精神的養成，而公眾生態意識的形成需要持續的生態教育和激勵。在這方面新加坡的經驗值得學習。政府應該通過立法，鼓勵將環境教育列入學校課程，每年定期舉辦“清潔綠化周”公益活動；鼓勵企業、公眾和社會組織（學校、環保團體）參加公益環保活動，鼓勵在學校成立環保俱樂部、設立環保大使等；持續開展“愛國衛生七個專項行動”，以及“1助1”“1幫5”“小手拉大手”“洱海保護月”“三清潔”等系列活動。這樣能普及生態文化，培養公民的生態文明意識，從而提高全民主動參與生態治理實踐的道德自覺，為建設完善的洱海生態治理體系提供文化支撐。

（四）開拓創新，推動治理方式多元化

一是進一步完善洱海生態治理的法律制度體系，并利用多種途徑、多種方式宣傳《條例》精神，提高各個治理主體自覺遵守《條例》的法治意識，發揮“規則之治”的作用；二是發揮“市場之治”功能，建立健全洱海生態治理的市場體系，發揮經濟杠桿在洱海生態治理中的基礎性作用；三是積極倡導“文化之治”，充分發揮白族人民熱愛自然，與自然和諧相處的優良傳統，通過人心教化、潤物細無聲的方式，把先進的生態理念植根于生態治理體系之中，并內化于人們內心深處，轉化為保護洱海生態環境的道德自覺，形成健康消費和愛護生態環境的良好風氣；四是注重現代清潔技術在環境保護中的應用，不斷提高洱海生態治理的效率和效果，特別是要加快“數字洱海”的平臺建設，利用大數據為洱海治理提供技術支撐，發揮“科技之治”的威力。

（五）依托資源優勢，走綠色發展之路

大理州最大的優勢是生態優勢，最核心的生態就是蒼山和洱海，最根本的任務是加快發展。保護生態和發展經濟兩者如何協調一致，怎樣能把“綠水青山”轉變成“金山銀山”，筆者認為：一是要下決心調整和升級洱海流域產業結構，著力打造綠色能源、綠色食品和健康生活目的地“三張牌”，守護好大理的藍天白云、綠水青山和良田沃土；二是按照“田園城市、美麗鄉村、產業融合、城鄉一體”的新思路，依據以水定城、以水定人及以水定產方針，合理規劃人口、城市和產業發展，重新規劃洱海流域的空間布局，轉變環湖布局和環湖開發的舊發展模式；三是抓住大理的區位優勢和教育資源、醫療資源優勢，把大理打造為滇西教育發展和醫療衛生中心，輻射西藏、滇西甚至南亞和東南亞地區；四是抓住滇西旅游大環線建設的機遇，按照“全域整合、全景打造、全業融合”的發展思路，推動洱海核心區向全域旅游轉變，把大理打造為全國著名的“健康養生目的地”，努力爭當全省旅游的排頭兵，把“美麗風景”變成“美麗經濟”。

總之，要破解洱海面臨的生態問題和危機，必須在治理現代化視域下，持續推進洱海制度體系和治理機制建設，持續推進嚴格執法、公正司法，讓綠色發展、全民參與和多元共治等先進理念落到實處，不斷推進洱海生態治理現代化，讓大理成為全世界記得住鄉愁的地方。